В настоящей статье исследуется контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – контрактная система в сфере закупок) как объект государственного управления, а также анализируются основные тенденции, присущие управлению сферой государственных и муниципальных закупок, на основе чего выдвигается предложение, способствующее повышению эффективности управления государственными и муниципальными закупками, о принятии Концепции, отражающей систему взглядов на поступательное развитие сферы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
управление государственными и муниципальными закупками, объект управления, контрактная система в сфере закупок, экологизация, глобализация, цифровизация
Контрактная система в сфере закупок, выступая объектом управления, подвергается непрерывному целенаправленному регулирующему воздействию со стороны российского государства, осуществляемому посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управления. В настоящее время разработан достаточно большой массив нормативных актов, устанавливающих особенности функционирования сферы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В связи с чем, в юридической литературе отмечается «избыточность и сложность законодательного регулирования» [1, с. 94-95] в качестве одной из проблем функционирования контрактной системы в сфере закупок. Кроме этого, следует отметить динамичный характер совершенствования законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – законодательство о контрактной системе). Так, с момента вступления в силу Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [2] (далее – Закон о контрактосистеме) принято порядка 78 актов, вносящих изменения в указанный закон. Помимо изложенного, законодателем разрабатывается Проект федерального закона [3], направленного на оптимизацию контрактной системы в сфере закупок, в случае принятия которого не менее трети положений действующего Закона о контрактосистеме подлежат замене на новые.
Подобные множественные количественные, а также качественные изменения, вносимые в законодательство о контрактной системе, свидетельствуют о нестабильном регулирующем воздействии государственной власти на контрактную систему в сфере закупок, а также о неэффективном государственном управлении закупками товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в целом. Отсутствие однообразия, стабильности и эффективности в толковании и применении положений Закона о контрактосистеме указывается в Пояснительной записке к Проекту изменений в Закон о контрактосистеме в качестве одного из недостатков системы государственных и муниципальных закупок [4]. Так, едва ли можно признать обоснованным и целесообразным существенное расширение Законом о контрактосистеме (в сравнении с Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд») способов определения поставщика (среди которых: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), а Проектом федерального закона [3] сокращение указанных способов определения поставщика до трех: конкурс (электронный конкурс, закрытый конкурс, закрытый электронный конкурс); аукцион (электронный аукцион, закрытый аукцион, закрытый электронный аукцион); электронный запрос котировок. Таким образом, исключены практически не применяемые на практике заказчиками двухэтапные конкурсы, конкурсы с ограниченным участием, запросы предложений.
Между тем, согласно доктрине административного права, функции государственного управления не ограничиваются организацией, распорядительством, руководством, координацией, регулированием, учетом и др., а включают в себя наряду с ними – планирование, а также прогнозирование и моделирование [5, с. 29-35]. Представляется, что именно нереализованность указанных направлений деятельности государства во многом на практике приводит к неэффективному государственному управлению сферой государственных и муниципальных закупок.
Определение «пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления» [5, с. 31] сферой закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд составляет функцию планирования государственного управления.
Федеральным законом от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» закрепляются такие понятия, как: стратегическое планирование, прогнозирование, планирование, государственное и муниципальное управление, а также определяются основные формы современного планирования [6]. Несмотря на нормативное закрепление вышеизложенных определений, в юридической литературе справедливо указывается на неопределенность соотношения таких дефиниций, как: стратегия, концепция и доктрина [7, с. 488-489].
В рамках прогнозирования и моделирования, орган исполнительной власти в лице Минфина России, с целью определения мер
по совершенствованию законодательства о контрактной системе, осуществляет функцию мониторинга закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, по результатам которого на официальном сайте размещается Сводный аналитический отчет. Несмотря на то что заключительные положения Сводного аналитического отчета содержат раздел «Выводы и предложения», следует отметить, что на практике они ограничиваются общими рекомендациями и базируются на мероприятиях, закрепленных в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019−2024 гг. [8]. Представляется не вполне обоснованным отсутствие отдельного документа, отражающего поступательное развитие такого важного объекта управления, как контрактная система в сфере закупок, который может принять форму Концепции (по аналогии с Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов в 2019−2024 гг.). Подобный документ позволил бы аккумулировать усилия различных органов публичной власти в целенаправленном регулирующем воздействии на сферу государственных и муниципальных закупок.
На сегодняшний день действия законодателя в большей степени носят фрагментарный, точечный характер, на основе анализа которых трудно сделать вывод о контрактной системе в сфере закупок будущего. Так, например, разрабатывается проект Постановления Правительства РФ [9], устанавливающего единый порядок мониторинга закупок по Закону о контрактосистеме и Федеральному закону от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [10] (далее – Закон № 223-ФЗ). Данное обстоятельство можно охарактеризовать как тенденцию к унификации законодательства о контрактной системе и положений Закона № 223-ФЗ. В связи с чем, нельзя исключать принятие единого Кодекса государственных и муниципальных закупок [8], который объединит положения Закона о контрактосистеме, Закона № 223-ФЗ и Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» [11]. Кроме этого, вместо создания единого центра, осуществляющего управление сферой закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, законодатель, по всей видимости, счел обоснованным функционирование разрозненных органов управления, дифференцирующихся по отраслям, о чем свидетельствует создание публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства» [12]. Таким образом, Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019−2024 гг. не отражает системного представления о развитии контрактной системе в сфере закупок на длительную перспективу, в связи с чем, необходимо разработать Концепцию развития законодательства о контрактной системе в сфере закупок.
К иным тенденциям, присущим государственному управлению в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, выявленных посредством анализа проводимой оптимизации законодательства о контрактной системе, можно отнести:
Во-первых, влияние глобализации как тенденции современного мирового развития, которой Россия подвержена в меньшей степени в связи с применяемой в ее адрес санкционной политикой. В условиях сложившейся ситуации в РФ действует режим импортозамещения, т.е. государством создаются условия для отечественных производителей, позволяющие им конкурировать с зарубежными компаниями. Законодателем принято значительное число нормативных актов, устанавливающих запрет или ограничения на ввоз иностранных товаров, среди которых, например: запрет на государственные закупки иностранных медицинских масок [13], запрет на допуск электронной продукции, происходящей из иностранных государств, запрет на допуск радиоэлектронной продукции. Кроме этого, увеличены объемы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства [14, 15], а с 11.08.2020 г. действуют положения об обязательной минимальной доли закупок отечественных товаров [16]. На практике подобные действия оказали стимулирующее воздействие на развитие отечественного товаропроизводства и справедливо рассматриваются М.В. Терешиной и А.П. Поддубным в качестве «окна возможностей» [17, с. 53] для развития экономики.
Потенциал системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд был активно задействован в период распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), где закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) продемонстрировала себя в качестве наиболее гибкого инструмента государственного управления сферой закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в условиях неблагоприятной эпидемиологической обстановки [18, с. 139-142]. Таким образом, можно отметить, что в период кризисных явлений не только повышается эффективность управления государственными и муниципальными закупками, но и возрастает роль контрактной системы в сфере закупок, которую можно оценить как эффективный инструмент осуществления государственной политики в целом.
В то же время к элементам тенденции к глобализации в РФ можно отнести функционирование Евразийского экономического союза (ЕАЭС), для стран-членов которого установлен национальный режим осуществления закупок. Кроме этого, намечена дальнейшая интеграция государств − участниц ЕАЭС, о чем свидетельствуют принятые документы: Решение Высшего Евразийского экономического совета от 11.12.2020 г. № 12 «О стратегических направлениях развития Евразийской экономической интеграции до 2025 года» [19], Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 23.11.2020 г. № 105 «Об утверждении Правил определения страны происхождения отдельных видов товаров для целей государственных (муниципальных) закупок» [20].
Во-вторых, важной тенденцией государственного управления контрактной системой в сфере закупок выступает цифровизация государственных и муниципальных закупок, связанная с проводимой в нашей стране цифровизацией государственного управления. Так, Закон о контрактосистеме содержит положения о: переводе всех закупок товаров, работ, услуг в электронную форму; возможности предоставления банковской гарантии в форме электронного документа; функционировании электронных магазинов (единый агрегатор торговли «Березка»), а также ГИС «Независимый регистратор». Кроме этого, существует достаточно большое количество технологий, перспективных для имплементации в контрактную систему в сфере закупок. Так, с 17.08.2020 по 30.06.2021 г. проводится эксперимент по досудебному обжалованию решений контрольных (надзорных) органов, а также действий (бездействий) их должностных лиц, в рамках которых подконтрольные органы вправе направлять жалобу через Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) (ЕГПУ) [21]. Помимо изложенного, представляется, что повышению прозрачности контрактной системы в сфере закупок, экономии денежных средств для участников закупок будет способствовать внедрение технологии блокчейн [22, с. 38-39].
Еще одной мировой тенденцией, которая в нашей стране находится в зачаточном состоянии, является экологизация государственного управления, и в частности – экологически ответственные закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Загрязнение окружающей среды является глобальной проблемой современности, от решения которой зависит не только снижение негативного воздействия на население нашей планеты, но и развитие экономической системы в целом.
Одним из приоритетных направлений государственной политики является экологическая политика. Однако действующие в России экологические стандарты существенно отстают от требований в этой области, действующих в иных развитых странах. Ситуация усугубляется грубым нарушением действующих экологических требований. Примером может служить масштабное загрязнение реки Усмань в Черноземье (Липецкая и Воронежские области) [23]. В целях повышения эффективности научно-технической деятельности в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений принят Указ Президента РФ от 08.02.21 № 76 «О мерах по реализации государственной научно-технической политики в области экологического развития Российской Федерации и климатических решений» [24], в котором устанавливается разработать и утвердить Федеральную научно-техническую программу в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений на 2021−2030 гг., а также образовать совет по ее реализации.
Таким образом, становится очевидным, что эколого-ориентированное развитие РФ выступает в качестве приоритетного направления государственного управления. При этом контрактная система в сфере закупок может выступить базовым инструментом развития экологической политики как вида государственной политики. Неслучайно сфера государственных и муниципальных закупок рассматривается учеными как «один из инструментов, содействующих переходу к «зеленой» экономике» [25]. Однако на сегодняшний день Закон о контрактосистеме в ч. 1 ст. 32 содержит положение о возможности установления «экологических характеристик» объекта закупки в документации о закупке в качестве оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, которые носят не обязательный, а рекомендательный характер. Иными словами, принимаются по усмотрению заказчика.
В этой связи, представляется необходимым предпринять ряд мер, направленных на экологизацию государственных и муниципальных закупок и подлежащих имплементации в законодательство о контрактной системе.
Во-первых, внести изменения в Закон о контрактосистеме, изложив ст. 6 «Принципы контрактной системы в сфере закупок», в новой редакции, дополнив ее «принципом экологически ответственных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Во-вторых, предусмотреть ужесточение экологических требований в отношении поставляемых товаров; введение административной ответственности за нарушение экологических требований в сфере закупок товаров, работ, услуг; закрепление поощрений за соблюдение указанных требований; установление такого критерия оценки победителя, как «экологичность жизненного цикла товаров, работ, услуг» [26, с. 8]; создание единого реестра государственных поставщиков товаров, работ, услуг с экологическими характеристиками [17, с. 54] и др. Кроме этого, целесообразно проанализировать мировой опыт применения экологических требований в сфере государственных и муниципальных закупок. Так, в ряде стран действуют «зеленые закупки» [27, с. 121; 17, с. 51], т.е. механизм приобретения экологически безопасной продукции, жизненный цикл которой обеспечивает минимизацию негативной нагрузки на окружающую среду.
Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что контрактная система в сфере закупок является не только объектом государственного управления, подвергаясь целенаправленному воздействию со стороны государственных органов, но и выступает в качестве фундамента экологической политики как вида государственной политики. В целях повышения эффективности управления контрактной системой в сфере закупок, целесообразно принятие Концепции, отражающей систему взглядов на поступательное развитие сферы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Представляется, что контрактная система в сфере закупок должна основываться на следующих основных современных тенденциях: глобализация, экологизация и цифровизация управления сферой государственных и муниципальных закупок.
1. Федотов Д.А. Проблемы функционирования контрактной системы государственных закупок в России и возможные пути их решения // Хроноэкономика. - 2018. - № 5 (13). - С. 94-95.
2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федер. закон от 5 апр. 2013 г. № 44-ФЗ (с изм. и доп. от 24.02.2021 г. № 20-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - № 14. - Ст. 1652.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения и оптимизации порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации: проект федерального закона // URL: https: //regulation.gov.ru (дата обращения: 03.04.2021).
4. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения и оптимизации порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // URL: https: //regulation.gov.ru (дата обращения: 03.04.2021).
5. Общее административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - Воронеж: Норма: ИНФРА-М, 2017. - 575 с.
6. О стратегическом планировании в Российской Федерации : федер. закон от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 26 (ч. 1). - Ст. 3378.
7. Мишунский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе Российской Федерации: проблемы статуса, юридической техники и соотношения друг с другом // Юридическая техника. - 2015. - № 9. - С. 488-499.
8. Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах: распоряжение Правительства РФ от 31.01.2019 г. № 117-р // СПС «КонсультанПлюс».
9. Проект Постановления Правительства РФ «О мониторинге закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также об оценке эффективности деятельности органов контроля, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=111594 (дата обращения: 03.04.2021).
10. См.: О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц : федер. закон от 18.07.2011 г. (ред. от 22.12.2020) № 223-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 30 (ч. 1). - Ст. 4571.
11. О государственном оборонном заказе : федер. закон от 29.12.2012 г. № 275-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 53 (ч. 1). - Ст. 7600.
12. О публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 22.12.2020 г. № 435-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 52. (ч. 1). - Ст. 8581.
13. О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2020 г. № 616 : постановление Правительства РФ от 23.12.20 № 2241 // СПС «КонсультанПлюс».
14. См.: О внесении изменений в федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в целях развития национальной гарантийной системы поддержки малого и среднего предпринимательства»: федер. закон от 01.04.2020 г. № 83-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 14 (ч. 1). - Ст. 2013.
15. См.: О мерах поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства: распоряжение Правительства РФ от 19.03.2020 г. № 670-р // СПС «КонсультанПлюс».
16. См.: О минимальной обязательной доле закупок российских и ее достижении заказчиком: постановление Правительства РФ от 03.12.2020 г. № 2014 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 50 (ч. IV). - Ст. 8220.
17. Терешина М.В., Поддубный А.П. Вопросы теории и методологии повышения эффективности государственных закупок в контексте устойчивого развития // АНИ: экономика и управление. - 2016. - Т. 5. - № 1 (14). - С. 50-56.
18. Бабылкина Е.В. Закупка у единственного поставщика как эффективное средство публичного управления в условиях борьбы с новой коронавирусной инфекцией (COVID-19). // Россия и Европа: связь культуры и экономики : материалы 28 международ. науч.-практич. Конференции. - Прага, Чешская республика, 25 ноября 2020 г. - С. 139-142.
19. См.: О стратегических направлениях развития Евразийской экономической интеграции до 2025 года : решение Высшего Евразийского экономического совета от 11.12.2020 г. № 12 // СПС «КонсультанПлюс».
20. См.: Об утверждении Правил определения страны происхождения отдельных видов товаров для целей государственных (муниципальных) закупок: решение Совета Евразийской экономической комиссии от 23.11.2020 г. № 105 // СПС «КонсультанПлюс».
21. См.: О проведении на территории Российской Федерации эксперимента по досудебному обжалованию решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц: постановление Правительства РФ от 24.07.20 № 1108 // URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007280038 (дата обращения: 03.04.2021).
22. Косян Н.Г., Милькина И.В. Блокчейн в системе государственных закупок // E-Management. - 2019. - № 1. - С. 38-39.
23. См.: Липецкие следователи возбудили уголовное дело по факту загрязнения реки Усмань // URL: https://www.kommersant.ru/doc/4723074 (дата обращения: 03.04.2021).
24. О мерах по реализации государственной научно-технической политики в области экологического развития Российской Федерации и климатических решений : указ Президента РФ от 08.02.21 № 76 // Рос. газ. - 2021. - 8 февраля. - № 8376.
25. Казанцева А. «Зеленые» государственные закупки // Государственная служба. - 2015. - № 3 (95). - С 117-119.
26. Гукасова А.Э., Киселева С.П. Разработка современного механизма формирования государственных закупок в интересах развития эколого-ориентированных процессов // Вестник университета. - № 6. - 2019. - С. 5-10.
27. Медякова Е.М. «Зеленые» стандарты управления: мировая практика публичных закупок // Управление в условиях глобальных мировых трансформаций: экономика, политика, право : сборник научных трудов. 2017. С. 120-122.
