В данной статье раскрываются особенности субъектного состава бюджетного права, который ежегодно наращивает свою актуальность из-за реформирования бюджетного законодательства. Также немаловажное внимание уделяется проблемам научного и законодательного определения. Более того в бюджетном праве существует несколько позиций, что, конкретно относится к субъектам бюджетного права. Данные разногласия свидетельствуют о том, что необходимо установить, какие ориентиры должны приниматься во внимание при определении субъектного состава бюджетных отношений.
субъекты бюджетного права, бюджетное правоотношение, государство, публично-правовые образования, юридические лица, участники бюджетного процесса, органы государственной власти, органы местного самоуправления
Длительное время в финансовом праве исследуются вопросы о субъектном составе, которые ежегодно наращивают свою актуальность из-за реформирования бюджетного законодательства. Однако, как известно, основным субъектом в финансовом праве всегда выступает государство [5, С. 18-34].
Соответственно, государство, являясь субъектом финансового права, выступает в двух ипостасях:
- как суверен;
- как собственник государственных финансовых ресурсов, т.е. казна.
Более того, государство как субъект финансового права – это сложносоставный субъект, включающий в себя Российскую Федерацию как субъекта финансового права и субъектов РФ как составных элементов государства и, одновременно, субъектов финансового права [6. С. 23–28].
В классическом понимании теории бюджетного права все субъекты бюджетного права подразделяются на три группы:
- публично-правовые образования, т.е. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования;
- органы государственной власти и местного самоуправления, а также Банк России;
- юридические лица.
В бюджетном праве доминирующими субъектами являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Это связано с тем, что развитие отношений, составляющих предмет бюджетного права, осуществляется, главным образом за счет реализации суверенных прав государства, а также прав, принадлежащих муниципальным образованиям. Так, к суверенным правам Российской Федерации относятся права на собственный бюджет, на зачисление доходов в бюджет.
Органы государственной власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, выступая в качестве уполномоченных государством органов. Они находятся в постоянно длящихся отношениях с государством, где уполномочены выражать государственную волю в установленных им пределах. К числу этих органов относятся: Правительство РФ, Минфин России, органы исполнительной власти субъектов и муниципальных образований, которые составляют проекты бюджетов и проекты законов о бюджетах, Федеральное казначейство, в компетенцию которого входит кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, Счетная палата, осуществляющая бюджетный контроль, Банк России, обслуживающий счета бюджетов и др. органы.
Юридические лица являются субъектами бюджетного права в различных случаях:
- Юридические лица, участвующие в бюджетном процессе (т.е. казенные учреждения, в компетенции которых находятся составление бюджетных смет, право на получение лимитов бюджетных обязательств, кроме того они являются получателями бюджетных ассигнований на условиях финансирования).
- Юридические лица, получающие финансовые ресурсы из бюджета (субсидии и иные бюджетные средства).
В.И. Леушин выделяет также индивидуальные субъекты бюджетного права, которыми являются физические лица. Их права и обязанности связаны главным образом с налоговыми и другими обязательными платежами, поступающими в бюджеты государства и муниципальных образований. В тоже время необходимо отметить и право, предоставленное Бюджетным кодексом РФ физическим лицам на получение субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (п. 11 ст.6 БК РФ) [2.С.45]. Однако, это является определенным исключением, так как отношения физических лиц с бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, как правило, опосредованы налоговыми либо другими видами правоотношений. Важно отметить и такую сторону правосубъектности граждан – они имеют право на участие в деятельности государственных органов, основанное на положениях Конституции РФ (ст. 32) [1. С.12..].
На основании данных положений можно сделать вывод о незначительности участия физических лиц в прямых бюджетных правоотношениях.
Несмотря на такую научную теорию закрепления субъектов бюджетного права, существуют и другие подходы, которые, ввиду существенных изменений Бюджетного кодекса РФ (далее-БК РФ), имеют положительную динамику.
Так, основные законодательные положения, на которые в последние годы ориентируется современная теория и практика при определении состава субъектов бюджетного права, содержатся в ст. 152 БК РФ[12. С. 14–18].
В первоначальной редакции данной нормы состав участников бюджетного процесса понимался широко. К ним относились государственные и муниципальные органы, иные субъекты, включая государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации. Эта статья выступала основой для определения субъектов бюджетного права в учебной литературе [8. С. 180]. Однако уже в те годы были работы, в которых обращалось внимание на то, что «Кодекс регулирует лишь отношения между различными государственными и муниципальными органами, возникающие в связи с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, и не устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей для организаций и граждан, т.е. для юридических и физических лиц» [11. С. 62–73].
В настоящее время редакция ст. 152 БК РФ изменена. Из ее содержания следует, что фактически к участникам бюджетного процесса отнесены только государственные и муниципальные органы и казенные учреждения. В то же время в литературе встречается позиция, в соответствии с которой субъектами бюджетного права признаются также прочие юридические лица. Причиной этого является упоминание данных лиц в качестве получателей субсидий, а также иных бюджетных средств (ст. 78, 78.1, 79, 80 БК РФ) [12. С. 14–18].
Данные разногласия свидетельствуют о том, что необходимо установить, какие ориентиры должны приниматься во внимание при определении субъектного состава бюджетных отношений.
Как считает А.Г. Пауль, определение субъектов бюджетного права зависит от понимания предмета его регулирования и от правильного установления его границ.
Бюджетное право регулирует отношения, связанные с формированием доходов бюджетов, и отношения, связанные с осуществлением расходов бюджетов.
1. Логически первой группой являются отношения, связанные с формированием доходов бюджетов.
В финансово-правовой литературе имеется достаточное число работ, в которых затрагивается вопрос о границах бюджетного права применительно к формированию доходов бюджетов.
По мнению многих авторов, бюджетное право регулирует отношения, возникающие в процессе распределения доходов [4. С. 15], устанавливает перечень и порядок распределения доходов между бюджетами [9. С. 55] определяет характер, состав, объем доходов государственного бюджета и порядок их поступления в него [13. С. 51]. Бюджетное право не регулирует отношения, возникающие в процессе мобилизации денежных средств, составляющих доходы бюджета. Эти отношения регулируются другими институтами финансового права [10. С. 201].
Указанные положения были сформулированы до принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса Российской Федерации. Однако они сохранили свою актуальность и в настоящее время. В современной литературе также указывается, что «бюджетное законодательство не регулирует отношения, непосредственно связанные с мобилизацией денежных средств в бюджет. Их регламентация осуществляется налоговым законодательством, которое тесно связано с бюджетным законодательством» [4. С. 15]; «анализ соотношения налогового и бюджетного права позволяет сделать вывод о том, что исполнение доходной части бюджета проходит две ступени: 1) деятельность налоговых органов по сбору доходов в бюджет, которая регулируется налоговым законодательством; 2) деятельность органов Казначейства по дальнейшему распределению поступивших доходов в соответствии с утвержденным бюджетом, их учет и составление отчетности, которая регулируется бюджетным законодательством» [12. С. 14–18].
Подтверждение указанного подхода имеется в действующем законодательстве и практике его применения. Например, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что «налоговые отношения, возникающие между налогоплательщиками и кредитными учреждениями при исполнении последними платежных поручений на списание налоговых платежей, регулируются налоговым законодательством. Отношения по зачислению средств, поступивших в уплату налогов на бюджетные счета, являются бюджетными...» [3. С. 20] . Эта позиция подтвердила ранее высказанные положения о том, что мобилизация денежных средств в бюджетную систему не регулируется бюджетным правом. Из буквального смысла приведенного Постановления следует, что бюджетное право вступает в действие лишь в тот момент, когда средства поступили на бюджетные счета, предназначенные для их последующего распределения. Задача бюджетного права сводится к тому, чтобы распределить поступившие средства между соответствующими бюджетами бюджетной системы.
Данное разграничение бюджетного права и налогового права позволяет сделать вывод, что налогоплательщики, плательщики сборов, налоговые агенты (физические лица и организации) остаются в составе субъектов исключительно налогового права и не относятся к субъектам права бюджетного. Отношения с их участием регулируются налоговым законодательством (напр., ст. ст. 24, 45 – 48 НК РФ). Кроме того, к субъектам налогового права также относятся те банки, которые обязаны исполнять поручения на перечисление налогов и других доходов на бюджетные счета, предназначенные для последующего распределения доходов между бюджетами. В налоговом законодательстве исполнение этой обязанности урегулировано в ст. 60 НК РФ.
Задача бюджетного права заключается в распределении между публично-правовыми образованиями доходов, поступивших на бюджетные счета, предназначенные для распределения доходов между бюджетами. Эти отношения регулируются ст. ст. 40 и 218 БК РФ.
С учетом этого основными субъектами данных отношений выступают публично-правовые образования, которые являются собственниками бюджетных средств и получателями доходов бюджетов. Кроме того, в состав субъектов бюджетного права следует включить государственные и муниципальные органы, обеспечивающие распределение доходов между публично-правовыми образованиями. Основную роль здесь выполняет Федеральное казначейство Российской Федерации, которое является владельцем бюджетных счетов, предназначенных для распределения доходов между бюджетами, а также счетов бюджетов конкретных публично-правовых образований, на которые зачисляются доходы в процессе их распределения. Кроме того, важное место в формировании доходов бюджетов принадлежит администраторам доходов бюджетов, которые способствуют правильному распределению доходов между бюджетами (ст. 160.1 БК РФ).
Таким образом, из анализа отношений, составляющих предмет бюджетно-правового регулирования, следует, что в настоящее время теоретические положения, а также действующее российское бюджетное законодательство свидетельствуют о включении в состав субъектов бюджетного права исключительно публично-правовых образований, государственных (муниципальных) органов и казенных учреждений. Физические лица и организации (за исключением казенных учреждений) из субъектов бюджетного права исключены.
Одновременно возникает вопрос об участниках бюджетного процесса, как быть с ними. Являются ли участники бюджетного процесса субъектами бюджетного права или нет. Исходя из анализа и исследования положений БК РФ, перечень участников бюджетного процесса весьма обширен и предполагает включение их в состав субъектов бюджетного права, ибо их бюджетно-правовой статус ориентирует нас на такой вывод.
Более того, исследуя субъектный состав бюджетного права, мы видим целесообразность рассмотрения участников бюджетного процесса в структуре органов государственной власти, как субъектов бюджетного права.
При этом, физические лица как участники бюджетного процесса, а равно как субъекты бюджетного права не усматриваются.
На основании изложенного, мы делаем вывод о закреплении в БК РФ и существовании в бюджетно-правовой науке таких субъектов бюджетного права, как :
- публично-правовые образования, т.е. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования;
- органы государственной власти и местного самоуправления, а также Банк России (участники бюджетного процесса);
- юридические лица (в том числе казенные учреждения, государственные корпорации).
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 31. - Ст. 4298.
2. Налогового кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998.- N 31.- Ст. 3823;
3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 г. N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - N 42. - Ст. 5211.
4. Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. / В.В. Бесчеревных. Издательство МГУ.- 1960 г. - 80 с.
5. Бобкова Л.Л. Государство как субъект бюджетного права / Л.Л. Бобкова. Монография. Издательство ВГУ. 2007. - 137 с.
6. Бобкова Л.Л. «Формирование финансово-правовых категорий в период проведения бюджетных реформ» / Л.Л. Бобкова // Вестник ВГУ. Серия Право. № 1 (12) - 2013. - С. 45-47.
7. Карасева М.В. Финансовое правоотношение / М.В. Карасева. - Воронеж: изд-во Воронеж.гос. ун-та, 1997. - 302 с.
8. Карасева М.В. Финансовое право Российской Федерации: учебник / М.В. Карасева. - 4-е изд., перераб. и доп. М.: КНОРУС, 2012. - 608 с.
9. Конюхова Т. В. Институты бюджетного права Российской Федерации / Т.В. Конюхова. Научно-практическое пособие. М.: Эксмо, 2009. - 192 с.
10. Кузьмина А.В. Правовые основы исполнения бюджета в Российской Федерации / А.В. Кузьмина. автореф. дис..- М., 2004. - 210 с.
11. Кучеров И.И. Бюджетное право России; курс лекций/ И.И. Кучеров. - М., 2002. - 98 с.
12. Пауль А.Г. К вопросу о субъектах бюджетного права / А. Г. Пауль // Финансовое право. - 2013. - № 6. - С. 14-18
13. Пискотин М.И. Советское бюджетное право / М.И. Пискотин. - М.: Юридическая литература, 1971. - 312 c.
