с 01.01.2018 по 01.01.2020
ГРНТИ 82.33 Стратегический менеджмент. Стратегическое планирование
Целью исследования являлась разработка показателей эффективности программы цифровой трансформации государственного управления в России, которые позволят реализовать бенефиты программы, достичь поставленных в программе целей и повысить качество государственного управления. В исследовании были выявлены факторы и критерии качества цифровизации государственного управления на международном и региональном уровнях. С помощью корреляционного анализа было выявлено, что текущие показатели эффективности программы «Информационное государство» лишь косвенно связаны с основной целью подпрограмм – повышением качества государственного управления, поэтому, несмотря на довольно значительный прогресс в цифровизации государственных услуг, качество их предоставления остается на низком уровне. Была выявлена значимая положительная взаимосвязь между результатами опросов населения по вопросам предоставления государственных услуг и показателями качества государственного управления, а также было доказано, что показатели и индексы цифровизации государственного управления положительно влияют на качество государственного управления. По результатам анализа было предложено включить вышеупомянутые факторы в качестве показателей эффективности для новой программы «Цифровое государственное управление» наряду с показателями эффективности самой программы для контроля качества ее реализации.
государственные программы, показатели эффективности, цифровая трансформация
Введение
В большинстве развитых и развивающихся стран на сегодняшний момент сформированы программы поддержки внедрения цифровых технологий в государственную деятельность, и Россия не является исключением. Мероприятия по цифровизации государственного управления в России определены в рамках федерального проекта «Цифровое государственное управление» (Фед. проект, 2019), а также в региональных проектах по цифровой трансформации государственного управления (Анал. доклад, 2019). Однако целевые параметры реализации данных мероприятий и их влияние на повышение качества государственного управления не определены (Добролюбова, 2019). Поэтому важным представляется ответить на вопрос о том, повышает ли государственная программа цифровой трансформации результативность государственного управления в целом, а также выделить основные критерии успешности и ключевые показатели эффективность программы.
Целью исследования являлась разработка показателей эффективности программы цифровой трансформации государственного управления в России, которые позволят реализовать бенефиты программы, достичь поставленных в программе целей и повысить качество государственного управления в нашей стране. В рамках проведения научного исследования была проверена следующая рабочая гипотеза: цифровизация государственного управления положительно влияет на результативность государственного управления в целом или отдельных его параметров.
Методология исследования
Первый шаг исследования включал в себя анализ научных статей, посвященных программному менеджменту и государственным программам. Было определено, какая программа может считаться успешной, а также выявлены факторы цифровизации государственного управления и показатели качества государственного управления.
На втором шаге исследования был проведен анализ целей и задач программ цифровизации в странах мира, а также подробно рассмотрены существующие программы цифровизации государственного управления в России – «Информационное государство» и «Цифровое государственное управление». По результатам анализа было выдвинуто предположение о том, что показатели эффективности лишь косвенно связаны с основными целями программ – повышением качества государственного управления, поэтому несмотря на довольно значительный прогресс в цифровизации государственных услуг, качество их предоставления остается на низком уровне.
Третий шаг исследования проверял вышеуказанное предположение. Был проведен корреляционный анализ для выявления взаимосвязи между показателями программы «Информационное государство» и факторами и критериями успешности цифровизации государственного управления в России. В качестве показателя эффективности программы было использовано агрегированное значение по всем показателям – доля показателей эффективности программы, фактические значения которых достигли плановых:
Где Pr_KPI –доля показателей эффективности программы, фактические значения которых достигли плановых, 
- сумма количества показателей, фактическое значение которых превысило плановое, 
– сумма количества показателей, фактическое значение которых не превысило плановое, то есть плановые показатели программы не были достигнуты. Данный показатель агрегирует информацию о том, насколько успешной была реализована программа в том случае, если на успешность программы действительно влияют перечисленные в ее паспорте показатели эффективности.
Кроме того, был проведен корреляционный и регрессионный анализ между факторами и критериями успешности цифровизации государственного управления в России для проверки гипотезы о том, что цифровизация государственного управления положительно влияет на результативность государственного управления в целом или отдельных его параметров.
Перед проведением корреляционного и регрессионного анализа для представленных выше показателей были найдены описательные статистики и проведена проверка данных на наличие умеренных и экстремальных выбросов. Корреляционный анализ проводился на основе парных коэффициентов корреляции Пирсона, а значимость коэффициента корреляции проверялась по критерию Стьюдента. Для проверки гипотезы о влиянии на уровне стран использовалась регрессионная система внешне несвязанных уравнений, поскольку остатки уравнений для показателей эффективности государственного управления коррелируют между собой, и необходимо учитывать данный фактор. Для построения модели на региональном уровне для каждого критерия успешности цифровизации государственного управления было построено стандартное МНК-уравнение регрессии методом обратного исключения переменных, так как данный метод позволяет оставить в модели только значимые регрессоры. Значимость коэффициентов регрессии проверялась с помощью критерия Стьюдента. Также был проведен тест Бриша-Пэгана для проверки гетероскедастичности в остатках, тест Хансена-Саргана на сверхидентификацию, а также тест Дурника-Хансена для проверки на многомерное нормальное распределение остатков.
Стоит отметить, что данное исследование не предполагало поиск всех переменных, объясняющих вариацию зависимого признака, а проверяло гипотезу о влиянии конкретных переменных на зависимый признак, поэтому полученные в моделях ограничения учитываются, однако не исключают релевантности полученных результатов исследования.
Результаты исследования
На первом шаге исследования было выявлено, что успешной может считаться та программа, в которой достигнуты цели эффективности и результативности, и цели бизнес-фокуса (Lycett, 2011), а также определены, измерены и отслеживаются бенефиты (Sopko, 2013). Эффективное управление программами должно быть основано на взаимоотношениях, учитывать динамику изменений политических сил и обеспечивать адаптивность в контексте меняющейся бизнес-среды (Lycett, 2011).
Анализ наиболее актуальных исследований показал, что учеными предлагаются следующие факторы цифровизации государственного управления: наличие инструментов поддержки цифровых технологий (Абдрахманова, 2019); наличие проектов и программ по цифровизации государственного управления (Анал. доклад, 2019); индекс электронного участия (Добролюбова, 2019); доля граждан, отправляющих формы через сайты государственных органов (Добролюбова, 2019); индекс открытых, полезных и многоразовых данных (OECD, 2018); международный индекс цифровой трансформации экономики и общества (Ревенко, 2017); индекс электронного правительства (European Commission, 2017). В дополнение к перечисленным показателям были предложены «Использование информационных и коммуникационных технологий в организациях по виду экономической деятельности» по виду деятельности «Государственное управление и обеспечение военной безопасности; социальное обеспечение» и «Обучение кадров федеральной государственной гражданской службы по видам дополнительного профессионального образования, ветвям власти и уровням управления», которые ежегодно рассчитываются Росстатом. (Росстат, 2013-2020)
Аналогично были определены предлагаемые исследователями показатели качества государственного управления: индекс результативности правительства; индекс гласности и подотчетности; индекс контроля коррупции; индекс эффективности государственных расходов; показатель простоты ведения бизнеса (Добролюбова, 2019); индекс доверия правительству (OECD, 2019); показатели экономического роста (Masson, 2015); показатели непрерывности взаимодействия с гражданами (Bayaskalanova, 2018). Кроме того, в качестве альтернативных показателей только для России в динамике с 2013 по 2018 годы будут использованы результаты опросов ВЦИОМ населения по вопросам качества государственной политики и предоставляемых государственных услуг (ВЦИОМ, 2013-2020), а также данные сайта «Ваш контроль» Министерства экономического развития РФ об оценках качества государственных услуг (Ваш контроль, 2013-2020). Данный подход позволит определить успешность программы «Информационное государство» с точки зрения международных показателей, социально-экономических показателей в России, а также результатов опросов населения.
На втором шаге исследования было выявлено, что программы разных стран существенно различаются по содержанию и конечным целям. Для США и Китая – это создание благоприятной среды для деятельности их компаний на мировом рынке (Ревенко, 2017), для Индии (Ревенко, 2017), Канады (Ann Allen, 2001), Великобритании (Margetts, 2017), Германии и Франции (Wohlers, 2016) – обеспечение онлайн-доступа всех государственных сервисов, для Эстонии (Margetts, 2017) и Японии (Wohlers, 2016) – поддержка конкурентоспособной экономики и общественного благосостояния, для Аргентины (Panzardi, 2002) – обеспечение большей прозрачности и осуществление более эффективого контроля над политическими представителями. Целью цифровизации государственного управления в России является создание цифрового правительства, которое базируется на идеях клиентоориентированности, омниканальности и гибкого управления, максимизации полезности деятельности органов власти для граждан (Абдрахманова, 2019).
На текущий момент в стране развиваются межведомственный электронный документооборот и система межведомственного электронного взаимодействия (Лопатова, 2019), а также работают государственные подпрограммы по цифровизации государственного управления - «Информационное государство», «Цифровое государственное управление».
Целью первой подпрограммы является обеспечение большинства функций органов государственного управления в электронной форме, в том числе предоставление в электронной форме гражданам и организациям государственных, муниципальных и социально значимых услуг, а также повышение эффективности государственного управления, взаимодействия органов власти, граждан и бизнеса на основе использования современных ИТ-технологий. (Информационное общество, 2019) Выявлен низкий уровень управления показателями эффективности данной подпрограммы: отсутствует информация о расчёте показателей, об ответственных за каждый показатель, информация о плановых и фактических значениях показателей эффективности программы хотя бы за один год присутствует только по 15 из 29 показателям. Это может привести к реализации рисков программы, перерасходу средств на реализацию программы, не достижению целей программы, а также не позволяет качественно управлять бенефитами программы.
Качество паспорта подпрограммы «Цифровое государственное управление» (Цифровое государственное управление, 2019) существенно выше: на стадии утверждения программы были сформированы планы по достижению ключевых показателей эффективности, и описано, каким образом рассчитывается каждый показатель, и кто несет за него ответственность.
Предлагаемые в подпрограммах «Информационное государство» и «Цифровое государственное управление» показатели эффективности косвенно связаны с основными целями подпрограмм – повышением качества государственного управления, поэтому несмотря на довольно значительный прогресс в цифровизации государственных услуг, качество их предоставления остается на низком уровне.
Исследование взаимосвязи показателей программы «Информационное государство» с факторами и критериями успешности цифровизации государственного управления выявило, что показатели эффективности программы не коррелируют с показателями качества государственного управления, однако имеют положительную взаимосвязь с Индексом электронного правительства и Натуральным логарифмом затрат на информационные и коммуникационные технологии, что свидетельствует о наличии корреляции с показателями цифровизации государственного управления.
1. Паспорт государственной программы Российской Федерации «Информационное общество» // Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 313 - Москва [б.и.], 2014. - Паспорт подпрограммы 4 «Информационное государство».
2. Паспорт федерального проекта Цифровое государственное управление // Протокол президиума Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности от 28 мая 2019 г. №9. - Москва [б.и.], 2019. - Приложение №7.
3. Абдрахманова Г.И., Вишневский К.О., Гохберг Л.М. Что такое цифровая экономика? Тренды, компетенции, измерение - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2019.
4. Добролюбова Е.И., Южаков В.Н., Ефремов А.А., Клочкова Е.Н., Талапина Э.В., Старцев Я.Ю. Цифровое будущее государственного управления по результатам - М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2019.
5. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2013-2018: Стат.сб. / Росстат. - М., 2013-2018.
6. Sopko J.A., Demaria A. Benefits management: how Siemens focuses on benefits to accelerate value delivery. // Paper presented at PMI® Global Congress 2013-North America, New Orleans, LA. Newtown Square, PA: Project Management Institute, 2013.
7. Wohlers T.E., Bernier L.L. Setting Sail into the Age of Digital Local Government - Trends and Best Practices, 2016.
8. Лопатова Н. Международный опыт формирования цифрового правительства // Наука и инновации, 2019. - Выпуск №5. - c 24-28.
9. Ревенко Л.С., Ревенко Н.С. Международная практика реализации программ развития цифровой экономики // Международные процессы, 2017. - Том 15, Номер 4 (51). - с 20-39.
10. Ann Allen B., Juilleta L., Paqueta G., Roya J. E-Governance & government on-line in Canada: Partnerships, people & prospects // Government Information Quarterly, 2001. - Vol. 18, Issue 2. - pp 93-104.
11. Lycett M., Rassau A., Danson J. Programme management: a critical review // International Journal of Project Management, 2004. - Vol.22.-pp 289-299.
12. Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. Текущее развитие проектов в сфере цифровой экономики в регионах России [Электронный ресурс]: Аналитический доклад, 2019. URL: http://ac.gov.ru/files/publication/a/23243.pdf (Дата обращения: 14.12.2019)
13. Ваш контроль. Реестр открытых данных. [Электронный ресурс]: База данных, 2013-2020. URL: https://vashkontrol.ru/opendata (Дата обращения: 09.05.2020)
14. ВЦИОМ. Социально-экономические показатели. [Электронный ресурс]: База данных, 2013-2020. URL: https://wciom.ru/news/ratings/ (Дата обращения: 09.05.2020)
15. ООН. Применение электронного правительства для формирования устойчивого и гибкого общества [Электронный ресурс]: Исследование ООН: Электронное правительство, 2018. URL: https://publicadministration.un.org/publications/content/PDFs/UN%20E-Government%20Survey%202018%20Russian.pdf (Дата обращения: 22.03.2020)
16. Росстат. Официальная статистика [Электронный ресурс]: База данных, 2013-2020. URL: https://www.gks.ru/folder/10705 (Дата обращения: 09.05.2020)
17. Bayaskalanova T. Digital Transformation of Communication Between Government Authorities and Citizens [Электронный ресурс]: Conference Paper, RPTSS 2018 - International Conference on Research Paradigms Transformation in Social Sciences, 2018. URL: https://www.researchgate.net/publication/329719498 _Digital_Transformation_Of_Communication_Between_Government_Authorities_And_Citizens (Дата обращения: 14.12.2019)
18. European Commission. International Digital Economy and Society Index 2018 SMART 2017/0052 [Электронный ресурс]: Europe's Digital Progress Report 2017 - Digital Public Services, 2018. URL: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/international-digital-economy-and-society-index-2018 (Дата обращения: 16.12.2019)
19. Margetts H., Naumann A. Government as a Platform: What can Estonia Show the World? [Электронный ресурс]: Research paper, University of Oxford, 2017. URL: https://www.politics.ox.ac.uk/publications/government-as-a-platform-what-can-estonia-show-the-world.html (Дата обращения: 16.12.2019)
20. Masson B. Digital technologies at the heart of public service transformation and as a catalyst for economic growth and innovation [Электронный ресурс]: Digital at Depth, Accenture, 2015. URL: https://www.accenture. com/t20150523T033713__w__/us-en/_acnmedia/Accenture/Conversion-Assets/ DotCom/Documents/Global/PDF/Dualpub_9/Accenture-Digital-at-Depth-for-Government-Innovation.pdf (Дата обращения: 14.12.2019)
21. OECD. Government at a Glance [Электронный ресурс]: OECD Publishing, 2019. URL: https://doi.org/10.1787/8ccf5c38-en (Дата обращения: 14.12.2019)
22. OECD. Open Government Data Report: Enhancing Policy Maturity for Sustainable Impact [Электронный ресурс]: OECD Digital Government Studies, OECD Publishing, 2018. URL: https://www.oecd-ilibrary.org/governance/open-government-data-report_9789264305847-en (Дата обращения: 16.12.2019)
23. Panzardi R., Calcopietro C., Ivanovic E.F. New-economy sector study: Electronic government and governance - lessons from Argentina [Электронный ресурс]: Working Paper, The World Bank, 2002. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/527061468769894044/New-economy-sector-study-Electronic-government-and-governance-lessons-from-Argentina (Дата обращения: 16.12.2019)
24. United Nations E-Government Survey. E-Government in Support of Sustainable Development 2012 [Электронный ресурс]: UN, 2012. URL: http://d-russia.ru/wp-content/uploads/2013/04/UN_E-Government-Survey-2012.pdf (Дата обращения: 09.05.2020)
25. United Nations E-Government Survey. E-Government in Support of Sustainable Development 2014 [Электронный ресурс]: UN, 2014. URL: http://d-russia.ru/wp-content/uploads/2014/06/E-Gov_Complete_Survey-2014.pdf (Дата обращения: 09.05.2020)
26. United Nations E-Government Survey. E-Government in Support of Sustainable Development 2016 [Электронный ресурс]: UN, 2016. URL: http://d-russia.ru/wp-content/uploads/2016/08/reiting_oon.pdf (Дата обращения: 09.05.2020)
