from 01.01.2018 to 01.01.2020
GRNTI 82.33 Стратегический менеджмент. Стратегическое планирование
The purpose of the article is to determine performance indicators for the digital transformation of public administration in Russia, to implement the benefits of the program, achieve its goals and improve the quality of public administration in our country. The study identified factors and criteria for the quality of digitalization of public administration at the international and regional levels. Using correlation analysis, it was determined that the current performance indicators of the "Information state" program are only indirectly related to improving the quality of public administration. That is why despite quite significant progress digitalization, the quality of public administration remains low. On the contrary, surveys about public services were positively interconnected with governance quality indicators. It was also proved that indicators and indexes of digitalization of public administration have a positive impact on governance quality indicators. Based on the results of the analysis, it was proposed to include the above-mentioned factors as performance indicators for the new program "Digital public administration", along with performance indicators of the program itself for quality control of its implementation.
government programs, performance indicators, digital transformation
Введение
В большинстве развитых и развивающихся стран на сегодняшний момент сформированы программы поддержки внедрения цифровых технологий в государственную деятельность, и Россия не является исключением. Мероприятия по цифровизации государственного управления в России определены в рамках федерального проекта «Цифровое государственное управление» (Фед. проект, 2019), а также в региональных проектах по цифровой трансформации государственного управления (Анал. доклад, 2019). Однако целевые параметры реализации данных мероприятий и их влияние на повышение качества государственного управления не определены (Добролюбова, 2019). Поэтому важным представляется ответить на вопрос о том, повышает ли государственная программа цифровой трансформации результативность государственного управления в целом, а также выделить основные критерии успешности и ключевые показатели эффективность программы.
Целью исследования являлась разработка показателей эффективности программы цифровой трансформации государственного управления в России, которые позволят реализовать бенефиты программы, достичь поставленных в программе целей и повысить качество государственного управления в нашей стране. В рамках проведения научного исследования была проверена следующая рабочая гипотеза: цифровизация государственного управления положительно влияет на результативность государственного управления в целом или отдельных его параметров.
Методология исследования
Первый шаг исследования включал в себя анализ научных статей, посвященных программному менеджменту и государственным программам. Было определено, какая программа может считаться успешной, а также выявлены факторы цифровизации государственного управления и показатели качества государственного управления.
На втором шаге исследования был проведен анализ целей и задач программ цифровизации в странах мира, а также подробно рассмотрены существующие программы цифровизации государственного управления в России – «Информационное государство» и «Цифровое государственное управление». По результатам анализа было выдвинуто предположение о том, что показатели эффективности лишь косвенно связаны с основными целями программ – повышением качества государственного управления, поэтому несмотря на довольно значительный прогресс в цифровизации государственных услуг, качество их предоставления остается на низком уровне.
Третий шаг исследования проверял вышеуказанное предположение. Был проведен корреляционный анализ для выявления взаимосвязи между показателями программы «Информационное государство» и факторами и критериями успешности цифровизации государственного управления в России. В качестве показателя эффективности программы было использовано агрегированное значение по всем показателям – доля показателей эффективности программы, фактические значения которых достигли плановых:
Где Pr_KPI –доля показателей эффективности программы, фактические значения которых достигли плановых, 
- сумма количества показателей, фактическое значение которых превысило плановое, 
– сумма количества показателей, фактическое значение которых не превысило плановое, то есть плановые показатели программы не были достигнуты. Данный показатель агрегирует информацию о том, насколько успешной была реализована программа в том случае, если на успешность программы действительно влияют перечисленные в ее паспорте показатели эффективности.
Кроме того, был проведен корреляционный и регрессионный анализ между факторами и критериями успешности цифровизации государственного управления в России для проверки гипотезы о том, что цифровизация государственного управления положительно влияет на результативность государственного управления в целом или отдельных его параметров.
Перед проведением корреляционного и регрессионного анализа для представленных выше показателей были найдены описательные статистики и проведена проверка данных на наличие умеренных и экстремальных выбросов. Корреляционный анализ проводился на основе парных коэффициентов корреляции Пирсона, а значимость коэффициента корреляции проверялась по критерию Стьюдента. Для проверки гипотезы о влиянии на уровне стран использовалась регрессионная система внешне несвязанных уравнений, поскольку остатки уравнений для показателей эффективности государственного управления коррелируют между собой, и необходимо учитывать данный фактор. Для построения модели на региональном уровне для каждого критерия успешности цифровизации государственного управления было построено стандартное МНК-уравнение регрессии методом обратного исключения переменных, так как данный метод позволяет оставить в модели только значимые регрессоры. Значимость коэффициентов регрессии проверялась с помощью критерия Стьюдента. Также был проведен тест Бриша-Пэгана для проверки гетероскедастичности в остатках, тест Хансена-Саргана на сверхидентификацию, а также тест Дурника-Хансена для проверки на многомерное нормальное распределение остатков.
Стоит отметить, что данное исследование не предполагало поиск всех переменных, объясняющих вариацию зависимого признака, а проверяло гипотезу о влиянии конкретных переменных на зависимый признак, поэтому полученные в моделях ограничения учитываются, однако не исключают релевантности полученных результатов исследования.
Результаты исследования
На первом шаге исследования было выявлено, что успешной может считаться та программа, в которой достигнуты цели эффективности и результативности, и цели бизнес-фокуса (Lycett, 2011), а также определены, измерены и отслеживаются бенефиты (Sopko, 2013). Эффективное управление программами должно быть основано на взаимоотношениях, учитывать динамику изменений политических сил и обеспечивать адаптивность в контексте меняющейся бизнес-среды (Lycett, 2011).
Анализ наиболее актуальных исследований показал, что учеными предлагаются следующие факторы цифровизации государственного управления: наличие инструментов поддержки цифровых технологий (Абдрахманова, 2019); наличие проектов и программ по цифровизации государственного управления (Анал. доклад, 2019); индекс электронного участия (Добролюбова, 2019); доля граждан, отправляющих формы через сайты государственных органов (Добролюбова, 2019); индекс открытых, полезных и многоразовых данных (OECD, 2018); международный индекс цифровой трансформации экономики и общества (Ревенко, 2017); индекс электронного правительства (European Commission, 2017). В дополнение к перечисленным показателям были предложены «Использование информационных и коммуникационных технологий в организациях по виду экономической деятельности» по виду деятельности «Государственное управление и обеспечение военной безопасности; социальное обеспечение» и «Обучение кадров федеральной государственной гражданской службы по видам дополнительного профессионального образования, ветвям власти и уровням управления», которые ежегодно рассчитываются Росстатом. (Росстат, 2013-2020)
Аналогично были определены предлагаемые исследователями показатели качества государственного управления: индекс результативности правительства; индекс гласности и подотчетности; индекс контроля коррупции; индекс эффективности государственных расходов; показатель простоты ведения бизнеса (Добролюбова, 2019); индекс доверия правительству (OECD, 2019); показатели экономического роста (Masson, 2015); показатели непрерывности взаимодействия с гражданами (Bayaskalanova, 2018). Кроме того, в качестве альтернативных показателей только для России в динамике с 2013 по 2018 годы будут использованы результаты опросов ВЦИОМ населения по вопросам качества государственной политики и предоставляемых государственных услуг (ВЦИОМ, 2013-2020), а также данные сайта «Ваш контроль» Министерства экономического развития РФ об оценках качества государственных услуг (Ваш контроль, 2013-2020). Данный подход позволит определить успешность программы «Информационное государство» с точки зрения международных показателей, социально-экономических показателей в России, а также результатов опросов населения.
На втором шаге исследования было выявлено, что программы разных стран существенно различаются по содержанию и конечным целям. Для США и Китая – это создание благоприятной среды для деятельности их компаний на мировом рынке (Ревенко, 2017), для Индии (Ревенко, 2017), Канады (Ann Allen, 2001), Великобритании (Margetts, 2017), Германии и Франции (Wohlers, 2016) – обеспечение онлайн-доступа всех государственных сервисов, для Эстонии (Margetts, 2017) и Японии (Wohlers, 2016) – поддержка конкурентоспособной экономики и общественного благосостояния, для Аргентины (Panzardi, 2002) – обеспечение большей прозрачности и осуществление более эффективого контроля над политическими представителями. Целью цифровизации государственного управления в России является создание цифрового правительства, которое базируется на идеях клиентоориентированности, омниканальности и гибкого управления, максимизации полезности деятельности органов власти для граждан (Абдрахманова, 2019).
На текущий момент в стране развиваются межведомственный электронный документооборот и система межведомственного электронного взаимодействия (Лопатова, 2019), а также работают государственные подпрограммы по цифровизации государственного управления - «Информационное государство», «Цифровое государственное управление».
Целью первой подпрограммы является обеспечение большинства функций органов государственного управления в электронной форме, в том числе предоставление в электронной форме гражданам и организациям государственных, муниципальных и социально значимых услуг, а также повышение эффективности государственного управления, взаимодействия органов власти, граждан и бизнеса на основе использования современных ИТ-технологий. (Информационное общество, 2019) Выявлен низкий уровень управления показателями эффективности данной подпрограммы: отсутствует информация о расчёте показателей, об ответственных за каждый показатель, информация о плановых и фактических значениях показателей эффективности программы хотя бы за один год присутствует только по 15 из 29 показателям. Это может привести к реализации рисков программы, перерасходу средств на реализацию программы, не достижению целей программы, а также не позволяет качественно управлять бенефитами программы.
Качество паспорта подпрограммы «Цифровое государственное управление» (Цифровое государственное управление, 2019) существенно выше: на стадии утверждения программы были сформированы планы по достижению ключевых показателей эффективности, и описано, каким образом рассчитывается каждый показатель, и кто несет за него ответственность.
Предлагаемые в подпрограммах «Информационное государство» и «Цифровое государственное управление» показатели эффективности косвенно связаны с основными целями подпрограмм – повышением качества государственного управления, поэтому несмотря на довольно значительный прогресс в цифровизации государственных услуг, качество их предоставления остается на низком уровне.
Исследование взаимосвязи показателей программы «Информационное государство» с факторами и критериями успешности цифровизации государственного управления выявило, что показатели эффективности программы не коррелируют с показателями качества государственного управления, однако имеют положительную взаимосвязь с Индексом электронного правительства и Натуральным логарифмом затрат на информационные и коммуникационные технологии, что свидетельствует о наличии корреляции с показателями цифровизации государственного управления.
1. Pasport gosudarstvennoy programmy Rossiyskoy Federacii «Informacionnoe obschestvo» // Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 15 aprelya 2014 g. N 313 - Moskva [b.i.], 2014. - Pasport podprogrammy 4 «Informacionnoe gosudarstvo».
2. Pasport federal'nogo proekta Cifrovoe gosudarstvennoe upravlenie // Protokol prezidiuma Pravitel'stvennoy komissii po cifrovomu razvitiyu, ispol'zovaniyu informacionnyh tehnologiy dlya uluchsheniya kachestva zhizni i usloviy vedeniya predprinimatel'skoy deyatel'nosti ot 28 maya 2019 g. №9. - Moskva [b.i.], 2019. - Prilozhenie №7.
3. Abdrahmanova G.I., Vishnevskiy K.O., Gohberg L.M. Chto takoe cifrovaya ekonomika? Trendy, kompetencii, izmerenie - M.: Izd. dom Vysshey shkoly ekonomiki, 2019.
4. Dobrolyubova E.I., Yuzhakov V.N., Efremov A.A., Klochkova E.N., Talapina E.V., Starcev Ya.Yu. Cifrovoe buduschee gosudarstvennogo upravleniya po rezul'tatam - M.: Izdatel'skiy dom «Delo» RANHiGS, 2019.
5. Regiony Rossii. Social'no-ekonomicheskie pokazateli. 2013-2018: Stat.sb. / Rosstat. - M., 2013-2018.
6. Sopko J.A., Demaria A. Benefits management: how Siemens focuses on benefits to accelerate value delivery. // Paper presented at PMI® Global Congress 2013-North America, New Orleans, LA. Newtown Square, PA: Project Management Institute, 2013.
7. Wohlers T.E., Bernier L.L. Setting Sail into the Age of Digital Local Government - Trends and Best Practices, 2016.
8. Lopatova N. Mezhdunarodnyy opyt formirovaniya cifrovogo pravitel'stva // Nauka i innovacii, 2019. - Vypusk №5. - c 24-28.
9. Revenko L.S., Revenko N.S. Mezhdunarodnaya praktika realizacii programm razvitiya cifrovoy ekonomiki // Mezhdunarodnye processy, 2017. - Tom 15, Nomer 4 (51). - s 20-39.
10. Ann Allen B., Juilleta L., Paqueta G., Roya J. E-Governance & government on-line in Canada: Partnerships, people & prospects // Government Information Quarterly, 2001. - Vol. 18, Issue 2. - pp 93-104.
11. Lycett M., Rassau A., Danson J. Programme management: a critical review // International Journal of Project Management, 2004. - Vol.22.-pp 289-299.
12. Analiticheskiy centr pri Pravitel'stve Rossiyskoy Federacii. Tekuschee razvitie proektov v sfere cifrovoy ekonomiki v regionah Rossii [Elektronnyy resurs]: Analiticheskiy doklad, 2019. URL: http://ac.gov.ru/files/publication/a/23243.pdf (Data obrascheniya: 14.12.2019)
13. Vash kontrol'. Reestr otkrytyh dannyh. [Elektronnyy resurs]: Baza dannyh, 2013-2020. URL: https://vashkontrol.ru/opendata (Data obrascheniya: 09.05.2020)
14. VCIOM. Social'no-ekonomicheskie pokazateli. [Elektronnyy resurs]: Baza dannyh, 2013-2020. URL: https://wciom.ru/news/ratings/ (Data obrascheniya: 09.05.2020)
15. OON. Primenenie elektronnogo pravitel'stva dlya formirovaniya ustoychivogo i gibkogo obschestva [Elektronnyy resurs]: Issledovanie OON: Elektronnoe pravitel'stvo, 2018. URL: https://publicadministration.un.org/publications/content/PDFs/UN%20E-Government%20Survey%202018%20Russian.pdf (Data obrascheniya: 22.03.2020)
16. Rosstat. Oficial'naya statistika [Elektronnyy resurs]: Baza dannyh, 2013-2020. URL: https://www.gks.ru/folder/10705 (Data obrascheniya: 09.05.2020)
17. Bayaskalanova T. Digital Transformation of Communication Between Government Authorities and Citizens [Elektronnyy resurs]: Conference Paper, RPTSS 2018 - International Conference on Research Paradigms Transformation in Social Sciences, 2018. URL: https://www.researchgate.net/publication/329719498 _Digital_Transformation_Of_Communication_Between_Government_Authorities_And_Citizens (Data obrascheniya: 14.12.2019)
18. European Commission. International Digital Economy and Society Index 2018 SMART 2017/0052 [Elektronnyy resurs]: Europe's Digital Progress Report 2017 - Digital Public Services, 2018. URL: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/international-digital-economy-and-society-index-2018 (Data obrascheniya: 16.12.2019)
19. Margetts H., Naumann A. Government as a Platform: What can Estonia Show the World? [Elektronnyy resurs]: Research paper, University of Oxford, 2017. URL: https://www.politics.ox.ac.uk/publications/government-as-a-platform-what-can-estonia-show-the-world.html (Data obrascheniya: 16.12.2019)
20. Masson B. Digital technologies at the heart of public service transformation and as a catalyst for economic growth and innovation [Elektronnyy resurs]: Digital at Depth, Accenture, 2015. URL: https://www.accenture. com/t20150523T033713__w__/us-en/_acnmedia/Accenture/Conversion-Assets/ DotCom/Documents/Global/PDF/Dualpub_9/Accenture-Digital-at-Depth-for-Government-Innovation.pdf (Data obrascheniya: 14.12.2019)
21. OECD. Government at a Glance [Elektronnyy resurs]: OECD Publishing, 2019. URL: https://doi.org/10.1787/8ccf5c38-en (Data obrascheniya: 14.12.2019)
22. OECD. Open Government Data Report: Enhancing Policy Maturity for Sustainable Impact [Elektronnyy resurs]: OECD Digital Government Studies, OECD Publishing, 2018. URL: https://www.oecd-ilibrary.org/governance/open-government-data-report_9789264305847-en (Data obrascheniya: 16.12.2019)
23. Panzardi R., Calcopietro C., Ivanovic E.F. New-economy sector study: Electronic government and governance - lessons from Argentina [Elektronnyy resurs]: Working Paper, The World Bank, 2002. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/527061468769894044/New-economy-sector-study-Electronic-government-and-governance-lessons-from-Argentina (Data obrascheniya: 16.12.2019)
24. United Nations E-Government Survey. E-Government in Support of Sustainable Development 2012 [Elektronnyy resurs]: UN, 2012. URL: http://d-russia.ru/wp-content/uploads/2013/04/UN_E-Government-Survey-2012.pdf (Data obrascheniya: 09.05.2020)
25. United Nations E-Government Survey. E-Government in Support of Sustainable Development 2014 [Elektronnyy resurs]: UN, 2014. URL: http://d-russia.ru/wp-content/uploads/2014/06/E-Gov_Complete_Survey-2014.pdf (Data obrascheniya: 09.05.2020)
26. United Nations E-Government Survey. E-Government in Support of Sustainable Development 2016 [Elektronnyy resurs]: UN, 2016. URL: http://d-russia.ru/wp-content/uploads/2016/08/reiting_oon.pdf (Data obrascheniya: 09.05.2020)
