Введение
Проблема высокой степени физического износа многоквартирных жилых домов в Российской Федерации имеет длительную историю и сохраняет актуальность на протяжении нескольких десятилетий.
Первое официальное признание кризисной ситуации в жилищно-коммунальной сфере на государственном уровне относится к 1993 году. В Постановлении Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. № 595 «О Государственной целевой программе «Жилище»» указывалось, что отрасль, ранее развивавшаяся преимущественно за счёт дотаций из бюджета, оказалась в состоянии глубокого кризиса, обусловленного резким сокращением объёмов государственного финансирования на фоне либерализации цен.
Согласно официальной статистике за 1993 год, на долю ветхого и непригодного для проживания жилья приходилось 7-9 % всего жилищного фонда страны. При этом данные мониторинга уже тогда показывали существенное несоответствие между запланированными объёмами реконструкции и фактически выполненным капитальным ремонтом.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы», в перечень приоритетных задач по совершенствованию нормативной базы включалась разработка методических и правовых решений в части финансирования капремонта и модернизации многоквартирных домов. Позднее снижение доли жилья с критическим износом за счёт бюджетных ресурсов было обозначено и в приоритетном национальном проекте «Доступное и комфортное жильё - гражданам России». На следующем этапе, который охватил 2008-2015 годы, механизм частичного возмещения затрат на ремонт был передан в ведение государственной корпорации - Фонда содействия реформированию ЖКХ.
В декабре 2012 года был принят Федеральный закон № 271-ФЗ, которым внесены поправки в Жилищный кодекс и ряд других законодательных актов. Основное изменение коснулось появления в Кодексе отдельного раздела, регламентирующего проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах. Этим разделом устанавливалось, что финансирование таких работ осуществляется за счёт средств собственников, аккумулируемых на специальных счетах фонда капитального ремонта.
Однако, несмотря на все принятые организационные, правовые и экономические меры, до сих пор прослеживается устойчивая тенденция к увеличению доли домов с исчерпанным или уже превышенным нормативным сроком службы в общем жилом массиве. Параллельно растут эксплуатационные риски и объём текущих затрат, требующихся для поддержания зданий в безопасном для проживания состоянии [1–3].
Материалы и методы
Согласно обобщённым данным Росстата и ГИС ЖКХ, к 2025 году общая площадь многоквартирных домов с высоким уровнем физического износа, которые при этом не признаны аварийными, предположительно составляет 60-90 млн кв. м - это как минимум 10 % всего жилищного фонда страны. Вместе с тем прямой доступ к официальной статистике осложняется тем, что действующее законодательство не содержит чёткого определения «ветхого жилья», а также не предусматривает соответствующих механизмов для систематического учёта таких объектов. Отдельные исследователи дают более высокие оценки: по состоянию на конец 2024 г. площадь жилья со степенью износа свыше 66% достигала 256,9 млн м², или 6% общего объёма [4].
Тем не менее даже экспертные оценки свидетельствуют об отсутствии существенного прогресса по сравнению с показателями 1993 года. Согласно прогнозам профильных исследовательских организаций (в т. ч. ИНП РАН), объёмы устаревающего жилого фонда будут стремительно расти в ближайшие годы, поскольку массово построенные панельные дома советской эпохи приближаются к критическому уровню физического износа.
Результаты
Системный анализ применяемых в настоящее время подходов к организации капитального ремонта позволил идентифицировать ключевой фактор, препятствующий повышению его эффективности, - законодательно закреплённое требование о необходимости полного восстановления технического состояния общего имущества в многоквартирных домах до нормативных показателей. При этом действующая нормативная база не предусматривает обязательности соотнесения комплексной оценки физического износа основных конструктивных элементов многоквартирного дома и предполагаемого срока его эксплуатации после восстановления отдельных конструктивов [5-7].
Такой подход на практике приводит к нерациональному расходованию бюджетных и внебюджетных средств. В частности, за период 2014-2025 годов капитальный ремонт был проведён в 5 416 многоквартирных домах, впоследствии признанных аварийными в течение 1-3 лет после завершения работ. Совокупные расходы на ремонт указанных домов составили 3,86 млрд руб., что подтверждает тезис о том, что капитальный ремонт отдельных конструктивных элементов не обеспечивает продления жизненного цикла многоквартирного дома. Модель развития событий при существующем подходе показана на рисунке 1.
Рис. 1. Модель нерационального расходования средств при капитальном ремонте домов с предельным износом
Согласно положениям ст. 168 Жилищного кодекса, региональные программы капитального ремонта могут не распространяться на определенные категории многоквартирных домов. Основаниями для такого исключения служат два обязательных условия: критический уровень износа ключевых конструктивных частей (от 70% для крыш, стен, фундамента) и превышение нормативной стоимости ремонтных мероприятий в расчете на квадратный метр жилплощади.
Однако за более чем десятилетний период действия данной нормы она так и не получила практического применения. Причина кроется в том, что региональным властям необходимо самостоятельно определить алгоритм действий — сроки, этапы и финансовые источники для сноса или реконструкции таких объектов, а также для защиты прав жильцов. На практике это оказывается затруднительным из-за ограниченности бюджетных ресурсов на региональном и местном уровнях в отсутствие федеральной поддержки (в отличие от целевых программ по ликвидации ветхого жилья).
Указанные обстоятельства приводят к ежегодному финансированию работ в многоквартирных домах с истекающим сроком эксплуатации за счёт средств фонда капитального ремонта, что экономически нецелесообразно. С учётом высокой стоимости ремонтных работ, малой площади таких домов и низкой платёжной дисциплины проживающих в них граждан это негативно влияет на финансовую устойчивость региональной системы капитального ремонта. Кроме того, неэффективное использование средств фондов капитального ремонта затрагивает жилищные права граждан - добросовестных плательщиков, проживающих в домах, где своевременный капитальный ремонт способен обеспечить продление жизненного цикла эксплуатации [8-10].
Обсуждение
Для преодоления выявленных проблем предлагается реализовать два взаимосвязанных направления совершенствования нормативного регулирования:
1. Законодательно закрепить понятие ремонтно‑восстановительных работ как отдельного вида мероприятий, отличающихся от капитального ремонта меньшим объёмом и нацеленных на устранение ключевых дефектов конструктивных элементов для обеспечения безопасной эксплуатации дома до принятия решения о его сносе.
2. Разработать и утвердить методику определения целесообразности и объёмов проведения ремонтных работ в многоквартирных домах с истекающим сроком эксплуатации. Методика должна базироваться на детальном анализе организационно‑технологических решений и предусматривать выбор оптимального (с экономической и технической точек зрения) набора ремонтно‑восстановительных мероприятий, которые могут быть реализованы региональными органами власти.
Критерии разграничения представлены в таблице 1.
Таблица 1
Критерии отнесения ремонтных мероприятий к капитальному ремонту или ремонтно-восстановительным работам
|
Критерий |
Капитальный ремонт |
Ремонтно-восстановительные работы |
|
Цель проведения |
Полное восстановление технических характеристик дома до нормативного уровня |
Устранение аварийных дефектов для обеспечения безопасной эксплуатации до сноса |
|
Перечень выполняемых работ |
Все виды работ, предусмотренные ст. 166 ЖК РФ |
Только локальные работы по устранению критических дефектов |
|
Экономическая целесообразность |
Стоимость работ ≤ 50% от стоимости нового строительства |
Стоимость работ минимальна (до 30% от стоимости полного капремонта) |
|
Источник финансирования |
Фонд капитального ремонта (взносы собственников) |
Резервный фонд регионального оператора или бюджет субъекта РФ |
|
Основание для проведения |
Региональная программа капитального ремонта |
Решение межведомственной комиссии по результатам технического обследования |
Реализация предложенного комплекса мер будет способствовать повышению эффективности использования средств фондов капитального ремонта, снижению вероятности их нецелевого расходования, росту результативности деятельности региональных операторов и уменьшению финансового бремени для добросовестных собственников. Кроме того, перераспределение финансовых ресурсов позволит замедлить темпы накопления износа жилищного фонда в тех случаях, где своевременное проведение капитального ремонта объективно продлевает срок службы зданий.
Заключение
Таким образом, предлагаемые изменения создадут основу для перехода от унифицированного подхода к дифференцированной стратегии управления жилищным фондом, учитывающей фактическое техническое состояние домов и экономическую целесообразность проводимых мероприятий.
