This article examines the contractual system in the field of procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs (hereinafter referred to as the contractual system in the field of procurement) as an object of public administration, and also analyzes the main trends inherent in the management of the sphere of state and municipal procurement, based on whereby a proposal is put forward that contributes to improving the efficiency of state and municipal procurement management, on the adoption of a Concept reflecting a system of views on the progressive development of the procurement of goods, works, services to meet state and municipal needs.
management of state and municipal purchases; control object; contractual system in the field of procurement; greening; globalization; digitalization
Контрактная система в сфере закупок, выступая объектом управления, подвергается непрерывному целенаправленному регулирующему воздействию со стороны российского государства, осуществляемому посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управления. В настоящее время разработан достаточно большой массив нормативных актов, устанавливающих особенности функционирования сферы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В связи с чем, в юридической литературе отмечается «избыточность и сложность законодательного регулирования» [1, с. 94-95] в качестве одной из проблем функционирования контрактной системы в сфере закупок. Кроме этого, следует отметить динамичный характер совершенствования законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – законодательство о контрактной системе). Так, с момента вступления в силу Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [2] (далее – Закон о контрактосистеме) принято порядка 78 актов, вносящих изменения в указанный закон. Помимо изложенного, законодателем разрабатывается Проект федерального закона [3], направленного на оптимизацию контрактной системы в сфере закупок, в случае принятия которого не менее трети положений действующего Закона о контрактосистеме подлежат замене на новые.
Подобные множественные количественные, а также качественные изменения, вносимые в законодательство о контрактной системе, свидетельствуют о нестабильном регулирующем воздействии государственной власти на контрактную систему в сфере закупок, а также о неэффективном государственном управлении закупками товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в целом. Отсутствие однообразия, стабильности и эффективности в толковании и применении положений Закона о контрактосистеме указывается в Пояснительной записке к Проекту изменений в Закон о контрактосистеме в качестве одного из недостатков системы государственных и муниципальных закупок [4]. Так, едва ли можно признать обоснованным и целесообразным существенное расширение Законом о контрактосистеме (в сравнении с Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд») способов определения поставщика (среди которых: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), а Проектом федерального закона [3] сокращение указанных способов определения поставщика до трех: конкурс (электронный конкурс, закрытый конкурс, закрытый электронный конкурс); аукцион (электронный аукцион, закрытый аукцион, закрытый электронный аукцион); электронный запрос котировок. Таким образом, исключены практически не применяемые на практике заказчиками двухэтапные конкурсы, конкурсы с ограниченным участием, запросы предложений.
Между тем, согласно доктрине административного права, функции государственного управления не ограничиваются организацией, распорядительством, руководством, координацией, регулированием, учетом и др., а включают в себя наряду с ними – планирование, а также прогнозирование и моделирование [5, с. 29-35]. Представляется, что именно нереализованность указанных направлений деятельности государства во многом на практике приводит к неэффективному государственному управлению сферой государственных и муниципальных закупок.
Определение «пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления» [5, с. 31] сферой закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд составляет функцию планирования государственного управления.
Федеральным законом от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» закрепляются такие понятия, как: стратегическое планирование, прогнозирование, планирование, государственное и муниципальное управление, а также определяются основные формы современного планирования [6]. Несмотря на нормативное закрепление вышеизложенных определений, в юридической литературе справедливо указывается на неопределенность соотношения таких дефиниций, как: стратегия, концепция и доктрина [7, с. 488-489].
В рамках прогнозирования и моделирования, орган исполнительной власти в лице Минфина России, с целью определения мер
по совершенствованию законодательства о контрактной системе, осуществляет функцию мониторинга закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, по результатам которого на официальном сайте размещается Сводный аналитический отчет. Несмотря на то что заключительные положения Сводного аналитического отчета содержат раздел «Выводы и предложения», следует отметить, что на практике они ограничиваются общими рекомендациями и базируются на мероприятиях, закрепленных в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019−2024 гг. [8]. Представляется не вполне обоснованным отсутствие отдельного документа, отражающего поступательное развитие такого важного объекта управления, как контрактная система в сфере закупок, который может принять форму Концепции (по аналогии с Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов в 2019−2024 гг.). Подобный документ позволил бы аккумулировать усилия различных органов публичной власти в целенаправленном регулирующем воздействии на сферу государственных и муниципальных закупок.
На сегодняшний день действия законодателя в большей степени носят фрагментарный, точечный характер, на основе анализа которых трудно сделать вывод о контрактной системе в сфере закупок будущего. Так, например, разрабатывается проект Постановления Правительства РФ [9], устанавливающего единый порядок мониторинга закупок по Закону о контрактосистеме и Федеральному закону от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [10] (далее – Закон № 223-ФЗ). Данное обстоятельство можно охарактеризовать как тенденцию к унификации законодательства о контрактной системе и положений Закона № 223-ФЗ. В связи с чем, нельзя исключать принятие единого Кодекса государственных и муниципальных закупок [8], который объединит положения Закона о контрактосистеме, Закона № 223-ФЗ и Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» [11]. Кроме этого, вместо создания единого центра, осуществляющего управление сферой закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, законодатель, по всей видимости, счел обоснованным функционирование разрозненных органов управления, дифференцирующихся по отраслям, о чем свидетельствует создание публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства» [12]. Таким образом, Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019−2024 гг. не отражает системного представления о развитии контрактной системе в сфере закупок на длительную перспективу, в связи с чем, необходимо разработать Концепцию развития законодательства о контрактной системе в сфере закупок.
К иным тенденциям, присущим государственному управлению в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, выявленных посредством анализа проводимой оптимизации законодательства о контрактной системе, можно отнести:
Во-первых, влияние глобализации как тенденции современного мирового развития, которой Россия подвержена в меньшей степени в связи с применяемой в ее адрес санкционной политикой. В условиях сложившейся ситуации в РФ действует режим импортозамещения, т.е. государством создаются условия для отечественных производителей, позволяющие им конкурировать с зарубежными компаниями. Законодателем принято значительное число нормативных актов, устанавливающих запрет или ограничения на ввоз иностранных товаров, среди которых, например: запрет на государственные закупки иностранных медицинских масок [13], запрет на допуск электронной продукции, происходящей из иностранных государств, запрет на допуск радиоэлектронной продукции. Кроме этого, увеличены объемы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства [14, 15], а с 11.08.2020 г. действуют положения об обязательной минимальной доли закупок отечественных товаров [16]. На практике подобные действия оказали стимулирующее воздействие на развитие отечественного товаропроизводства и справедливо рассматриваются М.В. Терешиной и А.П. Поддубным в качестве «окна возможностей» [17, с. 53] для развития экономики.
Потенциал системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд был активно задействован в период распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), где закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) продемонстрировала себя в качестве наиболее гибкого инструмента государственного управления сферой закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в условиях неблагоприятной эпидемиологической обстановки [18, с. 139-142]. Таким образом, можно отметить, что в период кризисных явлений не только повышается эффективность управления государственными и муниципальными закупками, но и возрастает роль контрактной системы в сфере закупок, которую можно оценить как эффективный инструмент осуществления государственной политики в целом.
В то же время к элементам тенденции к глобализации в РФ можно отнести функционирование Евразийского экономического союза (ЕАЭС), для стран-членов которого установлен национальный режим осуществления закупок. Кроме этого, намечена дальнейшая интеграция государств − участниц ЕАЭС, о чем свидетельствуют принятые документы: Решение Высшего Евразийского экономического совета от 11.12.2020 г. № 12 «О стратегических направлениях развития Евразийской экономической интеграции до 2025 года» [19], Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 23.11.2020 г. № 105 «Об утверждении Правил определения страны происхождения отдельных видов товаров для целей государственных (муниципальных) закупок» [20].
Во-вторых, важной тенденцией государственного управления контрактной системой в сфере закупок выступает цифровизация государственных и муниципальных закупок, связанная с проводимой в нашей стране цифровизацией государственного управления. Так, Закон о контрактосистеме содержит положения о: переводе всех закупок товаров, работ, услуг в электронную форму; возможности предоставления банковской гарантии в форме электронного документа; функционировании электронных магазинов (единый агрегатор торговли «Березка»), а также ГИС «Независимый регистратор». Кроме этого, существует достаточно большое количество технологий, перспективных для имплементации в контрактную систему в сфере закупок. Так, с 17.08.2020 по 30.06.2021 г. проводится эксперимент по досудебному обжалованию решений контрольных (надзорных) органов, а также действий (бездействий) их должностных лиц, в рамках которых подконтрольные органы вправе направлять жалобу через Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) (ЕГПУ) [21]. Помимо изложенного, представляется, что повышению прозрачности контрактной системы в сфере закупок, экономии денежных средств для участников закупок будет способствовать внедрение технологии блокчейн [22, с. 38-39].
Еще одной мировой тенденцией, которая в нашей стране находится в зачаточном состоянии, является экологизация государственного управления, и в частности – экологически ответственные закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Загрязнение окружающей среды является глобальной проблемой современности, от решения которой зависит не только снижение негативного воздействия на население нашей планеты, но и развитие экономической системы в целом.
Одним из приоритетных направлений государственной политики является экологическая политика. Однако действующие в России экологические стандарты существенно отстают от требований в этой области, действующих в иных развитых странах. Ситуация усугубляется грубым нарушением действующих экологических требований. Примером может служить масштабное загрязнение реки Усмань в Черноземье (Липецкая и Воронежские области) [23]. В целях повышения эффективности научно-технической деятельности в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений принят Указ Президента РФ от 08.02.21 № 76 «О мерах по реализации государственной научно-технической политики в области экологического развития Российской Федерации и климатических решений» [24], в котором устанавливается разработать и утвердить Федеральную научно-техническую программу в области экологического развития Российской Федерации и климатических изменений на 2021−2030 гг., а также образовать совет по ее реализации.
Таким образом, становится очевидным, что эколого-ориентированное развитие РФ выступает в качестве приоритетного направления государственного управления. При этом контрактная система в сфере закупок может выступить базовым инструментом развития экологической политики как вида государственной политики. Неслучайно сфера государственных и муниципальных закупок рассматривается учеными как «один из инструментов, содействующих переходу к «зеленой» экономике» [25]. Однако на сегодняшний день Закон о контрактосистеме в ч. 1 ст. 32 содержит положение о возможности установления «экологических характеристик» объекта закупки в документации о закупке в качестве оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, которые носят не обязательный, а рекомендательный характер. Иными словами, принимаются по усмотрению заказчика.
В этой связи, представляется необходимым предпринять ряд мер, направленных на экологизацию государственных и муниципальных закупок и подлежащих имплементации в законодательство о контрактной системе.
Во-первых, внести изменения в Закон о контрактосистеме, изложив ст. 6 «Принципы контрактной системы в сфере закупок», в новой редакции, дополнив ее «принципом экологически ответственных закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Во-вторых, предусмотреть ужесточение экологических требований в отношении поставляемых товаров; введение административной ответственности за нарушение экологических требований в сфере закупок товаров, работ, услуг; закрепление поощрений за соблюдение указанных требований; установление такого критерия оценки победителя, как «экологичность жизненного цикла товаров, работ, услуг» [26, с. 8]; создание единого реестра государственных поставщиков товаров, работ, услуг с экологическими характеристиками [17, с. 54] и др. Кроме этого, целесообразно проанализировать мировой опыт применения экологических требований в сфере государственных и муниципальных закупок. Так, в ряде стран действуют «зеленые закупки» [27, с. 121; 17, с. 51], т.е. механизм приобретения экологически безопасной продукции, жизненный цикл которой обеспечивает минимизацию негативной нагрузки на окружающую среду.
Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что контрактная система в сфере закупок является не только объектом государственного управления, подвергаясь целенаправленному воздействию со стороны государственных органов, но и выступает в качестве фундамента экологической политики как вида государственной политики. В целях повышения эффективности управления контрактной системой в сфере закупок, целесообразно принятие Концепции, отражающей систему взглядов на поступательное развитие сферы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Представляется, что контрактная система в сфере закупок должна основываться на следующих основных современных тенденциях: глобализация, экологизация и цифровизация управления сферой государственных и муниципальных закупок.
1. Fedotov D.A. Problemy funkcionirovaniya kontraktnoy sistemy gosudarstvennyh zakupok v Rossii i vozmozhnye puti ih resheniya // Hronoekonomika. - 2018. - № 5 (13). - S. 94-95.
2. O kontraktnoy sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd : feder. zakon ot 5 apr. 2013 g. № 44-FZ (s izm. i dop. ot 24.02.2021 g. № 20-FZ) // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. - 2013. - № 14. - St. 1652.
3. O vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federacii v chasti uproscheniya i optimizacii poryadka osuschestvleniya zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd i priznanii utrativshimi silu otdel'nyh polozheniy zakonodatel'nyh aktov Rossiyskoy Federacii: proekt federal'nogo zakona // URL: https: //regulation.gov.ru (data obrascheniya: 03.04.2021).
4. Poyasnitel'naya zapiska k proektu federal'nogo zakona «O vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federacii v chasti uproscheniya i optimizacii poryadka osuschestvleniya zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd i priznanii utrativshimi silu otdel'nyh polozheniy zakonodatel'nyh aktov Rossiyskoy Federacii» // URL: https: //regulation.gov.ru (data obrascheniya: 03.04.2021).
5. Obschee administrativnoe pravo: uchebnik / B.V. Rossinskiy, Yu.N. Starilov. - Voronezh: Norma: INFRA-M, 2017. - 575 s.
6. O strategicheskom planirovanii v Rossiyskoy Federacii : feder. zakon ot 28.06.2014 g. № 172-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. - 2014. - № 26 (ch. 1). - St. 3378.
7. Mishunskiy M.A. Strategii, koncepcii, doktriny v pravovoy sisteme Rossiyskoy Federacii: problemy statusa, yuridicheskoy tehniki i sootnosheniya drug s drugom // Yuridicheskaya tehnika. - 2015. - № 9. - S. 488-499.
8. Ob utverzhdenii Koncepcii povysheniya effektivnosti byudzhetnyh rashodov v 2019-2024 godah: rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 31.01.2019 g. № 117-r // SPS «Konsul'tanPlyus».
9. Proekt Postanovleniya Pravitel'stva RF «O monitoringe zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd i zakupok tovarov, rabot, uslug otdel'nymi vidami yuridicheskih lic, a takzhe ob ocenke effektivnosti deyatel'nosti organov kontrolya, osuschestvlyayuschih kontrol' za soblyudeniem zakonodatel'stva Rossiyskoy Federacii i inyh normativnyh pravovyh aktov o kontraktnoy sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd i o vnesenii izmeneniy v nekotorye akty Pravitel'stva Rossiyskoy Federacii» // URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=111594 (data obrascheniya: 03.04.2021).
10. Sm.: O zakupkah tovarov, rabot, uslug otdel'nymi vidami yuridicheskih lic : feder. zakon ot 18.07.2011 g. (red. ot 22.12.2020) № 223-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. - 2011. - № 30 (ch. 1). - St. 4571.
11. O gosudarstvennom oboronnom zakaze : feder. zakon ot 29.12.2012 g. № 275-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. - 2012. - № 53 (ch. 1). - St. 7600.
12. O publichno-pravovoy kompanii «Edinyy zakazchik v sfere stroitel'stva» i o vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federacii : feder. zakon ot 22.12.2020 g. № 435-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. - 2020. - № 52. (ch. 1). - St. 8581.
13. O vnesenii izmeneniy v postanovlenie Pravitel'stva Rossiyskoy Federacii ot 30 aprelya 2020 g. № 616 : postanovlenie Pravitel'stva RF ot 23.12.20 № 2241 // SPS «Konsul'tanPlyus».
14. Sm.: O vnesenii izmeneniy v federal'nyy zakon «O razvitii malogo i srednego predprinimatel'stva v Rossiyskoy Federacii» v celyah razvitiya nacional'noy garantiynoy sistemy podderzhki malogo i srednego predprinimatel'stva»: feder. zakon ot 01.04.2020 g. № 83-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. - 2020. - № 14 (ch. 1). - St. 2013.
15. Sm.: O merah podderzhki sub'ektov malogo i srednego predprinimatel'stva: rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 19.03.2020 g. № 670-r // SPS «Konsul'tanPlyus».
16. Sm.: O minimal'noy obyazatel'noy dole zakupok rossiyskih i ee dostizhenii zakazchikom: postanovlenie Pravitel'stva RF ot 03.12.2020 g. № 2014 // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. - 2020. - № 50 (ch. IV). - St. 8220.
17. Tereshina M.V., Poddubnyy A.P. Voprosy teorii i metodologii povysheniya effektivnosti gosudarstvennyh zakupok v kontekste ustoychivogo razvitiya // ANI: ekonomika i upravlenie. - 2016. - T. 5. - № 1 (14). - S. 50-56.
18. Babylkina E.V. Zakupka u edinstvennogo postavschika kak effektivnoe sredstvo publichnogo upravleniya v usloviyah bor'by s novoy koronavirusnoy infekciey (COVID-19). // Rossiya i Evropa: svyaz' kul'tury i ekonomiki : materialy 28 mezhdunarod. nauch.-praktich. Konferencii. - Praga, Cheshskaya respublika, 25 noyabrya 2020 g. - S. 139-142.
19. Sm.: O strategicheskih napravleniyah razvitiya Evraziyskoy ekonomicheskoy integracii do 2025 goda : reshenie Vysshego Evraziyskogo ekonomicheskogo soveta ot 11.12.2020 g. № 12 // SPS «Konsul'tanPlyus».
20. Sm.: Ob utverzhdenii Pravil opredeleniya strany proishozhdeniya otdel'nyh vidov tovarov dlya celey gosudarstvennyh (municipal'nyh) zakupok: reshenie Soveta Evraziyskoy ekonomicheskoy komissii ot 23.11.2020 g. № 105 // SPS «Konsul'tanPlyus».
21. Sm.: O provedenii na territorii Rossiyskoy Federacii eksperimenta po dosudebnomu obzhalovaniyu resheniy kontrol'nogo (nadzornogo) organa, deystviy (bezdeystviya) ego dolzhnostnyh lic: postanovlenie Pravitel'stva RF ot 24.07.20 № 1108 // URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007280038 (data obrascheniya: 03.04.2021).
22. Kosyan N.G., Mil'kina I.V. Blokcheyn v sisteme gosudarstvennyh zakupok // E-Management. - 2019. - № 1. - S. 38-39.
23. Sm.: Lipeckie sledovateli vozbudili ugolovnoe delo po faktu zagryazneniya reki Usman' // URL: https://www.kommersant.ru/doc/4723074 (data obrascheniya: 03.04.2021).
24. O merah po realizacii gosudarstvennoy nauchno-tehnicheskoy politiki v oblasti ekologicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federacii i klimaticheskih resheniy : ukaz Prezidenta RF ot 08.02.21 № 76 // Ros. gaz. - 2021. - 8 fevralya. - № 8376.
25. Kazanceva A. «Zelenye» gosudarstvennye zakupki // Gosudarstvennaya sluzhba. - 2015. - № 3 (95). - S 117-119.
26. Gukasova A.E., Kiseleva S.P. Razrabotka sovremennogo mehanizma formirovaniya gosudarstvennyh zakupok v interesah razvitiya ekologo-orientirovannyh processov // Vestnik universiteta. - № 6. - 2019. - S. 5-10.
27. Medyakova E.M. «Zelenye» standarty upravleniya: mirovaya praktika publichnyh zakupok // Upravlenie v usloviyah global'nyh mirovyh transformaciy: ekonomika, politika, pravo : sbornik nauchnyh trudov. 2017. S. 120-122.
