in this article features of subject structure of the budget right which annually increases the relevance because of reforming of the budget legislation are revealed. Also much important attention is paid to problems of scientific and legislative determination. Moreover in the budget right there are several line items that, specifically, concerns to subjects of the budget right. These disagreements demonstrate to what needs to be established what reference points shall be taken into account in case of determination of subject structure of the budget relations.
subjects of the budget right, budget legal relationship, state, public educations, legal entities, participants of the budget process, public authorities, local government bodies
Длительное время в финансовом праве исследуются вопросы о субъектном составе, которые ежегодно наращивают свою актуальность из-за реформирования бюджетного законодательства. Однако, как известно, основным субъектом в финансовом праве всегда выступает государство [5, С. 18-34].
Соответственно, государство, являясь субъектом финансового права, выступает в двух ипостасях:
- как суверен;
- как собственник государственных финансовых ресурсов, т.е. казна.
Более того, государство как субъект финансового права – это сложносоставный субъект, включающий в себя Российскую Федерацию как субъекта финансового права и субъектов РФ как составных элементов государства и, одновременно, субъектов финансового права [6. С. 23–28].
В классическом понимании теории бюджетного права все субъекты бюджетного права подразделяются на три группы:
- публично-правовые образования, т.е. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования;
- органы государственной власти и местного самоуправления, а также Банк России;
- юридические лица.
В бюджетном праве доминирующими субъектами являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Это связано с тем, что развитие отношений, составляющих предмет бюджетного права, осуществляется, главным образом за счет реализации суверенных прав государства, а также прав, принадлежащих муниципальным образованиям. Так, к суверенным правам Российской Федерации относятся права на собственный бюджет, на зачисление доходов в бюджет.
Органы государственной власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, выступая в качестве уполномоченных государством органов. Они находятся в постоянно длящихся отношениях с государством, где уполномочены выражать государственную волю в установленных им пределах. К числу этих органов относятся: Правительство РФ, Минфин России, органы исполнительной власти субъектов и муниципальных образований, которые составляют проекты бюджетов и проекты законов о бюджетах, Федеральное казначейство, в компетенцию которого входит кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, Счетная палата, осуществляющая бюджетный контроль, Банк России, обслуживающий счета бюджетов и др. органы.
Юридические лица являются субъектами бюджетного права в различных случаях:
- Юридические лица, участвующие в бюджетном процессе (т.е. казенные учреждения, в компетенции которых находятся составление бюджетных смет, право на получение лимитов бюджетных обязательств, кроме того они являются получателями бюджетных ассигнований на условиях финансирования).
- Юридические лица, получающие финансовые ресурсы из бюджета (субсидии и иные бюджетные средства).
В.И. Леушин выделяет также индивидуальные субъекты бюджетного права, которыми являются физические лица. Их права и обязанности связаны главным образом с налоговыми и другими обязательными платежами, поступающими в бюджеты государства и муниципальных образований. В тоже время необходимо отметить и право, предоставленное Бюджетным кодексом РФ физическим лицам на получение субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (п. 11 ст.6 БК РФ) [2.С.45]. Однако, это является определенным исключением, так как отношения физических лиц с бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, как правило, опосредованы налоговыми либо другими видами правоотношений. Важно отметить и такую сторону правосубъектности граждан – они имеют право на участие в деятельности государственных органов, основанное на положениях Конституции РФ (ст. 32) [1. С.12..].
На основании данных положений можно сделать вывод о незначительности участия физических лиц в прямых бюджетных правоотношениях.
Несмотря на такую научную теорию закрепления субъектов бюджетного права, существуют и другие подходы, которые, ввиду существенных изменений Бюджетного кодекса РФ (далее-БК РФ), имеют положительную динамику.
Так, основные законодательные положения, на которые в последние годы ориентируется современная теория и практика при определении состава субъектов бюджетного права, содержатся в ст. 152 БК РФ[12. С. 14–18].
В первоначальной редакции данной нормы состав участников бюджетного процесса понимался широко. К ним относились государственные и муниципальные органы, иные субъекты, включая государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации. Эта статья выступала основой для определения субъектов бюджетного права в учебной литературе [8. С. 180]. Однако уже в те годы были работы, в которых обращалось внимание на то, что «Кодекс регулирует лишь отношения между различными государственными и муниципальными органами, возникающие в связи с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, и не устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей для организаций и граждан, т.е. для юридических и физических лиц» [11. С. 62–73].
В настоящее время редакция ст. 152 БК РФ изменена. Из ее содержания следует, что фактически к участникам бюджетного процесса отнесены только государственные и муниципальные органы и казенные учреждения. В то же время в литературе встречается позиция, в соответствии с которой субъектами бюджетного права признаются также прочие юридические лица. Причиной этого является упоминание данных лиц в качестве получателей субсидий, а также иных бюджетных средств (ст. 78, 78.1, 79, 80 БК РФ) [12. С. 14–18].
Данные разногласия свидетельствуют о том, что необходимо установить, какие ориентиры должны приниматься во внимание при определении субъектного состава бюджетных отношений.
Как считает А.Г. Пауль, определение субъектов бюджетного права зависит от понимания предмета его регулирования и от правильного установления его границ.
Бюджетное право регулирует отношения, связанные с формированием доходов бюджетов, и отношения, связанные с осуществлением расходов бюджетов.
1. Логически первой группой являются отношения, связанные с формированием доходов бюджетов.
В финансово-правовой литературе имеется достаточное число работ, в которых затрагивается вопрос о границах бюджетного права применительно к формированию доходов бюджетов.
По мнению многих авторов, бюджетное право регулирует отношения, возникающие в процессе распределения доходов [4. С. 15], устанавливает перечень и порядок распределения доходов между бюджетами [9. С. 55] определяет характер, состав, объем доходов государственного бюджета и порядок их поступления в него [13. С. 51]. Бюджетное право не регулирует отношения, возникающие в процессе мобилизации денежных средств, составляющих доходы бюджета. Эти отношения регулируются другими институтами финансового права [10. С. 201].
Указанные положения были сформулированы до принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса Российской Федерации. Однако они сохранили свою актуальность и в настоящее время. В современной литературе также указывается, что «бюджетное законодательство не регулирует отношения, непосредственно связанные с мобилизацией денежных средств в бюджет. Их регламентация осуществляется налоговым законодательством, которое тесно связано с бюджетным законодательством» [4. С. 15]; «анализ соотношения налогового и бюджетного права позволяет сделать вывод о том, что исполнение доходной части бюджета проходит две ступени: 1) деятельность налоговых органов по сбору доходов в бюджет, которая регулируется налоговым законодательством; 2) деятельность органов Казначейства по дальнейшему распределению поступивших доходов в соответствии с утвержденным бюджетом, их учет и составление отчетности, которая регулируется бюджетным законодательством» [12. С. 14–18].
Подтверждение указанного подхода имеется в действующем законодательстве и практике его применения. Например, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что «налоговые отношения, возникающие между налогоплательщиками и кредитными учреждениями при исполнении последними платежных поручений на списание налоговых платежей, регулируются налоговым законодательством. Отношения по зачислению средств, поступивших в уплату налогов на бюджетные счета, являются бюджетными...» [3. С. 20] . Эта позиция подтвердила ранее высказанные положения о том, что мобилизация денежных средств в бюджетную систему не регулируется бюджетным правом. Из буквального смысла приведенного Постановления следует, что бюджетное право вступает в действие лишь в тот момент, когда средства поступили на бюджетные счета, предназначенные для их последующего распределения. Задача бюджетного права сводится к тому, чтобы распределить поступившие средства между соответствующими бюджетами бюджетной системы.
Данное разграничение бюджетного права и налогового права позволяет сделать вывод, что налогоплательщики, плательщики сборов, налоговые агенты (физические лица и организации) остаются в составе субъектов исключительно налогового права и не относятся к субъектам права бюджетного. Отношения с их участием регулируются налоговым законодательством (напр., ст. ст. 24, 45 – 48 НК РФ). Кроме того, к субъектам налогового права также относятся те банки, которые обязаны исполнять поручения на перечисление налогов и других доходов на бюджетные счета, предназначенные для последующего распределения доходов между бюджетами. В налоговом законодательстве исполнение этой обязанности урегулировано в ст. 60 НК РФ.
Задача бюджетного права заключается в распределении между публично-правовыми образованиями доходов, поступивших на бюджетные счета, предназначенные для распределения доходов между бюджетами. Эти отношения регулируются ст. ст. 40 и 218 БК РФ.
С учетом этого основными субъектами данных отношений выступают публично-правовые образования, которые являются собственниками бюджетных средств и получателями доходов бюджетов. Кроме того, в состав субъектов бюджетного права следует включить государственные и муниципальные органы, обеспечивающие распределение доходов между публично-правовыми образованиями. Основную роль здесь выполняет Федеральное казначейство Российской Федерации, которое является владельцем бюджетных счетов, предназначенных для распределения доходов между бюджетами, а также счетов бюджетов конкретных публично-правовых образований, на которые зачисляются доходы в процессе их распределения. Кроме того, важное место в формировании доходов бюджетов принадлежит администраторам доходов бюджетов, которые способствуют правильному распределению доходов между бюджетами (ст. 160.1 БК РФ).
Таким образом, из анализа отношений, составляющих предмет бюджетно-правового регулирования, следует, что в настоящее время теоретические положения, а также действующее российское бюджетное законодательство свидетельствуют о включении в состав субъектов бюджетного права исключительно публично-правовых образований, государственных (муниципальных) органов и казенных учреждений. Физические лица и организации (за исключением казенных учреждений) из субъектов бюджетного права исключены.
Одновременно возникает вопрос об участниках бюджетного процесса, как быть с ними. Являются ли участники бюджетного процесса субъектами бюджетного права или нет. Исходя из анализа и исследования положений БК РФ, перечень участников бюджетного процесса весьма обширен и предполагает включение их в состав субъектов бюджетного права, ибо их бюджетно-правовой статус ориентирует нас на такой вывод.
Более того, исследуя субъектный состав бюджетного права, мы видим целесообразность рассмотрения участников бюджетного процесса в структуре органов государственной власти, как субъектов бюджетного права.
При этом, физические лица как участники бюджетного процесса, а равно как субъекты бюджетного права не усматриваются.
На основании изложенного, мы делаем вывод о закреплении в БК РФ и существовании в бюджетно-правовой науке таких субъектов бюджетного права, как :
- публично-правовые образования, т.е. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования;
- органы государственной власти и местного самоуправления, а также Банк России (участники бюджетного процесса);
- юридические лица (в том числе казенные учреждения, государственные корпорации).
1. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii: prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993. Sobr. zakonodatel´stva Ros. Federatsii. - 2014. - № 31. - St. 4298.
2. Nalogovogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii (Sobranie zakonodatel´stva Rossiyskoy Federatsii. - 1998.- N 31.- St. 3823;
3. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda Rossiyskoy Federatsii ot 12 oktyabrya 1998 g. N 24-P "Po delu o proverke konstitutsionnosti punkta 3 stat´i 11 Zakona Rossiyskoy Federatsii ot 27 dekabrya 1991 goda "Ob osnovakh nalogovoy sistemy v Rossiyskoy Federatsii". Sobranie zakonodatel´stva Rossiyskoy Federatsii. - 1998. - N 42. - St. 5211.
4. Bescherevnykh V.V. Razvitie sovetskogo byudzhetnogo prava. / V.V. Bescherevnykh. Izdatel´stvo MGU.- 1960 g. - 80 s.
5. Bobkova L.L. Gosudarstvo kak sub´´ekt byudzhetnogo prava / L.L. Bobkova. Monografiya. Izdatel´stvo VGU. 2007. - 137 s.
6. Bobkova L.L. «Formirovanie finansovo-pravovykh kategoriy v period provedeniya byudzhetnykh reform» / L.L. Bobkova. Vestnik VGU. Seriya Pravo. № 1 (12) - 2013. - S. 45-47.
7. Karaseva M.V. Finansovoe pravootnoshenie / M.V. Karaseva. - Voronezh: izd-vo Voronezh.gos. un-ta, 1997. - 302 s.
8. Karaseva M.V. Finansovoe pravo Rossiyskoy Federatsii: uchebnik / M.V. Karaseva. - 4-e izd., pererab. i dop. M.: KNORUS, 2012. - 608 s.
9. Konyukhova T. V. Instituty byudzhetnogo prava Rossiyskoy Federatsii / T.V. Konyukhova. Nauchno-prakticheskoe posobie. M.: Eksmo, 2009. - 192 s.
10. Kuz´mina A.V. Pravovye osnovy ispolneniya byudzheta v Rossiyskoy Federatsii / A.V. Kuz´mina. avtoref. dis..- M., 2004. - 210 s.
11. Kucherov I.I. Byudzhetnoe pravo Rossii; kurs lektsiy/ I.I. Kucherov. - M., 2002. - 98 s.
12. Paul´ A.G. K voprosu o sub´´ektakh byudzhetnogo prava / A. G. Paul´. Finansovoe pravo. - 2013. - № 6. - S. 14-18
13. Piskotin M.I. Sovetskoe byudzhetnoe pravo / M.I. Piskotin. - M.: Yuridicheskaya literatura, 1971. - 312 c.
