Данная исследовательская работа направлена на выявление причин неудачи государственного строительства в Афганистане Международным сообществом. Эта статья имеет научную актуальность в области международных отношений, конфликтологии и государственного строительства. Таким образом, исследование имеет крайнюю степень актуальности в связи с прикладной значимостью и необходимостью решения большого числа проблем, связанных с государственными провалами. Результаты исследования помогут взглянуть на процесс государственного строительства под новым углом. Цель исследования заключается в анализе стратегии государственного строительства Международным сообществом в Афганистане, для дальнейшего определения причин, которые препятствуют эффективному осуществлению стратегии государственного строительства. Результатом исследования является выявление основополагающих причин краха государственного строительства Афганистана, в частности отсутствие поддержки региональных элит, в большинстве случаев, переходящее в сопротивление из-за отсутствия экономических стимулов.
Афганистан, Ближний Восток, государственное строительство, ИСАФ, НАТО
Внимание общественности и научного сообщества уже давно приковано к событиям, происходящим в Афганистане. После вывода советских войск из Афганистана официальное правительство, созданное Советами, продержалось лишь три года, после чего в стране началась гражданская война, в результате которой к власти пришло движение Талибан.
После событий 11 сентября 2001 г. в Афганистане вновь начались военные действия. Инициаторами начала новой Афганской кампании стали США. Антитеррористическая операция США и их союзников по блоку НАТО, впоследствии образовавших Международные Силы Содействия Безопасности (InternationalSecurityAssistanceForce), является новым явлением, тактика, последствия и результаты подобных войн еще недостаточно хорошо изучены. Впервые военные действия велись не против конкретного государства, а против радикально-религиозной организации.
Основной целью коалиции было свержение режима талибов и строительства нового афганского государства, чтобы «новоиспеченное» государство было в состоянии контролировать свою территорию и границы, так как именно эти факторы являются ключевыми для борьбы с экстремистскими группировками и наркотрафиком, которые угрожают безопасности не только близлежащих стран, но, как оказалось, даже безопасности стран, находящихся в других частях.
Многие экспертные аналитики делают неутешительные выводы о результатах деятельности международных сил в Афганистане. В частности, на конференции в Бонне союзники подвели итоги десятилетней деятельности по восстановлению Афганистана. Многие делегаты сошлись во мнении, что результаты не оправдали возложенных ожиданий: «…увеличились как площади плантаций опийного мака, так и число подпольных лабораторий, выпускающих героин. Страна стала самым крупным в мире производителем и экспортером опиума (от 90 до 95% производства). Двое из пяти жителей находятся за чертой бедности. 65% безработного населения – люди моложе 25 лет» [1]. Кроме того, новое государство, сформированное в рамках Боннского соглашения, отличалось неспособностью к контролю территории и границ. Сильное влияние региональных элит (варлордов – от англ. warlords) существенно ограничивало влияние правительства.
Несмотря на многочисленные попытки и колоссальную финансовую поддержку, многие исследователи считают, что ситуация в Афганистане не только не улучшилась, наоборот, все стало только хуже.
Оценка последствий военной операции в Афганистане
Макропоследствиями вторжения международных сил в Афганистан являются свержение режима «Талибов» и установление нового афганского правительства. Кроме того, следует учитывать передислокацию талибов в Пакистан, где они за долгие годы нахождения на пакистанской земли смогли поставить свои связи с пакистанской правящей элитой на иной уровень.
Безусловно, международная коалиция многого добилась в Афганистане, но все это меркнет на фоне нереализованных долгосрочных целей. Международные силы, благодаря деятельности «провинциальных групп реконструкции» (ProvincialReconstructionTeam), смогли добиться множества краткосрочных побед: женщины получили равные права и возможность ходить в школы, большая часть афганцев имеет доступ к чистой питьевой воде и здравоохранению. Но все реализованные коалицией проекты находятся под угрозой по причине существования «Талибана».
Необходимо уделить особое внимание неравномерному экономическому развитию различных районов Афганистана. Например, город Мазари-Шариф, находящийся на северо-востоке страны по близости к Узбекистану, благодаря отдаленности от мест боевых действий и наличию недавно построенной железной дороги, имеет хорошо развитый экономический сектор, выражающийся в наличии рынков и базаров, что, безусловно, ведет к активной торговле [2].
Экономически отсталые регионы наиболее лояльны «Талибану». Именно из числа жителей этих регионов талибы и «Аль Каида» вербуют новых солдат. Данная ситуация вызвана действиями Международных сил, так как их «провинциальные группы реконструкции» действовали не во всех регионах Афганистана, создав тем самым столь опасную диспропорцию. Кроме того, данные регионы являются основными местами выращивания мака и опиума по причине отсутствия у местных жителей каналов заработка. «Выращивание пшеницы приносит афганскому крестьянину примерно $400 за весь урожайный сезон. А ведь на эти очень даже небольшие деньги ему надо кормить целую семью (иногда по 5–6 детей), причем не один месяц, а на протяжении целого года. Когда же речь заходит о выращивании опия, то афганский крестьянин получает еще до засевания плантаций мака около $2000 в качестве аванса, а затем по сдаче заказчику урожая – еще $4000 на семью. Поэтому, как говорят сами крестьяне, они будут сеять опийный мак и другие наркотические культуры, и никакие усилия местного правительства помешать им в этом ни к чему не приведут»[3].
Подобные регионы являются камнем преткновения, не позволяющим закончить войну. Выращивание опиума и мака и дальнейшая его продажа талибам, которые производят из этих культур кокаин и далее продают его за рубеж, является основной статьей дохода «Талибана», за счет которой финансируется все их действия. При отсутствии этой статьи дохода, «Талибан» был не в состоянии функционировать из-за нехватки средств. Единственный способ пресечь – это создать экономически выгодные условия для местных поселений.
«Государственное строительство» Афганистана
Началом отсчета «государственного строительства» Афганистана международными силами можно назвать 15 октября 2001 г., когда Соединенные Штаты официально объявили о желании совместно с ООН участвовать в «государственном строительстве» Афганистана.
В Бонне 27 ноября 2001 г. началось самое значимое заседание по вопросу дальнейшей судьбы Афганистана. На этом заседании была сформулирована стратегия Международных сил, на долгие годы определившая направление их деятельности. Помимо стран блока НАТО, на встрече присутствовали представители Российской Федерации, КНР и стран Ближнего Востока.
Только 5 декабря 2001 г. страны смогли прийти к компромиссу по вопросу о дальнейшей судьбе Афганистана и о деталях создания новой афганской государственности, в частности, было принято решение об образования:
· чрезвычайной «Лойи Джирги», которая должна была избрать членов переходного органа;
· верховного суда;
· конституционной «Лойи Джирги» для принятия новой конституции Афганистана;
· конституционной комиссии, созданной Организацией Объединенных Наций, для помощи в выработке новой конституции;
· временной администрации;
· специальной независимой комиссии для регулирования деятельности «Лойи Джирги».
Кроме того, было решено, чтобы до принятия новой конституции, на территории Афганистана имела силу Конституция 1964 г. В соглашении также было указано, что в течение 2 лет с момента создания «ЛойиДжирги» должны были быть проведены свободные и конкурентные выборы для избрания национального правительства. Все вооруженные формирования должны были перейти под командование и контроль Временного органа власти. Вся деятельность афганских институтов власти должна соответствовать международным нормам права. Особое внимание было уделено принципу гендерного равенства при назначении на государственные посты и должности [4]. Именно Боннское соглашение стало основой для дальнейшего «государственного строительства» в Афганистане, определив будущее этой страны.
Результатом заседания «Лойя Джирга» стало избрание Хамида Карзая президентом Афганистана. Через два года конституционная «Лойя Джирги» приняла конституцию, за основу которой была взята конституция 1964 г. Кроме того, по сравнению с предыдущими конституциями в конституции 2002 г. существенно расширился блок прав и свобод. Согласно конституции теперь граждане Афганистана имели права на свободу слова, избирать и быть избранными, свободу вероисповедания, проведение мирных митингов и т.д.
Многие исследователи считают, что афганская конституция слишком сильно привязана к исламу, что снижает степень ее либеральности по отношению к другим религиям. В частности, некоторые статьи конституции выглядят достаточно радикально. «В Афганистане ни один закон не может противоречить убеждениям и положениям священной религии Ислама» [5]. С другой стороны, при составлении конституции была предпринята попытка найти «золотую середину» между западными демократическими ценностями (например, наличие демократически избранных институтов) и национальными и религиозными особенностями Афганистана.
Новая политическая система Афганистана предполагала наличие широких властных полномочий у исполнительной власти. У президента и правительства столь большое количество полномочий, что их степень влияния можно прировнять к авторитарному режиму. Все было направленно на то, чтобы централизовать власть, дабы избежать усиления регионов и потенциально возможного желания к сецессии.
Тем не менее результат был противоположным. Де факто исполнительная власть контролировала лишь Кабул, прилежащие территории и некоторые крупные города. Во всех отельных регионах были местные лидеры, имевшие власть и влияние в своих регионах ввиду лояльности местных жителей к этим лидерам. Порой в этих регионах под руководством местных лидеров даже функционируют «малые армии», не подконтрольные Кабулу. Зачастую эти лидеры назначаются на официальные посты губернаторов своих областей. Подобные рокировки делаются в надежде получить расположение со стороны этих лидеров к исполнительной власти.
Мировое сообщество публично оказывало новому правительству Афганистана внушительную финансовую поддержку. Однако в феврале 2007 г. глава министерства иностранных дел Афганистана Рангин Дадфар Спанта заявил, что «Афганистан получил только 5% обещанной международной помощи, фактически обвинив США и других доноров в расхищении 75%. <…> Пять процентов получило правительство, двадцать процентов были переведены в Фонд восстановления Афганистана, а остальные средства были потрачены самими странами-донорами» [6, с. 27].
Результаты государственного строительства в Афганистане
Сегодня большинство исследователей сходятся во мнении, что политическое строительство Афганистана прошло крайне неудачно. Правительство контролирует достаточно скудную часть территории, причем контроль остается лишь благодаря присутствию международных сил.
Помимо отсутствия лояльности со стороны регионов и провинций, действующая власть отличается неэффективным управлением и катастрофическим уровнем коррупции. Согласно секретным документам Соединенных Штатов Америки о ситуации в Афганистане, обнародованных Wikileaks, официальные представители США в Кабуле назвали уровень коррупции повсеместным, даже вся правящая элита не раз обвинялась в коррупционных сделках, связанных с кумовством и наркоторговлей. Только один член правительства ни разу не был обвинен или заподозрен в подобных правонарушениях – это министр сельского хозяйства Асиф Рахими [7].
Афганское правительство полностью провалило поставленную перед ним цель – объединение всех разнородных и непохожих друг на друга регионов в одну страну, создание государства, основой которого служит полная лояльность его населения. Лишь при таком раскладе дел можно говорить о «победе» в Афганистане. «Талибан» при потере лояльности афганцев (в частности пуштунов) не смог бы рассчитывать на ведение каких-либо военных действий на территории Афганистана. Пятнадцатилетним итогом попыток национального строительства является ситуация аналогичная ситуации 2001 г., отсутствие политических институтов, которые обладали бы центростремительным эффектом.
Согласно конституции 2002 г. в руках президента сосредоточенны колоссальная власть, которую можно приравнять к власти авторитарного лидера, несмотря на это президент «заперт» в своей столице, в то время как его подчиненные используют свою власть и положение в корыстных целях. Почти все члены исполнительной власти подозреваются в коррупционных сделках, и многие из этих финансовых афер всплывают на поверхность, показывая все масштабы катастрофы [8].
Многие исследователи и журналисты обращают внимание на то, что в правительстве находится большое число представителей «Северного альянса» и бывших полевых командиров, которые обвиняются в неподчинении закону, в частности, «бывшие» полевые командиры, занимающие официальные посты в администрации, должны были расформировать свои военные соединения и сдать оружие согласно Афганской программе новых начинаний. Однако этого не было сделано. В 2005 г. в Афганистане насчитывалось порядка 1800 боевых групп, не подчиняющихся официальной власти [9, с. 13]. Именно эти представители исполнительной власти чаще всего обвиняются во взяточничестве и причастности к наркоторговле.
Warlordism
Одной из отличительных черт современного Афганистана является наличие элит, которых в английской литературе называют warlords, что чаще всего переводится на русский язык как полевые командиры, военачальники или военно-феодальный правитель. Последний перевод больше всего подходит для Афганистана, так как афганские варлорды крайне схожи по своей структуре и функционированию с феодалами средневековья.
Согласно определению российского политолога К. Абдуллаева, warlord– это «…неформальный военный лидер, появляющийся тогда, когда государство развалено и утеряло монополию на применение насилия. Это лидер, обладающий способностью создавать субнациональные военные группы, которые сопротивляются восстановлению центральной власти и поддерживают себя, участвуя в преступлениях и незаконной деятельности» [10, с. 88].
Таким образом, варлордизм – это результат неспособности государства контролировать территорию своей страны и защищать своих граждан от угроз безопасности. Как результат государственной слабости, варлордизм зародился во многих странах Азии, Африки и Латинской Америки. Когда государство не в состоянии выполнять свои обязанности, то села, деревни, а порой и целые регионы создают собственный административный институт, который в большинстве случаев опирается на родственников и на ближайшие семейства. Данный административный аппарат возлагает на себя те функции, которые не в состоянии выполнять государство, а именно обеспечение безопасности. Несмотря на полное отсутствие легитимности подобного института, во многих случаях местное население всецело поддерживает его ввиду отсутствия альтернатив. Отметить, что подобный феномен, действительно, способствует защите местного населения и не позволяет нестабильной ситуации в стране перерасти в полный хаос.
Помимо предоставления безопасности, новый административный институт во многих случаях собирает налоги и другие различные платежи (штрафы и т.п.). Кроме того, зачастую ведется предпринимательская деятельность, часто связанная с нелегальными способами обогащения, такими как продажа оружия, наркоторговля, подпольное производство различных товаров, грабеж и т.д.
Впоследствии, когда государство уже в состоянии выполнять часть своих функций и готово взять на себя обязательства по обеспечению населения защитой от угроз безопасности, варлорды не желают сложить оружие и подчиниться законам, так как варлордизм приносит огромные бенефиции. В итоге новоиспеченной центральной власти приходится сотрудничать с различным региональными варлорадми, так как их сила и власть обязывает всех считаться с региональной элитой. Как отмечает российский исследователь Е. Поляков, даже не сила варлордов является основной причиной, почему государство старается начать договорные отношения с полевыми командирами, а именно варлорды имеют то, чего нет у государства на первых порах его развития – легитимность [11]. Государства, только оправившиеся или еще пытающиеся оправиться от провала, зачастую не обладают легитимностью и поддержкой населения, в то время как последние крайне активно поддерживают варлордизм, ведь только варлордизм отделяет общество от хауса, насилия и бесправия во время провалов и кризисов государств.
Кульминацией является момент, когда у государства нет монополии на насилие – страна раздроблена на множество провинций, контролируемых варлордами, и вся ситуация в целом похожа на феодальную Францию или Японию, т.е. государство «первое среди равных» (как в случае французского феодализма), либо государство сильнее многих феодалов, но, объединившись, феодалы в состоянии открыто противостоять и победить государство (японский феодализм).
Афганские полевые командиры являются основной региональной элитой страны, они крайне сильны и не подконтрольны центру. Они несут серьезную угрозу безопасности афганскому населению, тем не менее полевые командиры способны сыграть положительную роль в стабилизации ситуации в Афганистане и участии в процессе государственного строительства. Как утверждает один из известных американских политологов Джон Хигли, «ни одна демократия никогда не возникала без предварительного или сопутствующего формирования консенсуально объединенной элиты, и ни одна демократия не сохранялась, когда такая элита распадалась» [12, с. 23]. Поэтому необходимо понимать, что многие элиты служат отнюдь не дестабилизирующим фактором, наоборот, благоприятствуют появлению демократии [12, с. 25].
Началом варлордизма в Афганистане можно назвать появление движения моджахедов во время афгано-советской войны. Движения моджахедов возникали в разных частях страны, и их основной целью было уничтожение советских войск. Сами по себе движения были не централизованны, у них не было общего плана действий, действия всех групп моджахедов происходили разрозненно.
После вывода советских войск из Афганистана происходили различные попытки объединения раздробленных группировок моджахедов, но ввиду недостаточной гомогенности среди деревень, сел и городов, данные попытки ни к чему не привели. В свою очередь, подобные движения начали выполнять функции государства на местах, заботясь о безопасности местных жителей. Кроме того, варлорды создавали даже собственные суды и разрешали конфликтные споры среди населения, так как государство было не в состоянии создать собственные суды.
Гражданская война и захват власти «Талибаном» послужили катализатором для объединения тех варлордов, что еще не были сломлены и побеждены талибами. В итоге был образован «Северный альянс» – союз из варлордов северных провинций Афганистана.
После падения режима «Талибана» варлорды многих провинций вернули себе власть, тем не менее после победы над талибами у варлордов пропали стимулы для продолжения совместной деятельности. Несмотря на активные попытки некоторых членов «Северного Альянса» удержать союз, он все же распался.
Практически все афганские варлорды вовлечены в различную незаконную деятельность, в большинстве случаев это выращивание опиатов и производство различных видов наркотических средств, в частности героина.
Варлорды имеют колоссальное влияние на афганское правительство. В 2002 г. были назначены первые губернаторы провинций, из 32 губернаторов 20 были бывшими варлордами (примечательно, что почти ни у кого из них не было ни профессионального образования, ни необходимых навыков для работы на столь ответственной должности) [13, с. 5]. Многие высокие государственные посты также занимали и занимают варлорды либо люди, близко связанные с ними и лоббирующие их интересы. Почти вся государственная система Афганистана пронизана «агентами» варлодов, что говорит об их полном контроле власти в стране и отсутствии каких-либо перспектив для центральной власти для «обуздания» региональных элит.
Причины неудачи
Главной причиной провала государственного строительства можно назвать отсутствие поддержки региональных элит. Как уже отмечалось, варлорды могут иметь деструктивное влияние на развитие государство, в то же время варлордов можно направить в «созидательное русло». Варлорды могут стать опорой государства, а подтолкнет их к этому экономический интерес. В частности, как отмечает известный исследователь в области изучения современного Афганистана Гиустоззи Антонио, почти во всех провинциях все основные «очаги бизнеса» зародились и ведутся варлордами, которые заинтересованы не только в усилении своего влияния, но и в предпринимательской деятельности с перспективой дальнейшего роста и развития [14].
Дуглас Норт и его коллеги утверждают, что для скачка от хрупкого государства к базисному ключевым фактором является мудрое распределение государственных рент [15, с. 113]. Распределение государственных рент должно привести к ситуации, когда у афганских региональных элит не будет стимулов к открытым агрессиям, так как открытая агрессия будет игрой с нулевой суммой, при условии сложившегося равновесия.
Далее следует, что афганские лидеры должны установить правила «игры» и создать независимых «арбитров» – беспристрастных судей. Самым лучшим инструментом для этого служит создание нормативных правовых актов, которые регламентировали бы поведение элит. К сожалению, на данный момент региональные элиты не подчиняются имеющимся законам, так как существующие выгоды нарушения законов превышают выгоды от подчинения ему. В частности, это касается наркоторговли, сбора незаконных налогов и пошлин, продажи оружия и грабеж. Отметим, что в условиях крайней бедности и отсталости афганской экономики у региональных элит практически нет других альтернатив экономического «заработка». Подобная ситуация поставила Афганистан в странное положение – отсутствие стимулов к нормативному регулированию и стабилизации ситуации вызывается нехваткой экономических выгод. Для появления экономических перспектив у Афганистана необходимы международные инвестиции в развитие ряда отраслей промышленности, что, в свою очередь, невозможно по причине нежелания инвесторов вкладывать деньги в регионы, где элиты не подчиняются закону.
Если региональные элиты не будут иметь экономической выгоды, они не будут устанавливать общие «правила игры» для упрочнения ситуации и их действия будут непредсказуемы и неподконтрольны правительству.
Вновь обратившись к нобелевскому лауреату Д. Норту и его трудам, можно проследить, что элиты устанавливают «правила игры» лишь тогда, когда ситуация достигает определенного равновесия и все акторы имеют свои ренты. Подобное положение выгодно всем или же подавляющему большинству, поэтому региональные элиты соглашаются ограничить себя, чтобы создать гарантии, что другие акторы не отнимут у них их долю. Но в случае Афганистана вся деятельность варлордов сама по себе противоречит «правилам игры», установленным государством и Международными организациями, которые настаивают начать борьбу с афганским наркопотоком. В данном случае вся деятельность направлена лишь на то, чтобы обойти установленные «правила игры», так как экономические прибыли от «игры по правилам» полностью отсутствуют.
В случае отсутствия законных, прибыльных и перспективных отраслей экономики темпы процесса государственного строительства замедлятся. Согласно теории Норта и его коллег, основной движущей силой, заставляющей государство развиваться, а государственные институты усложняться, являются экономические стимулы элит. Все же отметим, что в своей теории Норт и его коллеги не рассматривали ситуацию, когда у государства без каких-либо больших и прибыльных экономических отраслей практически полностью отсутствуют перспективы экономического развития в краткосрочной перспективе. Данная ситуация требует более детального изучения в рамках данной теории, так как не ясно, как себя будут вести элиты в зависимости от степени развития государства.
Однако на примере Афганистана можно отметить, что в хрупком естественном государстве отсутствие прибыльных отраслей экономики порождает криминальную и незаконную деятельность, которая становится основным источником доходов, которые впоследствии служат фактором, препятствующим подчинению элит закону и их интеграции в политические процессы.
Население, в свою очередь, в подобной ситуации становится лояльнее к региональным элитам, так как последние дают им работу, защиту безопасности и контролируют порядок в своих провинциях, другими словами, варлорды заменяют государство на локальном уровне.
Одним из ключевых условий государственного строительства является участие региональных элит в государственном строительстве. При отсутствии экономических выгод региональные элиты не будут подчиняться «правилам игры», которые им не выгодны. Из этого вытекает следующая гипотеза – отсутствие экономического развития ведет к отсутствию стимулов для региональных элит в предпринимательской деятельности или же во владении и использовании государственных рент (по причине экономической бесперспективности), что, в свою очередь, ведет к желанию элит заниматься нелегальной деятельностью, которая экономически привлекательней. Данное решение приведет к отсутствию консенсуса между региональными элитами и государством, так как элитам будет не выгодно сотрудничество.
Как упоминалось выше, население крайне неоднородно, в стране проживает огромное количество этносов, которые разговаривают преимущественно на родных языках или же имеют определенные диалекты. Этот факт существенно осложняет процессы передачи информации и, безусловно, служит центробежным фактором. Этническая гетерогенность зачастую выражается в противостоянии определенных этнических групп. Многие конфликты возникают на почве этнической принадлежности. Например, в середине 2000-х гг. был момент времени, когда почти весь генералитет афганской армии составляли таджики. Этот факт вызвал возмущение и недовольство со стороны других этносов, поэтому правительство Афганистана было вынуждено изменить кадровый состав командования афганской армии, «разбавив» его представителями пуштунского, узбекского, хазарийского этносов. Данный пример показывают всю сложность выстраивания взаимоотношений между региональными лидерами, так как конфликт интересов возникает в самой ранней точке.
В итоге сегодня мы имеем ситуацию, когда варлорды смогли укрепиться, занять основные государственные должности, создать собственные «маленькие армии», которые стали костяком правления варлордов. Сейчас варлорды достигли того момента силы, когда с ними необходимо считаться, так как в случае военной конфронтации они представляют силу, не уступающую военному потенциалу «Талибана». Далее международные силы руководствовались теми же принципами «неконфронтации» с варлордами, предпочитая не замечать их порой незаконной деятельности, дабы не терять их поддержку. Именно благодаря подобной пассивности варлорды получили полный «карт-бланш».
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
