Введение

Российский политический процесс характеризуется преобладанием политических факторов. Монопольным субъектом управления является государство, в лоне которого формируются политические элиты. В этой связи политические элиты совпадают по составу с высшим эшелоном административно-политической бюрократии, что отразилось в дискуссии научного сообщества о влиятельности элит. С одной стороны, влиятельными считаются любые персоны, находящиеся на должности. С другой, персона может быть влиятельной и без высокого поста.

Позиционный метод идентификации элит, некогда предложенный Ч.Р. Миллсом [43], гласит, что решающее значение имеет та государственная должность, за которой закреплен больший участок работы. В этом случае мы можем говорить о влиятельности персоны, ее замещающей. Предполагаем, что концепцию исследования элит Миллса всеамериканского масштаба возможно использовать при изучении российских элит как федерального, так и регионального уровней. Набор гипотез, впрочем, этим не ограничивается. Пусть в США доминируют три иерархии – политическая, экономическая и военная, но это вовсе не означает, что в России доминируют эти же три иерархии. Тогда общая методология, она же концепция исследования, остается прежней, а оптика исследования будет новой. Более того, даже если мы выясним, что на национальном уровне в Российской Федерации и в США решающее значение играют политические, военные и бизнес-элиты, то исторические причины, которые обуславливали их возвышение, будут разными. Это, во-первых. И, во-вторых, количество главенствующих институтов на национальном и региональном уровнях может быть различным. Однако, в данной работе, этот пласт вопросов мы не затрагиваем. Мы исходим из предположения, что, как и в США, в России существуют политические, экономические и военные элиты; допускаем, что как на национальном, так и на региональных уровнях существуют все те же три иерархии. Таким образом, концепция позиционного метода подходит для изучения политического Олимпа в субъектах РФ.

В настоящей статье предпринимается попытка применить позиционный подход и проверить его потенциал в конкретных политико-управленческих реалиях одного региона России со вполне определенными когортами региональных управленцев – заместителями главы администрации Тамбовской области в 2000–2020 гг. (в 1999–2015 гг. глава администрации Тамбовской области – О.И. Бетин, с 2015 г. по наст. время – А.В. Никитин).

В настоящем исследовании мы сфокусировали свое внимание на узком вопросе, на той части регионального политического Олимпа, которую составляют позиции вице-губернаторов. Для того чтобы провести параметризацию влиятельности соответствующих должностей, мы изучим их политико-управленческие полномочия. Это позволит определить иерархию внутри совокупности должностей вице-губернаторов.

Заместители главы региона являются частью политической элиты [2], под которой мы понимаем «внутренне сплоченное сообщество лиц, являющихся субъектом принятия важнейших стратегических решений, и обладающее необходимым для этого ресурсным потенциалом» [27]. Количество и тип должностей заместителей главы региона, а также объем их полномочий определяют особенности регионального политического режима.

Следует отметить, что для нас принципиальное значение имеет различение понятий «когорта вице-губернаторов» и «совокупность должностей вице-губернаторов».

Совокупность должностей заместителей главы региона определяется их типом и количеством, а также статусным положением группы вице-губернаторов в политической системе региона. Такова авторская редакция этого понятия.

Лица, замещающие должности, устанавливаемые законом области для непосредственного обеспечения исполнения полномочий главы администрации области, составляют когорту вице-губернаторов. Понятие «когорта вице-губернаторов» по смыслу у́же понятия «совокупность должностей вице-губернаторов», поскольку должностей может быть больше, чем заместителей главы региона, в том случае, если не все должности замещены. Таким образом, в случае употребления понятия «когорта вице-губернаторов» речь идет о персональном составе данной элитной группы, а определение «совокупность должностей вице-губернаторов» больше подходит для институционального анализа.

При изучении «узкого вопроса» следует обратить внимание на литературу по более общим темам. В данном конкретном случае мы обратимся к мировому опыту исследований феномена влиятельности глав регионов. Нам интересно взаимодействие института губернаторства с другими политическими акторами в регионах, в том числе с институтом вице-губернаторства. Изучим и аналогичный российский опыт.

Основным методом сбора информации, использованным в данном исследовании, является контент-анализ. Мы приводим авторский взгляд на возможности его применения. Результаты исследования содержат характеристику совокупности должностей вице-губернаторов в целевом, выбранном регионе (A), издержек позиционного метода (B), а также методологию составления базовым и расширенным способом иерархии должностей вице-губернаторов (C, D). Полученная с помощью контент-анализа информация проверяется на надежность (E). Проведя эту процедуру, мы получаем информацию о подтверждении или опровержении рабочей гипотезы. Формируются окончательные выводы.

Обзор научной литературы

«Властвующая элита» американского социолога Ч.Р. Миллса [43] посвящена анализу трех главенствующих институтов американского общества: политического, экономического и военного. Каждая сфера рассматривается с точки зрения совокупности позиций, позволяющих персонам влиять на принимаемые решения. Изучена система взаимоотношений между иерархиями, представлены характеристики персон, замещающих важные государственные и корпоративные посты, а также владельцев крупных частей акционерной собственности.

Особый интерес вызывает политическая элита. В своей работе Миллс приводит список влиятельных персон, замещающих важнейшие государственные должности в системе исполнительной власти США. Эту совокупность он называет «политическим директоратом» и приводит ее исчерпывающую характеристику. По состоянию на 2 мая 1953 г. среди лиц, принимающих решения в политике США, названы 53 персоны. Президент, вице-президент и десять членов кабинета входят в так называемую «главную упряжку». «Главной упряжке» помогает «вторая упряжка» – это заместители руководителей решающих агентств и департаментов. В состав «малого кабинета» входят 32 чел. И, наконец, «узкий кружок» – личные советники государственного руководителя, а также главные работники персонала Белого дома – 9 чел.

Отметим, что Миллс исследовал национальную структуру власти. Поэтому для изучения региональной структуры власти применим лишь концепт позиционного метода идентификации элит. Сохраняя традиционные особенности данной техники, при создании модели политической иерархии региона мы можем ранжировать должности по уровню влияния на принимаемые решения, а в итоговый рейтинг включить лишь те из них, что являются наиболее влиятельными. Ведь Миллс среди «политического директората» назвал влиятельными лишь тех политиков, чьи должности имели решающее значение.

В области исследования структуры власти с помощью позиционного метода следует упомянуть опыт изучения политического влияния в ФРГ [41]. Эмпирическое исследование показало, что главным условием приобретения политического влияния является занимаемая элитная позиция. Плавно мы переходим к области исследования региональных политических элит и поэтому обозначим существующие традиции изучения института губернаторства и его взаимодействия с другими властными институтами.

Комбинации власти, по мнению Д. Уиндера и Д. Хилла, при которых вице-губернатор помогает разрабатывать губернаторские законопроекты, а также проводит больше совместных с губернатором встреч, способствуют разработке более эффективной государственной политики. Сотрудничество между губернатором и вице-губернатором [47], а также между губернатором и генеральным прокурором штата в США [46], помогают губернатору осуществлять лидерство.

В научной литературе встречается обсуждение ситуации, когда губернатор и другие должностные лица исполнительной власти штата принадлежат разным партиям [44].

Влияние института губернаторства на органы государственного управления рассматривается во взаимосвязи между формальными полномочиями и неформальными политическими ресурсами губернатора [45]. Работа Н. Дометриуса также посвящена изучению феномена влияния губернатора на государственную бюрократию. Он делает вывод, что политики с бо́льшим рейтингом одобрения обладают бо́льшим влиянием на правительство [38]. В исследовании Т. Хеберта, Д. Брудни и Д. Райта представлен анализ нескольких групп факторов, воздействующих на восприятие влияния главных администраторов на административный аппарат штатов [40]. Среди факторов названы: формальные полномочия губернатора, характеристики агентств и должностей администраторов, а также характеристики персон, их замещающих. Чаще других факторов объектом изучения становятся формальные полномочия губернатора [37].

В исследовании государственной политики США должное внимание уделяется моделям взаимодействия губернатора и региональной легислатуры. Там, где власть губернатора над бюджетным процессом доминирует, чаще учитываются интересы, приносящие выгоду в масштабе штата, а не в рамках отдельного локального сообщества [35]. Изучению роли института губернатора в качестве законодательного лидера, посвящена работа М.Р. Фергюсон [39], а также исследование Т. Куссера и Д. Филлипса [42]. И, наконец, в зарубежной литературе существуют обзорные статьи о традициях изучения института губернаторства [36].

Существуют исторические исследования института вице-губернаторов в царской России [1; 7]. Отечественные же политологи в области исследования структуры власти редко используют в качестве заглавной темы институт губернаторства; почти не встречаются отдельные работы, посвященные вице-губернаторам.

Наибольшее распространение получила практика составления рейтингов влиятельности персон в субъектах РФ. Агентство политических и экономических коммуникаций (АПЭК) выпускает аналитические обзоры ежемесячно, сразу по нескольким регионам. Например, в сентябре 2020 г. получены измерения в Челябинской области [23], а в октябре 2020 г. в Новгородской области [22] и т.д. Ежегодные обзоры, посвященные изучению регионального политического Олимпа, публикует агентство «Абирег»: Тамбовская область (2020) [26], Воронежская область (2020) [24], Липецкая область (2020) [25] и т.д. На основании экспертных интервью вырисовываются очертания элитного расклада в субъектах России, в том числе, позиции губернатора и его заместителей во властной вертикали.

О позиции вице-губернаторов по внутренней политике в региональной управленческой иерархии пишет А.В. Соболев. По его мнению, почти всегда региональные кураторы внутренней политики находятся на третьем месте по влиятельности после губернатора и председателя Законодательного Собрания [30]. Существует и иная точка зрения на этот вопрос. Проводя аналогию между должностями вице-губернаторов в США и вице-губернаторами в российских регионах, Ю.И. Серкова приходит к выводу, что их позиции равнозначны в иерархии власти. Поэтому за главным администратором следует совокупность должностей заместителей высших должностных лиц субъектов РФ [29].

Однако, если принять во внимание исследование Института ситуационного анализа и новых технологий «Самые влиятельные люди России – 2003» [27], которое было проведено в 66 субъектах РФ, то можно смело поставить точку в этом споре. Результаты достаточно подробно описывают состав федеральных и региональных элит, оказывающих влияние на принимаемые решения: лишь в 21 из 66 регионов руководители легислатур занимали более высокое положение на политическом Олимпе, чем заместители высших должностных лиц субъектов РФ.

О выборе исследовательской стратегии при анализе элит пишет А.В. Дука [5]. В.Я. Гельман и И.Г. Тарусина разобрали проблемы изучения и содержательные достижения в исследовании политических элит в России [3]. С помощью биографического метода выявлены характеристики региональной административной элиты, изучена тенденция рекрутирования властных групп [1]. Традиции изучения политической элиты с помощью позиционного метода в отечественной социологии рассматривает Д.В. Покатов [21].

Изучением власти и элит на городском и региональном уровнях занимаются А.Е. Чирикова и В.Г. Ледяев [34]. Тандем Д.Г. Сельцера и Д.С. Жукова изложил правила работы системно-динамической модели рекрутирования региональной административно-политической элиты [28], а также представил результаты построения этой модели [6]. Вице-губернаторы рассматриваются авторами в числе «административно-политической элиты высшего звена». Исследованы ключевые механизмы рекрутирования представителей данной когорты. Особенности экскорпорации российских вице-губернаторов в 2000–2012 гг. рассмотрены исследователем Д.Б. Тевом [31]. При изучении высших должностных лиц в субъектах РФ, уделяется внимание обновлению когорты вице-губернаторов при назначении губернаторов – «преемников» [4].

Монография С.Н. Федорченко посвящена изучению государственной кадровой политики в СССР и России 1990–2000 гг. В этой работе серьезное внимание уделено изучению уровней кадровых процессов (селекции, рекрутации, ротации), а также сопутствующих им феноменов геронтократии, министериализма и непотизма. Анализ политических режимов автор приводит в соответствии с аксиологическим подходом, акцентируя внимание на исследовании противоречий властных группировок. «Государство осуществляет свою кадровую политику через режим» [32].

Нам интересна и другая работа С.Н. Федорченко, в которой он высказался о результативности представительства политиков в сетевых коммуникациях [33]. По его мнению, элита, в стремлении сохранить свое социальное положение, создает различные коммуникационные площадки, совокупность которых похожа на эхо-камеры. Здесь происходит презентация существующего политического режима, как наиболее оптимального, а эффективность его легитимации коррелирует с успешностью формирования однородной политической субкультуры. Данная работа полезна для оценки контроля законодательной и исполнительной ветвями власти политической повестки в регионах. Тем более, что одним из ресурсов влияния в исследовании ИСАНТа является «степень контроля над СМИ» [27].

Методы

Методом сбора первичной информации является контент-анализ. На основании распределения обязанностей между главой региона и его заместителями, закона области о системе исполнительных органов государственной власти в субъекте РФ и реестра государственных функций исполнительных органов государственной власти региона, мы сочли возможным построение модели иерархии должностей вице-губернаторов. Поскольку мы имеем дело с официальными документами, то в силу своей специфики в качестве дополнительного метода применяется юридический анализ.

Нам представляется, что существует два способа построения модели иерархии должностей вице-губернаторов – базовый и расширенный. Базовый способ реализуется путем сопоставления – по степени важности – закрепленных за должностью вице-губернатора участков работы с перечнем направлений деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Соответственно, влиятельнее та должность вице-губернатора, что обеспечивает исполнение полномочий администрации области в наиболее важных и, подчеркнем, влиятельных сферах.

При реализации базового способа категориями анализа являются названия должностей заместителей главы администрации области. В соответствии с этими понятиями сортируются единицы анализа – участки работы вице-губернаторов. Единицами счета являются направления деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Появление признаков, а именно порядок единиц счета в тексте, определяет степень важности курируемых вице-губернатором сфер деятельности обладминистрации.

Расширенный способ реализуется путем сопоставления – по степени важности – конкретных структурных подразделений администрации области и исполнительных органов государственной власти области, закрепленных за должностью вице-губернатора, с государственными функциями, которые они реально выполняют. В этом случае влиятельна та должность вице-губернатора, которой подконтрольны структурные подразделения администрации области и исполнительные органы государственной власти области, обеспечивающие выполнение наиболее приоритетных функций.

В соответствии с требованиями объективности контент-анализа, категориями анализа при выполнении процедуры расширенного способа выступают наименования должностей вице-губернаторов. Смысловыми единицами являются исполнители функций обладминистрации. На основе сопоставления категорий и единиц анализа пишется список подконтрольных каждому вице-губернатору исполнителей функций. Основанием для количественного анализа материала является степень важности обязанностей, закрепленных за исполнителями функций. Единицами счета являются государственные функции. Порядок государственных функций в структуре документа является признаком, определяющим их значимость.

Ключевой операцией в алгоритмах по созданию иерархии должностей вице-губернаторов является их «ранжирование». Вне зависимости от выбранного способа, оно выполняется по единым правилам. На взгляд автора, ранг позиционного влияния должности вице-губернатора определяется на основании сопоставления типа должности и важности сфер деятельности, которые за ней закреплены, в порядке, заданном типом должности, от более ответственных постов к менее ответственным. Чем важнее сфера деятельности вице-губернатора, тем выше его ранг. Самый высокий ранг – 1. Количество рангов определяется количеством должностей.

Мы использовали следующие контрольные точки – август 2014 г. (завершающий этап четвертого цикла губернаторства О.И. Бетина) и декабрь 2018 г. (завершающий этап первого цикла губернаторства А.В. Никитина). На основании метода анализа документов мы составили на каждый из этих моментов по две модели иерархии должностей вице-губернаторов. Сравнив модели иерархии, составленные разными способами для одной контрольной точки, мы получили данные о полном совпадении влиятельности позиций заместителей губернатора (их должностей). Кроме этого, мы протестировали нашу рабочую гипотезу, что модель иерархии влиятельности должностей заместителей главы администрации области зависит скорее от выбора контрольной точки, нежели от способа построения модели.

Результаты анализа

1. Совокупность должностей заместителей главы администрации Тамбовской области

Совокупность должностей заместителей главы администрации области определяется их типом и количеством, а также статусным положением группы вице-губернаторов в политической системе региона. Количество должностей вице-губернаторов и их тип формируется в соответствии со ст. 2 Закона Тамбовской области от 25.11.2005 г. № 391-З [17]. Учитывая изменения в структуре администрации Тамбовской области в 2005–2020 гг., нами составлена табл. 1, где сведены данные о количестве и типе должностей заместителей главы администрации области.

Таблица 1

Сводная таблица количества и типов должностей вице-губернаторов Тамбовской области с ноября 2005 по июль 2020 г.

Итак, в 2005–2017 гг. в совокупности должностей заместителей главы администрации Тамбовской области существовало разделение на два типа – первые заместители и заместители губернатора, а с 2017 г. законодательно закреплено разделение на три типа должностей. Именно тогда оформилось статусное обособление должности первого заместителя, руководителя аппарата главы администрации области от должности другого первого зама. В когорте вице-губернаторов, следовательно, появилась административная позиция, надстроенная над прочими вице-губернаторами, даже первыми.

В команде главы администрации области О.И. Бетина общее количество должностей первых заместителей и заместителей колебалось от 7 до 9. С момента назначения А.В. Никитина врио главы администрации Тамбовской области (25.05.2015 г.) количество должностей вице-губернаторов возросло до 10.

Статусное положение должностей вице-губернаторов в иерархии регионального политического управления можно определить на основании Закона области от 24.11.2006 г. № 117-З [14] и Закона области от 30.05.2008 г. № 393-З [20]. В Законе Тамбовской области от 24.11.2006 г. № 117-З представлена иерархия государственных должностей региона. Однако законодатель приводит ее опосредованно. Поэтому мы обращаемся к ст. 1 Закона области от 30.05.2008 г. № 393-З, где государственные должности области сведены в единый список.

С учреждения в 2010 г. государственных должностей «первый заместитель главы администрации области» и «заместитель главы администрации области» [8] лица, их замещающие, позиционно находятся в самом верху политической системы региона, следом за должностью главы администрации области. Позиции председателя областной Думы была до поры второй. В 2017 г. была введена должность нового первого заместителя. Именно тогда законодатель закрепляет, нам представляется, вторую по статусу должность – «первый заместитель главы администрации области, руководитель аппарата главы администрации области» [9]. Следующая по старшинству должность – «первый заместитель главы администрации области», а следом – «заместитель главы администрации области». Таким образом, в политической иерархии региона совокупность должностей вице-губернаторов по статусу находится на втором – третьем уровнях влиятельности сразу после должности губернатора, первого заместителя – руководителя аппарата и председателя областной Думы.

2. Издержки позиционного метода

Вне зависимости от выбранного способа построения модели иерархии должностей вице-губернаторов в субъекте РФ, необходимо учитывать базовые ограничения при их использовании.

Ограничением для применения базового способа является алфавитный порядок направлений деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в источнике информации – законе области о системе исполнительных органов государственной власти в субъекте РФ. Для расширенного способа таковым является алфавитный порядок разделов в реестре государственных функций (услуг) исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. В том случае, если составители обоих документов использовали алфавитный порядок в качестве критерия основания, то следует говорить о невозможности построения модели иерархии должностей вице-губернаторов в субъекте РФ с помощью позиционного метода.

Кроме того, с помощью позиционного метода невозможно точно установить должность вице-губернатора, курирующего внутреннюю политику, поскольку в распределении обязанностей между губернатором и его заместителями этот аспект напрямую не указывается. Мы можем понимать это, анализируя, кто из вице-губернаторов курирует органы администрации области по связям с общественностью и общественными организациями, органами местного самоуправления и пресс-службу. При этом функциональные возможности базового способа могут игнорировать данные полномочия. Тогда должность вице-губернатора по внутренней политике всегда будет на последнем месте по значимости курируемых сфер деятельности относительно других замов.

Расширенный способ косвенно учитывает полномочия, соответствующие должности куратора по внутренней политике, за счет подробного сопоставления подразделений обладминистрации и функций, которые они выполняют. Но эти функции по степени важности почти всегда находятся в конце списка. Поэтому данная должность по рангу будет уступать всем остальным. Таким образом, ни базовый, ни расширенный способы не чувствительны к должности вице-губернатора по внутренней политике.

3. Методология использования базового способа

Запишем алгоритм составления базовым способом иерархии должностей вице-губернаторов в августе 2014 г. Для построения модели необходимо выполнить следующие действия:

1. Определить редакции правовых актов, необходимых для выполнения операций. Количество и типы должностей заместителей главы администрации области прописаны в Законе Тамбовской области от 24.11.2006 г. № 117-З (ред. от 23.07.2013) [15]. Наименование должностей вице-губернаторов и сферы комплексного социально-экономического развития области, которые за ними закреплены, указаны в постановлении главы администрации Тамбовской области от 03.06.2008 г. № 679 (ред. от 18.08.2014) [10]. Направления деятельности исполнительных органов государственной власти Тамбовской области указаны в Законе области от 25.11.2005 г. № 391-З (ред. от 01.10.2013) [18].
2. Выписать направления деятельности исполнительных органов государственной власти Тамбовской области в порядке, указанном в ст. 5 Закона Тамбовской области от 25.11.2005 г. № 391-З (ред. от 01.10.2013) [18]. В соответствии с этим порядком присвоить направлениям деятельности числовые обозначения их степени важности. Например, направление деятельности обладминистрации «бюджет, финансы и учет» указано первым в списке, поэтому обозначение его степени важности равно «1».
3. Сопоставить направления деятельности исполнительных органов государственной власти области со сферами комплексного социально-экономического развития области, закрепленными за должностями вице-губернаторов, в соответствии с распределением обязанностей. Позиции, по которым списки совпали, мы будем называть участками работы, закрепленными за должностями вице-губернаторов. Участки работы наследуют значения степени важности направлений деятельности исполнительных органов государственной власти Тамбовской области. Сразу же выписываем наименования должностей, курирующих какой-либо участок работы вице-губернаторов с указанием номера раздела в распределении обязанностей. Например, списки совпали по позиции «бюджет, финансы и учет». Значит, ее можно определить как участок работы, закрепленный за должностью вице-губернатора. В соответствии с распределением обязанностей между губернатором и его заместителями, этот участок работы закреплен за должностью «заместитель главы администрации области, начальник финансового управления области в соответствии с разделом 10 распределения обязанностей». Его степень важности равна «1».
4. Выполнить сортировку получившейся информации на основании наименования должностей вице-губернаторов, а затем оптимизировать таблицу. Во-первых, объединив ячейки со значениями соответствующих участков работы, входящих в компетенцию одного вице-губернатора, и объединив ячейки со значениями степени важности участков работы, которые закреплены за тем же вице-губернатором. После выполнения операции «объединение ячеек» значения одной ячейки от значений другой необходимо отделить друг от друга знаком «точка с запятой». Во-вторых, удалив повторяющиеся значения наименований должностей.
5. Определить количество должностей вице-губернаторов и их типы, чтобы вычислить ранги позиционного влияния должностей вице-губернаторов (см. раздел «Методы»). В соответствии с Законом Тамбовской области от 24.11.2006 г. № 117-З (ред. от 23.07.2013) [15] количество должностей вице-губернаторов – 9, а типов должностей – 2.

Завершив алгоритм вышеописанных действий, получим модель иерархии должностей тамбовских вице-губернаторов в 2014 г. (табл. 2).

Таблица 2

Иерархия должностей вице-губернаторов в 2014 г. (базовый способ)

управление собственностью области; государственные закупки

По аналогичному алгоритму составлена базовым способом иерархия должностей вице-губернаторов в декабре 2018 г. (табл. 3). Правовые основы таковы: во-первых, Закон Тамбовской области от 24.11.2006 г. № 117-З (ред. от 03.10.2017) [16], в котором указаны типы и количество должностей вице-губернаторов; во-вторых, постановление главы администрации Тамбовской области от 01.03.2016 г. № 48 (ред. от 12.12.2018) [11], хранящее информацию о наименовании должностей вице-губернаторов и сферах комплексного социально-экономического развития области, которые за ними закреплены; в-третьих, Закон области от 25.11.2005 г. № 391-З (ред. от 03.04.2018) [19], в соответствии с которым указываются направления деятельности исполнительных органов государственной власти Тамбовской области.

Таблица 3

Иерархия должностей вице-губернаторов в 2018 г. (базовый способ)

управление собственностью области

4. Методология использования расширенного способа

Модель иерархии должностей вице-губернаторов, построенная на основе сопоставления по степени важности конкретных структурных подразделений администрации области и исполнительных органов государственной власти региона (далее – исполнителей функций), закрепленных за должностью вице-губернатора, с государственными функциями, которые они выполняют, называется моделью, построенной расширенным способом.

Запишем алгоритм составления расширенным способом иерархии должностей вице-губернаторов в августе 2014 г. Для построения модели необходимо выполнить следующие действия:

1. Определить редакции правовых актов, необходимых для выполнения операций. Количество и типы должностей заместителей главы администрации области прописаны в Законе Тамбовской области от 24.11.2006 г. № 117-З (ред. от 23.07.2013) [15]. Наименование должностей вице-губернаторов, а также сведения об исполнителях функций, которые за ними закреплены, указаны в постановлении главы администрации Тамбовской области от 03.06.2008 г. № 679 (ред. от 18.08.2014) [10]. Функции исполнительных органов государственной власти Тамбовской области и сведения об их исполнителях приводятся в соответствии с постановлением администрации Тамбовской области от 30.09.2009 г. № 1161 (ред. от 06.08.2014) [12].
2. Выписать наименования должностей заместителей главы администрации области и исполнителей функций, которые в соответствии с распределением обязанностей закреплены за должностями вице-губернаторов.
3. Определить функции, которые осуществляет каждый исполнитель и выписать их порядковые номера. Для этого необходимо открыть постановление администрации Тамбовской области от 30.09.2009 г. № 1161 (ред. от 06.08.2014) [12] и воспользоваться поиском по ключевым словам. Ключевыми словами будут являться уникальные производные части от полных наименований исполнителей функций. Порядковый номер соответствует их степени важности. Однако, порядковые номера функций, обязанности по исполнению которых закреплены сразу за несколькими исполнителями, указываются в скобках и не влияют на степень важности функций. Например, ключевым словом при поиске функций, осуществляемых исполнителем функций «управление ветеринарии области», является «ветеринарии». Открыв постановление администрации Тамбовской области от 30.09.2009 г. № 1161 (ред. от 06.08.2014) [12] мы увидим, что в столбце 1 указан порядковый номер, в столбце 2 – наименование функции, а в столбце 6 – исполнитель функции. Все услуги, оказываемые управлением ветеринарии области, указаны в разделе 6, а именно функции 6.12–6.23: «6.12 – Участие в реализации федеральных мероприятий в сфере ветеринарии на территории области» и т.д. Мы выписываем порядковые номера функций, осуществляемых исполнителем функций «управление ветеринарии области».
4. Определить количество должностей вице-губернаторов и их типов, чтобы вычислить ранги позиционного влияния должностей вице-губернаторов (см. раздел «Методы»). В соответствии с Законом Тамбовской области от 24.11.2006 г. № 117-З (ред. от 23.07.2013) [15] количество должностей вице-губернаторов – 9, а типов должностей – 2.

Итогом операций 1–4 станет модель иерархии должностей тамбовских вице-губернаторов в 2014 г. (табл. 4).

Таблица 4

Иерархия должностей вице-губернаторов в 2014 г. (расширенный способ)

Теперь составим расширенным способом иерархию должностей вице-губернаторов в декабре 2018 г. Мы использовали следующие редакции правовых актов: во-первых, Закон Тамбовской области от 24.11.2006 г. № 117-З (ред. от 03.10.2017) [16], на основании которого должно говорить о типах и количестве должностей вице-губернаторов; во-вторых, постановление главы администрации Тамбовской области от 01.03.2016 г. № 48 (ред. от 12.12.2018) [11], в котором законодатель определил наименования должностей заместителей губернатора и закрепил за каждой должностью исполнителей функций; в-третьих, постановление администрации Тамбовской области от 30.09.2009 г. № 1161 (ред. от 27.12.2018) [13], позволяющее оценить степень важности функций, осуществляемых исполнителями. В табл. 5 представлены результаты алгоритма.

Таблица 5

Иерархия должностей вице-губернаторов в 2018 г. (расширенный способ)

5. О рациональности способов

Сравнение результатов, полученных с помощью базового и расширенного способов построения иерархии должностей вице-губернаторов, дает необходимое представление о рациональности использования описанных техник. Для нашей первой контрольной точки (август, 2014) составлена табл. 6. Сопоставив результаты алгоритмов базового и расширенного способов, видим, что модели иерархии должностей вице-губернаторов полностью совпадают.

Таблица 6

Сопоставление результатов, полученных в ходе реализации базового и расширенного способов построения иерархии должностей вице-губернаторов Тамбовской области в 2014 г.

Данные, актуальные для второй контрольной точки (декабрь, 2018), приведены в табл. 7. На сей раз, базовая модель отличается от модели, построенной расширенным способом, по двум позициям. Точным инструментом является расширенный способ, поэтому иерархия, построенная на его основе, является более совершенной.

Таблица 7

Сопоставление результатов, полученных в ходе реализации базового и расширенного способов построения иерархии должностей вице-губернаторов Тамбовской области в 2018 г.

Учитывая различие в количестве и типах должностей вице-губернаторов, а также разницу в закрепленных за ними участках работы, мы приходим к заключению, что наша гипотеза верна: решающее значение имеют контрольные точки анализа. Кроме того, мы делаем вывод, что базовый метод, несмотря на его ограничения, дает вполне удовлетворительные результаты, но предпочтение мы все-таки оставляем за расширенным.

Резюме

В настоящем исследовании мы поместили фактуру влиятельности должностей вице-губернаторов в методологические рамки позиционного метода идентификации элит. Основным источником информации о совокупности должностей вице-губернаторов являются официальные документы. С помощью метода анализа документов, подвидом которого является юридический анализ, изучена база правовых актов Тамбовской области. Это позволило проникнуть вглубь нормативных актов, интерпретировать их содержание.

Мы выделили два способа получения знания об иерархии должностей заместителей губернатора – базовый и расширенный.

Направления деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ являются основными участками работы, закрепленными за должностями вице-губернаторов. Перечень этих участков работы изменяется крайне редко, а их порядок определен степенью важности. На основании сопоставления перечня участков работы и распределения обязанностей между главой администрации области и его заместителями возможно построение базовым способом иерархии должностей вице-губернаторов.

В отличие от участков работы, структура высших исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ изменяется довольно часто. Сравнение объемов властных ресурсов, закрепленных за должностями вице-губернаторов посредством подконтрольных им исполнителей функций, возможно с помощью расширенного способа. Функции, которые предназначены для исполнителей, сведены законодателем в единую базу и приводятся в списке согласно степени своей важности. Сопоставив реестр функций и распределение обязанностей в команде губернатора, получим иерархию должностей заместителей губернатора.

Базовый и расширенный способы имеют ограничения, связанные с издержками позиционного метода, главной из которых является алфавитный порядок списка единиц анализа. Предпочтение мы оставляем за расширенным способом, так как с его помощью можно получить более надежную информацию.

Сформулированные автором алгоритмы построения иерархии должностей иллюстрированы практическими примерами. Это дает необходимые представления о критериях отбора источников информации для решения исследовательской задачи.

На основании изучения результатов, полученных с помощью базового и расширенного подходов, мы пришли к выводу, что модель иерархии должностей заместителей главы администрации области, скорее зависит от выбора контрольной точки, чем от способа построения модели. Таким образом, можно говорить о высокой точности обоих способов.

Теоретические основы и практический опыт настоящего исследования возможно использовать при изучении влиятельности должностей вице-губернаторов позиционным методом в других российских регионах.

Мы исходили из гипотезы, что второе лицо в региональной иерархии после высшего должностного лица субъекта РФ – его заместитель по внутренней политике. В тамбовском кейсе наша гипотеза нашла свое подтверждение. Вместе с тем, следует заметить, что в современной России довольно высока диверсификация региональных политических режимов и велико разнообразие межэлитных отношений. Оттого можно уверенно предполагать, что в каких-то субъектах РФ лицом номер два может быть мэр региональной столицы (особенно, если это ресурсный город-миллионник), председатель законодательного собрания, прокурор области, руководитель ФСБ или даже персона федерального уровня, исторически связанная и участвующая в делах региона. В каждом конкретном примере требуется предметное изучение политической ситуации. Одновременно оговоримся, что логика позиционного метода предполагает выдвижение на авансцену политики сразу за спиной первого лица все же его заместителя по внутренней политике.

Кроме того, перспективным направлением дальнейших изысканий нам представляется совершенствование расширенного способа определения иерархии должностей вице-губернаторов. При одном «но»: надежность результатов, полученных с его помощью, сильно страдает от алфавитного порядка списка единиц анализа. Метод не всегда дает нужные результаты из-за базовых ограничений позиционной техники, поэтому нам видятся два выхода из сложившейся ситуации. Во-первых, можно составить более изящный алгоритм расширенного способа, который позволит избежать некоторых издержек позиционного метода. Концептуально эту идею можно выразить следующим образом: влиятельнее та должность вице-губернатора, что обеспечивает исполнение бо́льшей части бюджета субъекта РФ. Итак, мы предлагаем в каждом случае искать именно такого вице-губернатора. Во-вторых, можно, а часто и нужно уточнить результаты позиционного метода с помощью репутационной техники идентификации элит. Ни один метод не может работать сам по себе, поэтому алгоритм расширенного способа следует протестировать, уточнив результаты у действующих лиц регионального уровня, кто наиболее влиятельный среди вице-губернаторов.

1. Биккулов И.Н. Петр Дмитриевич Аксаков - воевода и вице-губернатор Уфимской провинции // Вестник Башкирского университета. - 2006. - Т. 11. - № 4. - С. 156-157.

2. Быстрова А.С., Даугавет А.Б., Дука А.В., и др. Региональные властные группы: основные социально-структурные характеристики и роль в развитии современного российского общества // Власть и элиты. - 2017. - Т. 4. - С. 147-169.

3. Гельман В.Я., Тарусина И.Г. Изучение политических элит в России: проблемы и альтернативы // Политическая наука. - 2003. - № 1. - С. 53-78.

4. Гуляева А.Г. Глава 4. Губернаторы - «преемники» в период «наделения полномочиями» // Губернаторский корпус в условиях трансформаций политической системы Российской Федерации / под общ. ред. Я.Г. Ашихминой, П.В. Панова, О.Б. Подвинцева. - Пермь: Пермский научный центр УрО РАН, - 2014. - С. 91-119.

5. Дука А.В. Вариантность социологии элит // Журнал социологии и социальной антропологии. - 2015. - Т. XVIII. - № 4 (81). - С. 5-23.

6. Жуков Д.С., Сельцер Д.Г. Системная динамика российской региональной элиты (1985 - 2019 гг.): альтернативные сценарии // Журнал политических исследований. - 2019. - Т. 3. - №4. - С. 40-74.

7. Карчаева Т.Г. Енисейский вице-губернатор из рода князей Урусовых: к биографии чиновника конца XIX - начала ХХ в. // Общество: философия, история, культура. - 2016. - № 1. - С. 60-62.

8. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Тамбовской области в связи с учреждением отдельных государственных должностей Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 29.04.2010 г. № 636-З // Тамбовская жизнь. 2010. 7 мая.

9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 03.10.2017 г. № 133-З // Тамбовская жизнь. 2017. 10 октября.

10. О распределении обязанностей между главой администрации области, первым заместителем главы администрации области и заместителями главы администрации области: постановление главы администрации Тамбовской области от 03.06.2008 г. № 679 (в редакции от 18.08.2014) // Законодательство России. 2008. 7 июня.

11. О распределении обязанностей между главой администрации области, первым заместителем главы администрации области и заместителями главы администрации области: постановление главы администрации Тамбовской области от 01.03.2016 г. № 48 (в редакции от 12.12.2018) // Сетевое издание «Тамбовская жизнь» (www.tamlife.ru). 2016. 3 марта.

12. О реестре государственных функций (услуг) исполнительных органов государственной власти Тамбовской области: постановление администрации Тамбовской области от 30.09.2009 г. № 1161 (в редакции от 06.08.2014) // Тамбовская жизнь. 2009. 6 октября.

13. О реестре государственных функций исполнительных органов государственной власти Тамбовской области: постановление администрации Тамбовской области от 30.09.2009 г. № 1161 (в редакции от 27.12.2018) // Тамбовская жизнь. 2009. 6 октября.

14. О Сводном перечне государственных должностей Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 24.11.2006 г. № 117-З // Тамбовская жизнь. 2006. 5 декабря.

15. О Сводном перечне государственных должностей Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 24.11.2006 г. № 117-З (в редакции Закона Тамбовской области от 23.07.2013 г. № 303-З) // Тамбовская жизнь. 2006. 5 декабря.

16. О Сводном перечне государственных должностей Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 24.11.2006 г. № 117-З (в редакции Закона Тамбовской области от 03.10.2017 г. № 133-З) // Тамбовская жизнь. 2006. 5 декабря.

17. О системе исполнительных органов государственной власти Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 25.11.2005 г. № 391-З // Тамбовская жизнь. 2005. 2 декабря.

18. О системе исполнительных органов государственной власти Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 25.11.2005 г. № 391-З (в редакции Закона Тамбовской области от 01.10.2013 г. № 324-З) // Тамбовская жизнь. 2005. 2 декабря.

19. О системе исполнительных органов государственной власти Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 25.11.2005 г. № 391-З (в редакции Закона Тамбовской области от 03.04.2018 г. № 216-З) // Тамбовская жизнь. 2005. 2 декабря.

20. Об оплате труда лиц, замещающих государственные должности Тамбовской области и отдельные должности государственной гражданской службы Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 30.05.2008 г. № 393-З // Тамбовская жизнь. 2008. 31 мая.

21. Покатов Д.В. Становление и эволюция позиционного подхода в изучении политической элиты в отечественной социологии // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Социология. Политология. - 2015. - Т. 15. - Вып. 3. - С. 32-37.

22. Рейтинг 50 наиболее влиятельных политиков Новгородской области в октябре 2020 года [электронный ресурс] // Портал «Региональные комментарии»: [сайт]. [11.11.2020]. URL: http://regcomment.ru/ratings/rejting-50-naibolee-vliyatelnyh-politikov-novgorodskoj-oblasti-v-oktyabre-2020-goda/ (дата обращения: 15.11.2020).

23. Рейтинг 50 наиболее влиятельных политиков Челябинской области в сентябре 2020 года [электронный ресурс] // Портал «Региональные комментарии»: [сайт]. [20.10.2020]. URL: http://regcomment.ru/ratings/rejting-50-naibolee-vliyatelnyh-politikov-chelyabinskoj-oblasti-v-sentyabre-2020-goda/ (дата обращения: 15.11.2020).

24. Рейтинг влиятельности Воронежской области 2020-2021 гг. [электронный ресурс] // Агентство «Абирег»: [сайт]. [02.07.2020]. URL: https://abireg.ru/newsitem/82485/ (дата обращения: 15.11.2020).

25. Рейтинг влиятельности Липецкой области 2020-2021 гг. [электронный ресурс] // Агентство «Абирег»: [сайт]. [22.05.2020]. URL: https://abireg.ru/newsitem/81794/ (дата обращения: 15.11.2020).

26. Рейтинг влиятельности Тамбовской области 2020-2021 гг. [электронный ресурс] // Агентство «Абирег»: [сайт]. [09.11.2020]. URL: https://abireg.ru/newsitem/84665/ (дата обращения: 15.11.2020).

27. Самые влиятельные люди России. Политические и экономические элиты России / под общ. ред. О.В. Гаман-Голутвиной. - Москва: ИСАНТ, 2004. - 696 с.

28. Сельцер Д.Г., Жуков Д.С. Рекрутирование региональной административно-политической элиты России, 1990-2017 гг.: подходы к построению системно-динамической модели // Журнал политических исследований. - 2017. -Т. 1. - №4. - С. 78-101.

29. Серкова Ю.И. Институт вице-губернаторов в субъектах Российской Федерации: проблемы правового регулирования // Вестник Сургутского государственного университета. - 2020. - № 3 (29). - С. 96-102.

30. Соболев А.В. Вице-губернаторы по внутренней политике: эволюция института и его современное состояние // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки. - 2020. - № 1. - С. 224-235.

31. Тев Д.Б. Высокопоставленные региональные администраторы: особенности карьеры после ухода с должности // Журнал социологии и социальной антропологии. - 2015. - Т. XVIII. - № 4 (81). - С. 37-52.

32. Федорченко С.Н. Государственная кадровая политика в Советском Союзе и современной России: политико-философский анализ. - Москва: ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М». 2017. - 154 c.

33. Федорченко С.Н. Элита и ее политический режим в условиях сетевых коммуникаций // Журнал политических исследований. - 2020. - Т. 4. - № 1. - С. 70-83.

34. Чирикова А.Е., Ледяев В.Г. Власть в малом российском городе. - Москва: Издательский дом НИУ ВШЭ. 2017. - 416 c. DOI:https://doi.org/10.17323/978-5-7598-1579-2.

35. Barrilleaux C., Berkman M. Do Governors Matter? Budgeting Rules and the Politics of State Policymaking //Political Research Quarterly. - 2003. - Vol. 56. - Iss. 4. - P. 409-417. DOIhttps://doi.org/10.1177/106591290305600403.

36. Bernick E.L. Studying Governors over Five Decades: What We Know and Where We Need to Go? //State and Local Government Review. - 2016. - Vol. 48. - Iss. 2. - P. 132-146. DOIhttps://doi.org/10.1177/0160323X16651477.

37. Beyle T. The Governor's Formal Powers: A View from the Governor's Chair // Public Administration Review. - 1968. - Vol. 28. - Iss. 6. - P. 540-545. DOIhttps://doi.org/10.2307/973331.

38. Dometrius N.C. Gubernatorial Approval and Administrative Influence // State Politics & Policy Quarterly. - 2002. - Vol. 2. - Iss. 3. - P. 251-267. DOIhttps://doi.org/10.1177/153244000200200303.

39. Ferguson M.R. Chief Executive Success in the Legislative Arena // State Politics & Policy Quarterly. - 2003. - Vol. 3. - Iss. 2. - P. 158-182. DOIhttps://doi.org/10.1177/153244000300300203.

40. Hebert F.T., Brudney J.L., Wright D.S. Gubernatorial influence and state bureaucracy //American Politics Quarterly. - 1983. - Vol. 11. - Iss. 2. - P. 243-264. DOIhttps://doi.org/10.1177/004478083011002007.

41. Hoffmann-Lange U. Positional power and political influence in the Federal Republic of Germany //European Journal of Political Research. - 1989. - Vol. 17. - Iss. 1. - P. 51-76. DOIhttps://doi.org/10.1111/j.1475-6765.1989.tb00181.x.

42. Kousser T., Phillips J. The Power of American Governors: Winning on Budgets and Losing on Policy. - Cambridge: Cambridge University Press. 2012. DOIhttps://doi.org/10.1017/CBO9781139135542.

43. Mills W. The Power Elite. - New York: Oxford University Press. 1956. 423 p.

44. Monardi F. «Divided Government» in State Executive Branches // Politics & Policy. - 2003. - Vol. 31. - Iss. 2. - P. 232-250. DOIhttps://doi.org/10.1111/j.1747-1346.2003.tb00147.x.

45. Sigelman L., Dometrius N.C. GOVERNORS AS CHIEF ADMINISTRATORS: The Linkage Between Formal Powers and Informal Influence //American Politics Quarterly. - 1988. - Vol. 16. - Iss. 2. - P. 157-170. DOIhttps://doi.org/10.1177/004478088016002002.

46. Wall D.E., Winder D.W. The Relationship of The Formal Powers of Governors and State Attorneys General // Southeastern Political Review. - 2008. - Vol. 23. - Iss. 1. - P. 67-82. DOIhttps://doi.org/10.1111/j.1747-1346.1995.tb00069.x.

47. Winder D.W., Hill D. The Governor and the Lieutenant Governor: Forms of Cooperation between Two State Executives // Politics & Policy. - 2006. - Vol. 34. - Iss. 3. - P. 634-656. DOIhttps://doi.org/10.1111/j.1747-1346.2006.00031.x.