г. Санкт-Петербург и Ленинградская область, Россия
г. Санкт-Петербург и Ленинградская область, Россия
ГРНТИ 67.25 Районная планировка. Градостроительство
ГРНТИ 55.30 Робототехника
ГРНТИ 55.51 Подъемно-транспортное машиностроение
ГРНТИ 55.53 Строительное и дорожное машиностроение
ГРНТИ 61.31 Технология неорганических веществ и продуктов
ГРНТИ 61.35 Технология производства силикатных и тугоплавких неметаллических материалов
ГРНТИ 61.37 Промышленный органический синтез
ГРНТИ 61.65 Технология лакокрасочных материалов и органических покрытий
ГРНТИ 67.01 Общие вопросы строительства
ГРНТИ 67.03 Инженерно-теоретические основы строительства
ГРНТИ 67.07 Архитектура
ГРНТИ 67.09 Строительные материалы и изделия
ГРНТИ 67.11 Строительные конструкции
ГРНТИ 67.13 Технология строительно-монтажных работ
ГРНТИ 67.15 Технология производства строительных материалов и изделий
ГРНТИ 67.17 Машины, механизмы, оборуд. и инстр., применяемые в строит. и промышл. стройматериалов
ГРНТИ 67.21 Инженерные изыскания в строительстве
ГРНТИ 67.23 Архитектурно-строительное проектирование
ГРНТИ 67.29 Объекты строительства
ГРНТИ 67.53 Инженерное обеспечение объектов строительства
ББК 345 Общая технология машиностроения. Обработка металлов
ББК 347 Технология производства оборудования отраслевого назначения
ББК 35 Химическая технология. Химические производства
ББК 383 Строительные материалы и изделия
ББК 385 Строительные конструкции
ББК 386 Технология строительного производства
ББК 387 Отдельные виды строительства
ББК 389 Благоустройства населенных мест
В настоящее время проблемы местного градорегулирования приречных территорий становится все более актуальными для регионов Российской Федерации. В статье приведено описание основных проблем организации местного самоуправления в России, изучен современный зарубежный опыт местного градорегулирования приречных территорий в Швеции, Дании, Германии, Франции, Бельгии (Валлонский регион, Фламандский регион и Брюссельский столичный округ), Нидерландах и Польше. Описаны возможные варианты такого регулирования: правительственные организации, общественные проекты, локальные стратегии развития. Cтратегии осуществляется через формулирование и развитие идей на местном уровне и подачи заявки в поисках сотрудничества с муниципалитетом и частым бизнесом. Рассмотрены возможные варианты участия местного населения в развитии прибрежных территорий. Приведён пример метода «Leader» основанного на сотрудничестве государственного, общественного, частного и некоммерческого секторов, образующих локальную группу развития, местную группу действий для развития территорий вдоль р. Гёта-Эльв в Швеции. Проанализирована муниципальная стратегия ландшафтных интересов в городе и окрестностях города Ольборг (Дания). Дана краткая характеристика организованному сообществу речных бассейнов Везер (The Flussgebietsgemeinschaft Weser (FGG Weser)) в Германии. Проанализированы примеры существующих межмуниципальных неправительственных проектов в Польше, включающих мероприятия, направленные на раскрытие туристического и культурного потенциала приречных территорий реки Вислы. Сделаны выводы о возможности, опираясь на опыт зарубежных стран, в рамках местного градорегулирования в регионах Российской Федерации сформировать единый межмуниципальный орган, который в свою очередь будет координировать развитие приречных территорий.
местное самоуправление, градорегулирование, приречные территории, градостроительное развитие, локальная стратегия развития.
Введение. Под местным самоуправлением понимается осуществление местными жителями или их избранными представителями обязанностей и полномочий местного значения, исходя из своих интересов и с учетом исторических особенностей.
Решение проблемы местного градорегулирования приречных территорий в России в настоящее время становится все более актуальной: растет необходимость освоения прибрежных пространств, развития находящихся на реках поселений, создания необходимой социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры, обеспечения безопасности и доступности, улучшения экологии, повышения инвестиционной привлекательности территорий и качества жизни.
Во многих западных странах в рамках местногоградорегулирования приречных территорий создаются локальные стратегии развития, правительственные и общественные организации, проекты. Их изучение, а также последующее частичное использование с адаптацией к отечественным особенностям осуществления градостроительной деятельности, будет способствовать более качественному развитию и преобразованиюприречных территорий в России.
Проблемы организации местного самоуправления в России. 28.02.1996 г. Россия подписала Европейскую Хартию (далее – Хартия) местного самоуправления и ратифицировала ее 20.03.1998 [1], тем самым взяв на себя обязательства соблюдать общепризнанные принципы местного самоуправления в полном объеме, так как в отличие от других стран не сделала никаких оговорок по ее исполнению [2, с.241].
Реализация положений Европейской хартии местного самоуправления происходит через реализацию Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131–ФЗ) [3]. В целом данный закон соответствует ее положениям, но, тем не менее, необходимо выделить ряд основных возникающих противоречий, препятствующих благоприятной работе органов местного самоуправления:
- Закон № 131–ФЗ предусматривает, что, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам ОМС было допущено нецелевое расходование бюджетных средств или какое-либо нарушение нормативно-правовых актов, отдельные полномочия могут временно исполнять органы государственной власти СРФ. Кроме того, ими может быть создана временная финансовая администрация, которая в течение года может управлять данной территорией. [3, гл.10, ст.75, ч.1, п.3] Таким образом, осуществляется вмешательство в сферу местного самоуправления, что приводит к нарушению его самостоятельности и к встраиванию его в систему государственной власти. Возможным решением может быть изъятие бюджетных ресурсов, отстранение от должности или приостановление полномочий органов местного самоуправления. [2, с. 242]
- Закон № 131–ФЗ устанавливает обязательный перечень органов местного самоуправления, что противоречит положению Хартии о том, что они имеют возможность сами определять свои внутренние административные структуры [1, ч. I, ст. 6, п. 1]. Тем самым теряется возможность формирования структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление.
- Хартия предусматривает, что необходимо осуществление административного контроля над органами местного самоуправления [1, ч.I, ст.8]. Однако Российское законодательство не содержит определения и механизма осуществления такого контроля. Между тем, важно понимать, что для эффективности местного самоуправления необходима гармония принципов контроля и самостоятельности. [2, с. 242]
- Хартия устанавливает право органов местного самоуправления на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, соразмерными предоставленным им полномочиям. [1, ч. I, ст. 9] В свою очередь Закон № 131–ФЗ не содержит такого положения, и, как результат, местное самоуправление в России ими не обладает.
Как известно, население оценивает политику органов местного самоуправления по мероприятиям, влияющим на условия жизни и труда, а также по решениям социальных, экономических и политических вопросов и соблюдении интересов населения на местном уровне. Но реализовать имеющие полномочия в полном объеме без получения межбюджетных трансфертов, только за счет собственного бюджета, могут только некоторые муниципальные образования. Таким образом, в качестве главной проблемы организации и развития местного самоуправления в России выделяется проблема недофинансирования, которая снижает удовлетворенность населения, как качеством своей жизни, так и результативностью государственной политики в целом. [4, с. 279]
В связи с тем, что в соответствии с действующим Российским законодательством муниципальные образования самостоятельно несут ответственность за свое нынешнее состояние и перспективы развития своей территории, привлечение населения к решению местных проблем позволяет развить в людях заинтересованность, желание и инициативность. В таких условиях крайне важно изучение зарубежного опыта местного градорегулирования, в основе которого, как правило, лежит подход «снизу вверх»: местное население активно учувствует в развитии территорий.
В Швеции посредством метода Leader, при котором частный, некоммерческий и государственный сектор совместно разрабатывают локальную стратегию развития, был создан руководящий документ «Leader. LängsGötaälv», [5]координирующий развитие территорий вдоль р. Гёта-Эльв.(См. Рис. 1)МетодLeader основан на сотрудничестве государственного, общественного, частного и некоммерческого секторов, образующих локальную группу развития, местную группу действий.
Участниками Cтратегии являются муниципалитеты Ale, LillaEdet, Trollhättan, Vänersborg и районы Гётеборга Angered, NorraHisingen и ÖstraGöteborg. Источники финансирования: ERDF (Европейский фонд регионального развития), ESF (Европейский социальный фонд), EAFRD (Европейский сельскохозяйственный фонд развития сельских районов).
Генеральная цель Cтратегии – долгосрочное, устойчивое развитие с точки зрения роста рабочих мест, занятости населения и качества жизни. Документ закладывает общее видение развития территории, включающее: 1) разработку туристических направлений за счет сотрудничества города и деревни и развития людских ресурсов; 2) хороший климат для творчества, предпринимательства и бизнеса; 3) устойчивое производство и потребление; 4) снижение сегрегации и изоляции внутри и между городскими и сельскими районами. [5] Инструментом стратегического планирования выступает SWOT-анализ, оценивающий сильные стороны (Strengths), слабые стороны (Weaknesses), возможности (Opportunities) и угрозы (Threats) территории.
Рис. 1. Стратегия «Leader. LängsGötaälv».
Карта региона.
Локальная стратегия, координирующая развитие территорий вдоль р. Гёта-Эльв (Швеция).
Реализация Cтратегии осуществляется черезформулирование и развитие идей на местном уровне;формированиеих в реальный проект, получающий конкретизацию и партнеров;и подачи заявки в поисках сотрудничества с муниципалитетом, частым бизнесом, школами, библиотеками и т.д. В завершении из предложенных проектов для дальнейшего финансирования и реализации выбираются те, которые отвечают положениям и видению Стратегии.
В Дании разработана муниципальная стратегия «Grøn-blå Struktur», учитывающая ландшафтные интересы коммуны Ольборг. [6]Ответственность за ее реализацию частично отражена в законодательстве, которое дает муниципалитетам обязательство заботиться об интересах природных, ландшафтных ценностей, водной среды и т. д.
Стратегия «Grøn-blå Struktur» делит территорию на сеть клиньев (kile) и поясов (bånd), которые связаны экологическими и рекреационными связями, создающими наиболее ценные ландшафтные и природные территории Ольборгскойкоммуны.(См. рис. 2)Для каждой группы клиньев и поясовразработаны характерные черты, показатели идентичности, основное значение, ценности, межмуниципальный трансграничный контекст; выделены приоритеты развития и основные направления деятельности.
Рис. 2. Стратегия «Grøn-blåStruktur».
Муниципальная стратегия ландшафтных интересов в городе и окрестностях города Ольборг (Дания).
Отдельно выделяется прибрежный территориальный клин Limfjordskilen (см. рис.3), как важный элемент всей структуры, придающий территории идентичность. Он содержит весь водный и прибрежный ландшафт пролива Лим-фьорда в пределах муниципалитета Ольборг [6].
В Германии организовано «Сообщество речных бассейнов Везер» (The Flussgebietsgemeinschaft Weser (FGGWeser)), с целью реализацииВодной Рамочной директивы Евросоюза и Директивы Евросоюза об оценке и управлениирисками наводнений. Задачами данного сообщества являются транснациональная координация управления водными ресурсами в Везере, в частности для борьбы с загрязнением; санитарная защита изащита от наводнений; сбор данных о качестве воды Везера и его источников, оценка и публикация этих данных; межмуниципальное регулирование в случае загрязнения воды и других опасных событий. [7]
Рис. 3. Прибрежный территориальный клин Limfjordskilden
Один из семи клиньев, выделенных в Стратегии «Grøn-blåStruktur»
Участники в лице государственного сектора, общественности, некоммерческих и частных лиц взаимодействуют на государственных и муниципальных уровнях. На рабочем уровне вопросы, связанные с речными бассейнами, обсуждаются при поддержке рабочих групп экспертов и затем представляются для принятия решения в Совет Weserrat (уровень принятия решений), в состав которого входят руководители отделов управления водными ресурсами.Конференция министровWeser решает основные задачи управления и возможные конфликты (уровень решений). Участие общественности в реализации директив включает процесс консультаций, активное участие заинтересованных сторон и слушания.
Франция, Бельгия (Валлонский регион, Фламандский регион и Брюссельский столичный округ), Нидерланды объединились для укрепления сотрудничества между прибрежными районамиречного бассейна Шельды. (см. рис. 4) Сформированная «International Scheldt Commission» – международный межправительственный орган по устойчивому управлению районом реки Шельда, имеет целью реализацию Водной Рамочной директивы Евросоюза и Директивы Евросоюза об оценке и управлении рисками наводнений. Задачами организации являются взаимное и на многосторонней основе согласованное выполнение своих обязательств, установленных Водной Рамочной директивой; вынесение рекомендаций в отношении мер предосторожности, защиты и предупреждения в случае наводнения или загрязнения окружающей среды; формирование программы действий; обмен информацией и мнениями по водной политике; научные исследования, сотрудничество с другими международными организациями. [8]
Подобные подходы могут быть применимы в российских условиях.
В Бельгии «Scheldeland» – это фламандский регион, который простирается вдоль рек Шельда, Дендери Рупельв городском треугольнике, образованном Антверпеном, Брюсселем и Гентом [9]. Таким образом, река формирует бренд территории, создает ее уникальность и повышает привлекательность. В Scheldeland активно развит туризм, разработаны туры для разных групп населения, вело- и пешеходные маршруты, разнообразные мероприятия и вся необходимая сопутствующая инфраструктура.
Рис. 4. «International Scheldt Commission». Границыкомпетенций.
Международный межправительственный орган по устойчивому управлению районом реки Шельда
(Франция, Бельгия (Валлонский регион, Фламандский регион и Брюссельский столичный регион),
Нидерланды)
В Польше существуют межмуниципальные неправительственные проекты «Год реки Вислы 2017», «Граждане реки Вислы 2017, 2018» («Rok Rzeki Wisly 2017», «Obywatel Rzeki Wisły 2017, 2018») [10] Они включают мероприятия, направленные на раскрытие туристического и культурного потенциаловВислы через проведения разного рода мероприятий, организации серий учебных и рабочих совещаний для местного населения.Участниками проектов являются представители местных органов власти, торгово-промышленные палаты и общественные организации, жители Вислы, местные туристические организации, а также предприниматели, связывающие свою деятельность с потенциалом Вислы (туризм, отдых, культура, ремесла). Ониобязуются представлять и строить качественный бренд реки Вислы на основе своих собственных проектов, тем самым создавать долгосрочные перспективы развития прибрежных территорий в следующих областях: культура и национальное наследие, отдых и туризм, экология и природа, малая водная инфраструктура и малая речная навигация.Реализация проектов происходит черезформулирование идей на местном уровне,формирования их в реальный проект и прохождения конкурса с целью дальнейшего финансирования и поддержки [10].
Выводы. Изученный современный зарубежный опыт нацелен на долгосрочное, устойчивое развитие приречных территорий, раскрытие их потенциала, формирование качественной среды.Участниками такого регулирования являются государственный сектор региональных органов исполнительной власти, общественность, некоммерческие и частные лица муниципальных образований одной страны (Швеция, Дания, Германия, Польша) и соседних стран (Франция, Бельгия, Нидерланды). Одним из уровней реализации рассмотренных стратегий и проектов выступает генерация идей и/или их осуществление через местное заинтересованное население.
В рамках местного градорегулирования в России возможно формирование единого межмуниципального органа, координирующего развитие приречных территорий. В качестве примера может быть приведено создание Концепции развития прибрежных территорий р. Невы, ответственность за реализацию которой была бы закреплена загородскими и сельскими поселениями, входящими в состав приречного региона, а контроль над реализацией могла бы осуществить администрация Ленинградской области в лице Комитета по архитектуре и градостроительству.
Такой руководящий документ мог бы способствовать устойчивому развитию территорий, регулировать природные, ландшафтные и рекреационные ценности, благоприятствовать охране окружающей среды, создавать своеобразный бренд территорий, привлекательный как для местного населения, так и способствующий развитию туризма и идентичности среды.
1. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 г. 7 сентября. №36.
2. Барбарова Н.Г. Проблема реализации положений Европейской хартии местного самоуправления и законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении в субъектах Российской Федерации (на примере Ленинградской области) // Известия РГПУ им. А.И. Герцена. 2009. №117. С. 240-246.
3. Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. 03.08.2018 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
4. Ломовцева Т.В.. Франц О.Б. Влияние органов местного самоуправления на качество жизни населения // Стратегии развития социальных общностей, институтов и территорий: материалы II Международн. науч.-практ. конф. Екатеринбург, 18-20 апреля 2016 г.: в 2-х т. Екатеринбург : Изд-во Урал.ун-та, 2016. Т. 2. С. 277-282.
5. LängsGötaälv-lokaltleddutveckling. UtvecklingsstrategiförlokaltleddutvecklinggenomLeadermetoden. URL: https://www.langsgotaalv.se/index.php/om-leader-langs-gota-alv/strategi-2014-2020(дата обращения: 03.10.2018).
6. Den overordnede plan af Aalborg Kommunes "Grøn-blåStruktur". URL: https://www.aalborg.dk/om-kommunen/byplanlaegning/temaer-inden-for-byplanlaegning/groen-blaa-struktur (дата обращения: 25.10.2018)
7. Die Flussgebietsgemeinschaft Weser (FGG Weser). URL: https://www.fgg-weser.de/ (дата обращения: 15.10.2018)
8. International Scheldt Commission. URL: http://www.isc-cie.org/ (датаобращения: 01.11.2018)
9. Scheldeland. LangsSchelde. Dender en Rupel. URL: https://www.scheldeland.be/nl(дата обращения: 23.10.2018)
10. RokRzekiWisly. URL: http://www.rokwisly.pl/ (дата обращения: 22.10.2018
11. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 г. 7 сентября. №36.
12. Барбарова Н.Г. Проблема реализации положений Европейской хартии местного самоуправления и законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении в субъектах Российской Федерации (на примере Ленинградской области) // Известия РГПУ им. А.И. Герцена. 2009. №117. С. 240-246.
13. Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. 03.08.2018 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
14. Ломовцева Т.В.. Франц О.Б. Влияние органов местного самоуправления на качество жизни населения // Стратегии развития социальных общностей, институтов и территорий: материалы II Международн. науч.-практ. конф. Екатеринбург, 18-20 апреля 2016 г.: в 2-х т. Екатеринбург : Изд-во Урал.ун-та, 2016. Т. 2. С. 277-282.
15. Längs Göta älv - lokalt ledd utveckling. Utvecklingsstrategi för lokalt ledd utveckling genom Leadermetoden. URL: https://www.langsgotaalv.se/index.php/om-leader-langs-gota-alv/strategi-2014-2020 (дата обращения: 03.10.2018).
16. Den overordnede plan af Aalborg Kommunes "Grøn-blå Struktur". URL: https://www.aalborg.dk/om-kommunen/byplanlaegning/temaer-inden-for-byplanlaegning/groen-blaa-struktur (дата обращения: 25.10.2018)
17. Die Flussgebietsgemeinschaft Weser (FGG Weser). URL: https://www.fgg-weser.de/ (дата обращения: 15.10.2018)
18. International Scheldt Commission. URL: http://www.isc-cie.org/ (дата обращения: 01.11.2018)
19. Scheldeland. Langs Schelde. Dender en Rupel. URL: https://www.scheldeland.be/nl (дата обращения: 23.10.2018)
20. Rok Rzeki Wisly. URL: http://www.rokwisly.pl/ (дата обращения: 22.10.2018)
