аспирант с 06.07.2017 по настоящее время
Вологда, Вологодская область, Россия
В статье рассмотрены институциональные и нормативно-правовые основы управления лесопромышленным комплексом регионов Европейского Севера России. Проведенный анализ показал, что большая часть функций, связанных с управлением лесами, их использованием и освоением, возлагается на органы власти субъектов РФ, что повышает значимость управления лесопромышленным комплексом на региональном уровне. В большинстве регионов процесс управления ЛПК осуществляется в комплексе с управлением лесным хозяйством. При этом в Республиках Коми и Карелия, а также Мурманской области, вопросы, касающиеся использования, защиты и воспроизводства лесов, относятся к компетенции одного уполномоченного органа, а вопросы развития ЛПК – другого. Государственная поддержка развития лесопромышленного комплекса осуществляется в основном за счет реализации региональных программ, а стимулирование экономической активности предприятий лесной промышленности происходит посредством использования механизма приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов. Анализ региональных стратегических документов показал наличие акцентов на развитии лесопромышленного комплекса в Стратегиях социально-экономического развития Архангельской и Вологодской областей, а также Республик Коми и Карелии. Кроме того, в Архангельской области разработана «Стратегия развития лесопромышленного комплекса на период до 2030 года», которая направлена на повышение эффективности лесопромышленного комплекса региона на основе развития глубокой переработки древесины и комплексного использования лесосырьевых ресурсов. Несмотря на то, что в последние годы наблюдается положительная динамика в развитии деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности, в функционировании лесопромышленного комплекса рассматриваемых регионов имеется ряд нерешенных проблем. Перспективой дальнейших исследований является разработка комплекса мер, инструментов и методов более эффективного управления развитием ЛПК регионов Европейского Севера.
лесопромышленный комплекс, управление развитием лесопромышленного комплекса, Европейский Север России, стратегическое управление, государственные программы.
Зона Европейского Севера России это одна из самых богатых лесными ресурсами территорий нашей страны. Входящие в ее состав, Республики Коми и Карелия, Архангельская, Вологодская и Мурманская области, а также Ненецкий автономный округ, относятся к тем регионам, где лесопромышленный комплекс является одним из самых перспективных для развития экономики региона. Общая площадь земель лесного фонда регионов Европейского Севера России, покрытых лесами, составляет около 74,9 млн га. Общий запас основных лесообразующих пород оценивается в 8,2 млрд м3, из которых более 34,3% приходится на Республику Коми, 31,4% на Архангельскую область, оставшаяся треть распределена между Республикой Коми, Вологодской и Мурманской областями.
Однако необходимо отметить, что при достаточно больших запасах основных лесообразующих пород на территории Европейского Севера, доля освоения допустимого объема изъятия древесины не велика и составляет лишь 43,8%. Данные цифры в первую очередь свидетельствуют о наличии ресурсного потенциала в лесопромышленном комплексе рассматриваемых регионов и возможности увеличения объемов производства продукции.
Безусловно, в развитии лесопромышленного комплекса и использования его потенциала полностью, большое значение имеет реализация мер государственной политики. Именно поэтому изучение институциональных основ управления лесопромышленным комплексом, а также проведение анализа государственных программ и документов стратегического планирования по развитию лесной промышленности регионов Европейского Севера приобретает особую актуальность и является целью настоящего исследования.
Под управлением лесопромышленным комплексом понимается целенаправленное воздействие органов управления ЛПК – субъекта управления, на объект управления – ЛПК, которое обеспечивает достижение стратегических целей ЛПК с учетом конкретных предпосылок и условий регионов. Наиболее значимыми условиями обеспечения достижения стратегических целей ЛПК являются рыночные факторы экономики, динамика условий воспроизводства, формирование приоритетов в лесном комплексе, нормативно-правовая база, эколого-природоохранные требования. К предпосылкам достижения стратегических целей можно отнести стабилизацию площадей земель лесного фонда, государственное регулирование рыночной экономики, нормативно-правовое обеспечение управления землями лесного фонда, государственную поддержку лесного комплекса и экологическое нормопользование [10].
Государственное управление лесопромышленным комплексом России осуществляет Министерство промышленности и торговли (Минпромторг России). К его основным функциям относятся оказание государственных услуг, управление государственным имуществом в сфере лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности. Однако необходимо отметить, что поскольку лесопромышленный комплекс находится в тесной взаимосвязи с лесным хозяйством, то целесообразно рассматривать управление этими двумя блоками в комплексе.
Так, государственное управление лесным хозяйством на федеральном уровне осуществляют: Министерство природных ресурсов и экологии (Минприроды России) и Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). К основным функциям Минприроды России относятся функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны лесов, земельных отношений, связанных с переводом земель лесного фонда в земли другой категории, лесных отношений. Рослесхоз исполняет функции по контролю и надзору в области лесных отношений, а также по оказанию государственных услуг по управлению государственным имуществом в области лесных отношений [6].
На региональном уровне вопросами развития лесопромышленного комплекса в каждом субъекте РФ занимаются различные органы власти (табл. 1).
Отметим, что в некоторых регионах вопросы, касающиеся использования, защиты и воспроизводства лесов относятся к компетенции одного уполномоченного органа, а вопросы развития ЛПК – другого. Так, к примеру, в Республике Карелия Министерство природных ресурсов и экологии занимается вопросами в сфере лесного хозяйства, а вопросами развития промышленности – Министерство экономического развития и промышленности Республики Карелия. Аналогичная ситуация в Мурманской области и Республике Коми.
Обращаясь к вoпросу нормативно-правового регулирования лесопромышленного комплекса регионов Европейского Севера, необходимо отметить, что Российское лесное законодательство состоит из Лесного кодекса [9], федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных актов иных органов исполнительной власти и муниципальных нормативных актов. При этом особое внимание следует уделить государственным программам, направленным на развитие лесопромышленного комплекса.
В частности, Государственная программа Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства на 2013–2020 годы» [4], целью которой является решение вопросов по созданию условий для повышения эффективности охраны, защиты, воспроизводства, а также рационального многоцелевого и неистощительного использования лесов при сохранении их экологических функций и биологического разнообразия.
Среди федеральных нормативно-правовых актов следует также выделить «Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года» [12]. Данный документ определяет принципы, цели и задачи государства в области использования, сохранения и воспроизводства лесов, а также механизмы их реализации.
На региональном уровне имеется ряд документов, регулирующих деятельность лесопромышленного комплекса и направленных на его развитие. Следует отметить, что органами государственной власти поддержка развития лесопромышленного комплекса оказывается в первую очередь посредством реализации региональных государственных программ.
К примеру, на территории Вологодской области действует государственная программа «Развитие лесного комплекса Вологодской области на 2014–2020 годы» [2]. Целью подпрограммы 3 «Развитие лесопромышленного сектора экономики» государственной программы является обеспечение экономического развития лесопромышленного сектора экономики. В качестве основных задач определены увеличение выпуска продукции с высокой добавленной стоимостью и увеличение доступности лесных ресурсов.
В Республике Коми утверждена и действует государственная программа «Развитие промышленности» [3], целью которой является развитие и эффективное использование промышленного потенциала региона. Одной из задач программы является обеспечение эффективного использования природно-ресурсного потенциала, в том числе за счет содействия промышленным предприятиям в эффективном использовании лесных ресурсов.
Органами государственной власти Архангельской области также уделяется большое внимание развитию лесопромышленного комплекса региона. В частности, следует выделить государственную программу «Развитие лесного комплекса Архангельской области (2014– 2020 годы)» [1], целью которой является повышение эффективности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов и вклада лесного комплекса Архангельской области в социально-экономическое развитие региона.
В другом нормативно-правовом документе «О состоянии и перспективах развития лесопромышленного комплекса Архангельской области» [8] установлены приоритетные направления государственной политики, проводимой Министерством природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области в сфере лесных отношений и развития лесопромышленного комплекса. Также в качестве одного из приоритетных направлений государственной политики отмечено проведение политики повышения конкурентоспособности и расширения присутствия производителей Архангельской области на российском рынке в сегментах продукции из древесины и древесных материалов. Помимо этого, в Архангельской области разработан проект «Территориальный бренд Архангельской области "Архангельский лес"» [7], среди основных целей реализации которого обозначены поддержка производителей продукции из древесины на рынках с высоким уровнем конкуренции и содействие развитию малого и среднего предпринимательства в сфере деревообработки и целлюлозно-бумажной промышленности.
В настоящее время в части стимулирования развития лесопромышленного комплекса используется механизм приоритетных инвестиционных проектов, который закреплен статьей 22 Лесного кодекса Российской Федерации. Положение о подготовке и утверждении перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов утверждено Постановлением Правительства «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов» [11]. Ведение данного Перечня осуществляет Минпромторг России. Включение проекта в Перечень осуществляется на основании заявки коммерческой организации на реализацию инвестиционного проекта, утвержденной уполномоченным органом субъекта Российской Федерации или Рослесхозом и согласованной с Рослесхозом. В рамках указанных инвестиционных проектов предполагается как модернизация действующих производств, так и строительство новых лесопромышленных предприятий.
Отдельно стоит остановиться на рассмотрении стратегических документов, направленных на развитие лесопромышленного комплекса, главным из которых является «Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года» [18].
Согласно Стратегии, основными проблемами в развитии лесного комплекса, сдерживающими экономический рост лесопромышленного производства и эффективное использование лесов, являются недостаточная точность оценки лесоресурсного потенциала, слабый контроль за использованием лесов и недостаточный объем лесохозяйственных мероприятий, а также недостаточное развитие мощностей по глубокой механической, химической и энергетической переработке древесного сырья. В Стратегии выделены основные факторы, препятствующие развитию лесопромышленного комплекса, такие как недостаточная емкость внутреннего рынка лесобумажной продукции, недостаток мощностей по глубокой переработке древесины, недостаточная инновационная активность и инвестиционная привлекательность, технологическая отсталость отраслей ЛПК, несоответствие российского лесного машиностроения задачам развития лесного комплекса, кадровые проблемы. Исходя из обозначенных проблем, в Стратегии определены цели развития лесопромышленного комплекса.
В настоящее время органами государственной власти разрабатывается Стратегия развития лесного комплекса до 2030 г. Согласно данным Федерального агентства лесного хозяйства России, в данном документе будут отражены как региональные особенности лесного комплекса, так и векторы развития основных элементов увеличения экономического и экологического потенциала российских лесов [5]. Согласно проекту Стратегии, основными целями развития лесного комплекса будут являться достижение устойчивого лесоуправления, инновационного и эффективного развития использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, обеспечивающих опережающий рост лесного сектора экономики, социальную и экологическую безопасность страны, безусловное выполнение международных обязательств Российской Федерации в части лесов, а также повышение долгосрочной конкурентоспособности лесной промышленности и вклада лесного комплекса в социально-экономическое развитие России.
К 2030 г. планируется существенно увеличить вклад лесного комплекса в экономику страны. В качестве основных направлений, при этом, обозначены: развитие ориентированного на экспорт производства целлюлозы, рост выпуска тарного картона и санитарно-гигиенических изделий для внутреннего рынка, а также развитие ориентированного примерно в равной степени на внутренний рынок и на экспорт производства пиломатериалов, фанерно-плитных производств, мебели, деревянного домостроения.
Достижение установленных целей планируется за счет реализации ряда мероприятий, среди которых можно выделить поддержку развития перерабатывающих производств, развитие рынков сбыта лесопродукции, обеспечение доступности сырьевой базы, развитие кадрового, технологического и научного потенциала и т.д.
Говоря о региональных стратегических документах, следует отметить, что одной из главных в вопросах социально-экономического развития каждого субъекта Российской Федерации является Стратегия социально-экономического развития региона [27]. Отметим, что в настоящее время во всех регионах Европейского Севера разработаны и утверждены данные стратегии.
Детальный анализ данных документов свидетельствует о том, что акцент на развитии лесопромышленного комплекса есть в региональных Стратегиях социально-экономического развития Архангельской и Вологодской областей, а также Республик Коми и Карелии.
В «Стратегии социально-экономического развития Архангельской области до 2030 года» [20] при проведении оценки текущего состояния и потенциала каждого из секторов экономики региона определены четыре группы отраслевых приоритетов экономического развития. При этом лесопромышленный комплекс определен в качестве первого отраслевого приоритета наряду с судостроением, машиностроением, транспортом и туризмом. В Стратегии отмечается, что основной потенциал развития лесопромышленного комплекса Архангельской области связан с обеспечением доступности лесных ресурсов и более высокой глубины переработки леса, то есть с производством продукции с более высокой добавленной стоимостью. Сегодня развитие сектора лесозаготовки в Архангельской области сдерживается нехваткой экономически доступной лесосеки. Главным фактором для развития ЛПК региона, согласно Стратегии, будет являться развитие лесных дорог, в том числе магистральных, а также повышение эффективности лесопользования. Также существенным для развития сектора представляется модернизация действующих ЦБК с целью повышения их эффективности и развитие мебельной промышленности.
В «Стратегии социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 года» [21] одной из задач в сфере развития промышленности (в том числе и в лесопромышленном комплексе) обозначено создание условий для углубленной переработки сырья предприятиями, приводящей к повышению доли добавленной стоимости создаваемой в регионе, а также создание благоприятных условий для формирования производственно-технологических площадок, обеспечивающих развитие Арктической зоны Российской Федерации. Создание региональной экономической зоны промышленно-производственного типа по глубокой переработке древесины, а также создание и развитие промышленных кластеров на территории области в целях укрупнения производственных цепочек, локализованных полностью или преимущественно на территории Вологодской области, по приоритетным видам промышленной деятельности (в том числе «Лесопромышленный кластер») обозначены в Стратегии в качестве ее задач.
В «Стратегии социально-экономического развития Республики Карелия до 2020 года» [24] лесопромышленный комплекс выделен как один из базовых секторов экономики. С 2004 г. в регионе взят курс на глубокую переработку древесины, на создание условий для привлечения инвестиций в реконструкцию и техническое перевооружение действующих перерабатывающих предприятий, направленных на выпуск высококачественной, конкурентоспособной продукции глубокой переработки древесины, отвечающей требованиям международного рынка и экологическим стандартам.
Согласно Стратегии в территориальном пространстве республики выделяются «зоны опережающего развития» – наиболее динамичные территории, выполняющие функции «локомотивов», подтягивающих в развитии соседние территории. Из представленных в табл. 2 данных видно, что число направлений специализации каждой из зон входит как минимум одна из отраслей лесопромышленного комплекса.
Согласно «Стратегии социально-экономического развития Республики Коми на период до 2020 года» [25] лесопромышленный комплекс наряду с топливно-энергетическим комплексом является базовым в экономике республики. При этом в документе обозначено, что целью развития лесопромышленного комплекса является создание высокоэффективных лесозаготовительных и перерабатывающих производств, базирующихся на современных технологиях с учетом требований охраны окружающей среды и рационального лесопользования, способных обеспечить выпуск конкурентоспособной лесобумажной продукции для поставок на внутренний и внешний рынки.
В Стратегиях социально-экономического развития Мурманской области [22] и Ненецкого автономного округа [23] явные акценты на развитии лесопромышленного комплекса отсутствуют, что объяснимо наличием в этих субъектах РФ небогатой ресурсной базы по сравнению с другими регионами Европейского Севера.
Среди региональных стратегических документов следует также выделить «Стратегию развития лесопромышленного комплекса Архангельской области на период до 2030 года» [19], такого рода документ имеется лишь в данном регионе Европейского Севера. Стратегия направлена на решение важнейших структурных проблем лесопромышленного комплекса, развитие технологий и инноваций, создание условий для реализации принципов государственно-частного партнёрства и других факторов устойчивого развития. В качестве генеральной цели Стратегии обозначено повышение эффективности лесопромышленного комплекса Архангельской области на основе развития глубокой переработки древесины и комплексного использования лесосырьевых ресурсов.
Обзорный анализ институциональных и нормативно-правовых основ свидетельствует о том, что управление лесопромышленным комплексом осуществляется в тесной взаимосвязи с лесным хозяйством. При этом федеральными властями устанавливаются основные законы и правила, а большая часть функций, связанных с управлением лесами, их использованием и освоением возлагается на органы власти субъектов РФ. Данный фактор, безусловно, повышает значимость управления развитием лесопромышленного комплекса на региональном уровне [10]. Анализ действующих в рассматриваемых субъектах РФ государственных программ и стратегических документов свидетельствует о наличии в них акцентов на развитии лесопромышленного комплекса практически во всех регионах Европейского Севера. Однако, несмотря на то, что последние годы наблюдается положительная динамика в развитии деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности, ориентированной на производство продукции с высокой добавленной стоимостью, все еще имеются определенные проблемы в функционировании лесопромышленного комплекса [26]. Перспективой дальнейших исследований будет являться разработка комплекса мер, инструментов и методов более эффективного управления его развитием.
1. Государственная программа «Развитие лесного комплекса Архангельской области (2014 - 2020 годы)» утверждена Постановлением Правительства Архангельской области от 8 октября 2013 г. N 459-пп [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru.
2. Государственная программа «Развитие лесного комплекса Вологодской области на 2014 - 2020 годы» утверждена Постановлением Правительства области от 28 октября 2013 г. N 1110 [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru.
3. Государственная программа «Развитие промышленности» утверждена Постановлением Правительства республики Коми от 28 сентября 2012 года N 419 [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru.
4. Государственная программа Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства на 2013 - 2020 годы» Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерацииот 15 апреля 2014 г. N 318 [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru.
5. Колерова В. Иван Валентик: условия для развития лесной отрасли созданы // Эксперт. - 2018. - № 17-19. - С. 66-69.
6. Колесник В.Г., Синятуллина Л.Х. Система государственного управления лесным комплексом: текущая ситуация и основные проблемы // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - № 1. - С. 129-145.
7. Концепция реализации проекта «Территориальный бренд Архангельской области «Архангельский лес» [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Архангельской области от 18 февраля 2014 г. № 53-пп. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/? docbody=&nd=123032848&rdk =1&backlink=1.
8. Концепция проекта «О состоянии и перспективах развития лесопромышленного комплекса Архангельской области» утверждена Постановление Правительства Архангельской области от 18 февраля 2014 г. № 53-пп [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru.
9. Лесной кодекс Российской Федерации» от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 29.12.2017) [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru.
10. Мезенина О.Б. Лесопромышленный комплекс РФ на современном этапе: определение, задачи, управление // Аграрная наука Евро-Северо-Востока. - 2012. - № 2. - С. 75-80.
11. Механизм действия постановления Правительства РФ от 30.06.2007 № 419 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов» [Электронный ресурс] // Фонд развития промышленности. URL: http://frprf.ru/gospodderzhka/podderzhka-lesnoy- promyshlennosti/#s28.
12. Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 г. N 1724-р [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru.
13. Официальный Интернет-портал Республики Карелия [Электронный ресурс] // URL: http://www.gov.karelia.ru/Power/Committee/ Forest/polojen.html
14. Официальный сайт Департамента лесного комплекса Вологодской области [Электронный ресурс] // URL: http://www.forestvologda.ru/
15. Официальный сайт Департамента природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа [Электронный ресурс] // URL: http://dprea.adm-nao.ru/
16. Официальный сайт Министерства развития промышленности Мурманской области [Электронный ресурс] // URL: http://mrpp.gov-murman.ru/
17. Официальный сайт Правительства Архангельской области [Электронный ресурс] // URL: https://dvinaland.ru/gov/-6u9y0pjc
18. Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года утверждена Приказом МинпромторгаРФ № 248, Минсельхоза РФ № 482 от 31.10.2008 [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru.
19. Стратегия развития лесопромышленного комплекса Архангельской области на период до 2030 года утверждена Распоряжением Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области от 22 мая 2014 года № 381-р. // URL: https://dvinaland.ru/-2m5atddc.
20. Стратегия социально-экономического развития Архангельской области до 2030 года утверждена распоряжением Администрации Архангельской области от 16 декабря 2008 года № 278-ра/48 [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru.
21. Стратегия социально-экономического развития Вологодской области на период до 2030 года утверждена постановлением Правительства Вологодской области от 17.10.2016 № 920. // «КонсультантПлюс».
22. Стратегия социально-экономического развития Мурманской области утверждена постановлением Правительства Мурманской области от 25.12.2013 № 768-ПП/20 [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru.
23. Стратегия социально-экономического развития Ненецкого автономного округа утверждена постановлением Собрания депутатов Ненецкого автономного округа от 22 июня 2010 года № 134-сд [Электронный ресурс] // URL: http://base.garant.ru.
24. Стратегия социально-экономического развития Республики Карелия до 2020 года утверждена постановлением Законодательного Собрания Республики Карелия от 24.06.2010года № 1755-IVЗС [Электронный ресурс] // Официальный Интернет - портал Республики Карелия. URL: http://www.gov.karelia.ru/gov/Leader/Document/Strategy2020/.
25. Стратегия социально-экономического развития Республики Коми до 2020 года утверждена Постановлением Правительства Республики Коми от 27 марта 2006 г. № 45 [Электронный ресурс] // URL: http://rkomi.ru/page/5948/.
26. Ускова Т.В., Лукин Е.В. Проблемы экономического роста территории. ИСЭРТ РАН, Вологда, 2013. - 170 с.
27. Ускова Т.В., Чекавинский А.Н. Закон о стратегическом планировании в Российской Федерации: достоинства и нерешенные вопросы (экспертная оценка) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2014. - № 4 (34). - С. 63-67.
