Воронеж, Воронежская область, Россия
УДК 33 Экономика. Народное хозяйство. Экономические науки
В работе обсуждены сущность и роль системы целевых показателей государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» в управлении лесным сектором. Актуализирована необходимость изучения этой системы. Дан краткий обзор существующих в науке подходов к изучению обсуждаемой системы показателей. Предложен и осуществлен анализ некоторых аспектов динамики системы целевых показателей. Отмечено, что фокус исследования был смещен на анализ включения каждого показателя в хронологически очерченный набор редакций государственной программы, наличие и количество изменений, которые последовательно вносились в редакциях государственной программы в ряды плановых значений показателей. Такой подход позволил выявить ряд моментов в эволюции системы показателей изучаемой государственной программы. Выявлена значимость редакции государственной программы от 31.03.2017, внесшей изменения в ряды плановых значений трети всех анализируемых показателей. Показаны существенные коррективы, которые были внесены редакцией государственной программы от 28.03.2019, пролонгирующей реализацию государственной программы до 2024 года. Указано, что ряд интересных моментов, потенциально эксплицируемых с помощью реализуемого в работе подхода, пока не был изучен, и намечено дальнейшее направление исследований.
государственная программа, развитие лесного хозяйства, редакция государственной программы, система показателей, целевой показатель, плановое значение, ряд плановых значений показателя
Введение
Россия — одна из немногих стран, которые можно было бы назвать практически «самообеспеченными» природными ресурсами. Причем географическое распределение ресурсов, наряду с климатическими условиями, по-прежнему признается ключевым фактором пространственного развития страны, несмотря на высокие темпы роста сферы услуг [1].
Один из важных ресурсов — леса. На территории России сосредоточено почти 25% мировых лесов, покрывающих почти половину территории страны [1].
В России лесные участки, входящие в состав земель лесного фонда, находятся в федеральной собственности и управляются специальными органами исполнительной власти различных уровней.
Огромность территории, занятой лесами, разнообразие географических и климатических условий их произрастания, а также особенностей их использования, обуславливают сложность управления такими ресурсами и требуют выработки управленческой системы, нисходящей от концептуального, стратегического уровня до «дорожных карт», конкретизирующих повседневную работу с лесом. В государственном управлении эта система формализуется в виде иерархически организованного комплекса документов.
Развитие государственного управления в постсоветской России в середине 2010-х годов выразилось в появлении Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Данным законом была установлена иерархия документов стратегического планирования [2].
В лесном секторе страны на вершине иерархии были помещены утвержденные распоряжением Правительства РФ от 26.09.2013 № 1724-р «Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года» [2].
Развитие стратегических положений было осуществлено на основе программно-целевого метода планирования [3] в виде разработки отраслевых государственных программ, одной из которых, имеющей прямое отношение к лесному сектору, является государственная программа «Развитие лесного хозяйства» [2].
Государственная программа «Развитие лесного хозяйства» впервые была утверждена распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2593-р. В первоначальном виде программа представляла собой проект, направленный на «повышение эффективности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, обеспечение стабильного удовлетворения общественных потребностей в ресурсах и полезных свойствах леса при гарантированном сохранении ресурсно-экологического потенциала и глобальных функций лесов» и реализуемый в три этапа.
Со старта государственной программы «Развитие лесного хозяйства» минуло уже более 10 лет, вместивших в себя значительное число редакций, в той или иной мере видоизменивших ее. Изменения касались как отдельных элементов, связанных с приведением текста в соответствие с прочими нормативно-правовыми актами, так и многих существенных аспектов: регулярного пересмотра объема бюджетных ассигнований, состава и наполнения подпрограмм и мероприятий, набора показателей, по которым должны оцениваться результаты выполнения программы и плановых значений этих показателей. На изменениях, связанных с системой показателей, и будет сфокусировано наше внимание.
Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № 588, предписывает, что государственная программа должна содержать «перечень целевых индикаторов и показателей <…> с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации», а также «обоснование состава и значений» данных показателей.
Оценка эффективности реализации государственной программы базируется на агрегировании данных о достижении запланированных значений показателей и их анализе. Сведения о степени соответствия запланированных и достигнутых значений целевых показателей за отчетный год отражаются в годовых отчетах [4].
Система показателей рассматривается в нормативных документах как инструмент контроля реализации государственной программы и основание для принятия управленческих решений [4] и, в то же время носит информационный характер и открыта для изучения и интерпретации не только профильными государственными служащими, но и научным сообществом и различными стейкхолдерами.
Такой подход в целом находится в русле общемировых тенденций, когда рациональное управление устойчивым развитием опирается на работу с комплексами индикаторов [5, 6].
Вместе с тем, существенные изменения в системе показателей, регулярно происходившие на протяжении десятилетия реализации государственной программы «Развитие лесного хозяйства», актуализируют проблему корректности и адекватности этих показателей сформулированным в программе целям и задачам, ставят под сомнение исчерпывающий характер информации, предоставляемой такими системами показателей [4].
Указывается [7], что в общем системы показателей государственных программ, реализуемых в России, да и в остальном мире, имеют ряд слабых мест, к которым исследователи относят, в частности: выбор показателей не на основе критерия корректности, а по тому, насколько легок сбор данных; манипулирование показателями, то есть в значительной мере такого рода системы показателей рассказывают на об объекте, а о субъекте управления.
В сфере управления лесами в России все это позволяет говорить о разрозненности и фрагментарности официальных систем показателей [8] и предопределяет выработку различными исследователями альтернативных наборов показателей, которые иногда включают в себя и показатели из государственной программы «Развитие лесного хозяйства» [9].
Таким образом, система показателей, которой оперирует государственная программа «Развитие лесного хозяйства», с одной стороны, безусловно, является ценным информационным ресурсом, предоставляющим данные о планировании и реализации программы и о состоянии и динамике лесного хозяйства; с другой стороны, будучи рассматриваема через призму анализа управленческих процессов в сфере лесного хозяйства, содержит ценные сведения о субъекте управления.
Необходимо отметить, что рассматривая система показателей не может претендовать на исчерпывающий характер информации, а динамика самого набора показателей, ранее проанализированная нами в [4], препятствует отслеживанию по многим показателям динамики плановых и фактических значений на протяжении всего минувшего десятилетия реализации государственной программы, предоставляя лишь фрагментарные данные.
Указанные особенности государственного управления лесным сектором, признаваемая с отмеченными выше оговорками ценность данных, агрегируемых в государственной программе «Развитие лесного хозяйства» и ежегодных отчетах о ее реализации, зависимость от этих данных важных управленческих решений в управлении лесами обуславливают актуальность научного исследования в этой области.
В отечественной науке государственная программа «Развитие лесного хозяйства» и проблемы ее реализации исследованы сравнительно мало.
Во-первых, некоторые сведения могут быть получены из более широких исследований, занимающихся проблематикой государственных программ в целом. Краткий обзор такого рода работ выполнен в [7].
Во-вторых, ряд работ посвящены региональному уровню, на котором субъекты РФ разрабатывают и реализуют региональные государственные программы развития лесного хозяйства (например, [10]).
В-третьих, есть ряд работ, рассматривающих содержательную сторону госпрограммы, то есть степень соответствия целей задач и намеченных мероприятий, адекватность объемов финансирования и формулирующих предложения по совершенствованию государственной программы (например, [11, 12]).
В-четвертых, в некоторых работах в центре внимания оказываются отдельные показатели, анализируются их плановые и фактические значения, их динамика и вырабатываются предложения по совершенствованию либо замене самих показателей, корректировке методов оценки и т д. Например, в [13] рассматривается показатель для оценки эффективности организации охраны лесов от пожаров.
Наконец, в-пятых, наиболее близкие к нашей идее немногочисленные исследования сосредоточены на анализе собственно системы показателей, закладываемой в эту систему динамике плановых значений, как, например, горизонтальный анализ в [14].
Подход, реализуемый в настоящей работе, предполагает осуществление формального анализа системы показателей, на основании результатов которого будет возможно развитие дальнейших исследований. Начало такому подходу было положено нами в [4], где нас интересовала количественная сторона процесса изменений системы показателей, а именно то, как меняется общее количество показателей государственной программы от редакции к редакции и каким образом количественно описывается наследование показателей редакциями государственной программы. Развивая этот подход, мы намерены продолжить изучение феномена изменения системы показателей государственной программы от редакции к редакции, однако, теперь сделать акцент на том, как изменяются ряды плановых значений показателей. Таким образом, объектом исследования настоящей работы является система показателей государственной программы РФ «Развитие лесного хозяйства», а предметом — изменчивость этой системы показателей в редакциях государственной программы в части корректировки рядов плановых значений показателей.
1. Danilov-Danilyan, V. I. Russia in the Global Natural and Ecological Space / V. I. Danilov-Danilyan, N. N. Klyuev, V. M. Kotlyakov // Regional Research of Russia. – 2023. – No 13. – pp. 34–57. – DOI: https://doi.org/10.1134/S2079970522700472
2. Рафаилов, М. К. К вопросу о реализации в лесном секторе экономики положений Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» / М. К. Рафаилов // Лесохозяйственная информация. – 2015. – № 1. – С. 5–13. – Режим доступа: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=23644803
3. Васецкая, Н. О. Программно-целевое управление как инструмент финансовой реализации федеральных целевых программ / Н. О. Васецкая // Экономика науки. – 2019. – Т. 5. – № 3. – С. 160–169. – DOI: https://doi.org/10.22394/2410-132X-2019-5-3-160-169
4. Авдеева И. А. Формальный анализ изменений системы целевых показателей в редакциях государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» / И. А. Авдеева, М. А. Авдеев // Материалы Международной научно-практической конференции «Экономические аспекты рационального природопользования: традиции и инновации». – Воронеж, 2023. – С. 5–11. – DOI: https://doi.org/10.58168/EARNM_5-11
5. Santopuoli, G. Pan-European sustainable forest management indicators for assessing Climate-Smart Forestry in Europe / G. Santopuoli, C. Temperli, I. Alberdi I. [et al.] // Canadian Journal of Forest Research. 2021. – Vol. 51. – No 12. – pp, 1741–1750. – DOI: https://doi.org/10.1139/cjfr-2020-0166
6. Gvozdeva, O. Information support for the management of forest lands, considering the development of a methodology for assessing the rational use of forest areas / O. Gvozdeva, E. Kolbneva, M. Smirnova M. [et al.] // IOP Conference Series: Earth and Environmental Science. – 2021. – Vol. 867. – pp. 012143. – DOI: https://doi.org/10.1088/1755-1315/867/1/012143
7. Борщевский, Г. А. Оценка модели управления государственными программами Российской Федерации / Г. А. Борщевский // Управленец. – 2021. – Т. 12. – № 5. – С. 2–20. – DOI: https://doi.org/10.29141/2218-5003-2021-12-5-1
8. Pyzhev, A. I. Reliability and integrity of forest sector statistics — A major constraint to effective forest policy in Russia / A. I. Pyzhev, R. V. Gordeev, E. A. Vaganov // Sustainability. – 2021. – No 13. – pp. 86. – DOI: https://dx.doi.org/10.3390/su13010086
9. Gordeev, R. V. Drivers of spatial heterogeneity in the Russian forest sector: A multiple factor analysis / R. V. Gordeev, A. I. Pyzhev, M. A. Yagolnitser // Forests. – 2021. – No 12. – pp. 1635. – DOI: https://doi.org/10.3390/f12121635
10. Панявина, Е. А. Деятельность Управления лесного хозяйства Воронежской области в рамках реализации государственной программы Воронежской области «Развитие лесного хозяйства» / Е. А. Панявина, С. А. Поцелуев // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики, менеджмента, права и информационных технологий: теория и практика». – Воронеж, 2023. – С. 135–140. – Режим доступа: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=50300737
11. Шварц, Е. Анализ государственной программы «Развитие лесного хозяйства» на 2013–2020 годы и рекомендации по ее совершенствованию / Е. Шварц, Н. Шматков, К. Кобяков // Устойчивое лесопользование. – 2015. – № 1. – С. 2–9. – Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=34881919
12. Шварц, Е. А. Мифы и проблемы реформирования лесного хозяйства России / Е. А. Шварц, Н. М. Шматков // Общественные науки и современность. – 2020. – № 3. – С. 35–53. – DOI: https://doi.org/10.31857/S086904990010068-6
13. Котельников, Р. В. Показатель для оценки эффективности организации охраны лесов от пожаров / Р. В. Котельников, А. А. Мартынюк // Известия вузов. Лесной журнал. – 2021. – № 2. – С. 213–222. – DOI: https://doi.org/10.37482/0536-1036-2021-2-213-222
14. Бочарова, А. А. Об оценке государственного управления землепользованием (на примере земель лесного фонда в рамках программы «Развитие лесного хозяйства на 2013–2020 годы» / А. А. Бочарова, В. Б. Жарников // Вестник Сибирской государственной геодезической академии. – 2014. – № 3(27). – С. 109–121. – Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=22611550
15. Рафаилов, М. К. Трансформация подходов в программном управлении лесным хозяйством / М. К. Рафаилов, В. Л. Лопатин // Сборник научных докладов Всероссийской научно-практической конференции «Докучаевское наследие: сохранение и воспроизводство плодородия черноземных почв». – Воронеж, 2023. – С. 108–113. – Режим доступа: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=60410375
