В современных условиях существует как необходимость, так и практическая возможность изменения подходов к имплементации норм международного права. В работе рассматриваются вопросы соотношения национального и международного права. На основании решения Конституционного Суда Российской Федерации по так называемому запросу о применимости решений Европейского суда по правам человека приводятся правовые позиции по применению российскими судами норм международного права, в том числе в их истолковании международными судебными учреждениями. С 2014 года действует новая редакции статьи 101 ФКЗ о Конституционном Суде, которая позволяет обращаться в Конституционный Суд вопреки официально принятому ЕСПЧ решению. Данное положение пока еще не применялось, однако содержит важный механизм согласования конституционного и конвенционного толкования.
верховенство Конституции, Конституционный Суд, толкование, правовые позиции, российская правовая система, ЕКПЧ, имплементация международного права, ЕСПЧ
Развитие института международных договоров демонстрирует поступательное преобразование механизмов и форм согласования интересов различных государств. Международные договоры и их применение международными организациями способствуют формированию международной системы права. Взаимосвязь данной системы с национальной правовой системой обеспечивается путем правоприменительной деятельности органов судебной власти. Одна из ведущих ролей в данной сфере принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, решения которого обязательны не только для лиц, являющихся сторонами в деле, но и определяют возможность применения оспариваемых норм в целом. Так, в случае признания оспариваемых норм неконституционными либо установления их определенного конституционно-правового смысла, изменения коснутся всех правоотношений, основанных на указанных нормах. В решениях Конституционного Суда нашли свое отражение проблемы соотношения национального и международного права, а также механизмы конституционной оценки актов конвенционного контроля в качестве основания пересмотра судебных решений [4].
Система источников российского права определена ст. 15 и 76 Конституции России. Поэтому включение в правовую систему в качестве ее подсистемы международных договоров Россий¬ской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права не означает ipso facto включение их в систему источников права государства, но на¬кладывает связи на обе системы. Открытость внутригосударственных правовых систем по отношению к международной правовой системе, их взаимодействие и взаимопроникновение устанавливаются исходя из принципа суверенного равенства государств, в сочетании с принципами справедливости и взаимности, самостоятельно каждым из них. Каждое государство, тем более государство пра¬вовое, развивается на основе собственной правовой системы и если заимствует какие-то элементы других систем, то они, становясь частью новой правовой си¬стемы, приобретают новое качество, такое, которое позволяет идентифицировать их принадлежность именно к этой, а не какой-либо иной системе. Международная правовая система и российская правовая система таким образом являются двумя различными системами по спектру целей и задач, системам источников права, предметам правового регулирования и субъектному составу участников правоотношений. Лишь частично у них совпа¬дают некоторые аспекты целевых функций и объекты права. Основы взаимодействия данных систем определены ч. 4 ст. 15 Конституцией Российской Федерации [14, с. 228]. Одновременное с этим существует общая сфера, в которой международно-правовые и внутригосударственные правовые нормы могут действовать одновременно в отношении одного и того же предмета, и проблема, следовательно, заключается в том, какое право при этом должно превалировать.
Опасения о наличии противоречий нормы национального и международного права обусловлены значимостью, которой зачастую наделены отдельные международные договоры. В частности, известный страсбургский юрист Микеле де Сальвиа точно передает основное предназначение ЕКПЧ: «установить между разнообразными правовыми системами со своими богатыми, но не лишенными устаревшей косности, традициями, отношениями, которые проникают в глубину гражданской паутины, совокупность общих норм <…> судебная практика Страсбурга пришла к тому, что в каждом случае она уточняет объем прав и обязанностей, которые возлагаются на государство» [15, с. 1920]. И далее уточняет, что Европейский суд по правам человека (далее — ЕСПЧ) формулирует «руководящие принципы, предназначенные для регулирования поведения национальных органов власти и, в особенности, поведения законодателя, юристов и практиков (судей и адвокатов)». Присоединение России к ЕКПЧ существенно повлияло на развитие многих отраслей права, институтов, правоприменительную практику, проведено много реформ и масштабных изменений, а международные суды стали одним из основных инструментов создания общих правовых стандартов на международном уровне и под их влиянием осуществляется трансформация национальной правовой системы [17, с. 64]. С учетом сказанного представляется возможным определить, что доминирующим принципом работы Европейского суда является свобода усмотрения и преобразование «устаревших» национальных традиций.
В отличие от государства уставные права и обязан¬ности каждой международной организации зависят от ее целей и функ¬ций, т.е. она действует исключительно в рамках, определенных учредительным актом. Иными словами, международная организация создается для выполнения конкретных задач и наделяется для этого строго определенной компетенцией. Как известно, вопрос о понятии и содержании ком¬петенции международных организаций относится в международном праве к числу дискусси¬онных. Детально не исследуя эти проблемы, хотелось бы подчеркнуть важность двух сторон компетенции: предметной и юрисдикционной. Примени¬тельно к правотворческой компетенции организации речь идет о круге проблем, которыми тому или иному органу надлежит заниматься, и о способности органа принимать решения, обладающие соответствующей юридической силой по вопросам, входящим в предмет¬ную сферу. Таким образом, в отличие от государства, правотворческая деятельность которого основывается на суверенитете, юридическая природа правотворчества меж¬дународной организации представляет собой делегированное выполнение части правотворческих полномочий государств-членов. Если правотворческая деятельность государств не ограничена по объему, то организация может действовать лишь в рамках собственной компетенции [11, с. 28–37].
Также следует отметить наличие в практике ЕСЧП расширительного толкования конвенционных норм и тем самым влияет на множество государственных институтов стран-участниц, таких, как например, судебная система и судопроизводство. Европейские стандарты прав человека меняют не только подход к конкретным правовым институтам - они меняют национальную правовую культуру [7, с. 22–23]. При этом практика рассмотрения запросов «вопреки решениям» национальных судов не всегда основана на правовой аргументации. Отсутствие пределов свободы усмотрения международного судебного учреждения усугубляется еще и тем фактом, что резолютивная часть решений ЕСПЧ не содержит оценку совместимости национального закона с ЕКПЧ. Комитет Министров Совета Европы «может требовать от государства, участвующего в деле, чтобы оно привело свое законодательство в соответствии с правовым обоснованием, лежащим в основе постановления, в особенности, когда установленное нарушение вытекает из применения закона, который сам противоречит принципам, установленным судебной практикой» [15, с. 943].
Характеризую деятельность ЕСПЧ, можно согласиться с заключением, что пределы его компетенции определяются как нормами Конвенции, так и нормами общего международного права и относящимися к компетенции международных судов императивными нормами общего международного права. Именно отсутствие ясно заявленных норм реализации принципов международного права, в их единстве, позволяет отдельным международным органам принимать решения и действовать на основании собственных интерпретаций указанных принципов [10, с. 38]. Подобная правоприменительная практика возможна и в отношении российской правовой системы на основании положений ст. 31 Венской Конвенции о праве международных договоров, согласно которой для целей толкования договора контекст охватывает, кроме текста, включая преамбулу и приложения любой документ, составленный одним или несколькими участниками в связи с заключением договора и принятый другими участниками в качестве документа, относящегося к договору. На основании этого, любой документ, подготовленный без участия государства ратифицировавшего международный договор, может являться мотивировкой судебного решения, обязательного для такого государства.
Отдельные институты международного права в настоящее время требуют не только модернизации, но и переосмысления. Для России данный вопрос актуален также и тем, что ее участие в межгосударственных объединениях согласно ст. 79 Конституции России не должно ограничивать права человека и противоречить основам конституционного строя. Необходимо при этом учитывать, что к настоящему времени в России не существу¬ет системы юридической экспертизы и контро¬ля за соответствием международных норм зако¬нам Российской Федерации, зачастую привлекаются иностранные эксперты. Так, при вступлении России в Совет Европы в 1996 г. эксперты этой организации состави¬ли известное Заключение № 193, в котором не только дали критический анализ основных правовых институтов Российской Федерации, но и предложили, в качестве условия вступления Рос¬сии в Совет Европы, приведения этих институ¬тов в соответствие с европейскими стандартами.
Конституционный Суд Российской Федерации 14 июля 2015 г. провозгласил решение по так называемому запросу о применимости решений ЕСПЧ. Конституционный Суд в своем Постановлении от 14 июля 2015 г. № 21-П (далее — Постановление № 21 П) установил порядок разрешения коллизий конституционного и конвенционного толкования. Наличие таких коллизий обусловлено не столько основным содержанием (существа) тех или иных прав и свобод человека как таковых, сколько их конкретизации посредством толкования постановлениями ЕСПЧ, содержащими оценку их толкования и реализации на национальном уровне. Важным тезисом, реализация которого будет способствовать формированию адекватной правоприменительной практики, является заключение о том, что взаимодействие европейского и конституционного правопорядка невозможно в условиях субординации.
В последнее время основное внимание как российских, так и зарубежных ученых обращено на вопросы влияния международного права на сферы правоотношений, являющихся исключительной юрисдикцией государства.
В международно-правовом регулировании меняются приоритеты с заключения международно-правовых договоров на судебное и квазисудебное толкование [5, с. 25]. Вместе с тем подход о прецедентном значении решений международных судебных учреждений для российской правовой системы не является обоснованным, поскольку они не содержат нормы права как главного признака их общеобязательности. Для национальных судов возникает проблема, когда ЕСПЧ стремился разработать собственную правовую практику, но сегодня можно констатировать, что она зачастую содержит неточную оценку положений национального законодательства [20, p. 9].
Англо-саксонская модель прецедентного права, как справедливо отмечает С.С. Алексеев, требует того, чтобы выносимое решение вписывалось в логику прецедентного права. «При наличии предшествующих судебных актов по таким же — как и настоящее дело — ситуациям эти акты выступили в качестве прецедентов, причем предполагается углубленная проработка всех предшествующих решений по ситуациям данного рода. И одновременно необходимо, чтобы данное решение выносилось с расчетом на то, что и оно станет прецедентом для подобных случаев в последующем. С тем, в конечном счете, чтобы по цепочке шло непрерывное, углубляющееся «обоснование от прецедента к прецеденту» (reasoning from case to case), когда происходит развитие, совершенствование заложенных в прецеденте идей и когда в итоге судья постепенно формирует на основе их обобщенной проработки принципы, нормы, с помощью которых ему предстоит решить рассматриваемое им дело» [1, с.525].
Несмотря на отличия континентальной и англо-саксонской систем права, заслуживает поддержки мнение английских юристов относительно применения норм международного права в правоприменительной деятельности государств: «международное право имеет силу лишь постольку, поскольку его принци¬пы признаны и восприняты нашим собственным внутренним правом. Не существует такой внешней силы, которая навязывает свои нормы нашему собственному кодексу материального или процессуального права. Суды признают существование комплекса норм, который при¬нят государствами в их отношениях друг с другом. По всякому за¬тронутому в суде вопросу они стремятся установить, что представ¬ляет собой соответствующая норма, и, найдя ее, рассматривают ее как инкорпорированную во внутреннее право, коль скоро она не является несовместимой с нормами, содержащимися в законах или окончательно декларированными внутригосударственными судами» [2, с. 87]. Общераспространенной является точка зрения, согласно которой одной из особенностей международного права является то, что в международных отношениях не существует надгосударственных механизмов, осуществляющих принуждение, а исполнение норм международного права осуществляется самими субъектами международного права.
Современная доктрина соотношения национального и международного права имеет две основные тенденции — правовая конвергенция и фрагментация международная права. Первую достаточно подробно исследовал С.С. Алексеев, который под правовой конвергенцией понимал взаимное обогащение права в различных ареалах и в конечном счете – своеобразная интеграция в праве, формирование единых правовых образований в целостные юридические конструкции преимущества и достижения различных сфер права, разных систем [1, с. 515]. Данное соотношение он называл в качестве определяющей и, возможно, усиливающейся тенденции мирового правового развития.
Фрагментация международного права зачастую характеризуется как негативное явление, приводящее к дестабилизации взаимодействия основных элементов целостной системы международного права, следствием чего становится возникновение противоречий между различными ее отраслями и институтами, что снижает эффективность современного международного права как регулятора международных отношений, одну из сфер проявления которого называют возникновение «двойного стандарта» в деятельности Европейского суда по правам человека [9, с. 17–18]. Согласно докладу профессора Венского университета Герхарда Хафнера «Фрагментация международного права» в настоящее время не существует однородной системы международного права, поскольку состоит из беспорядочных частей и элементов, имеющих различную структуру и вряд ли можно говорить об однородном характере международного права, его система включает универсальные, региональные или даже двусторонние системы, подсистемы и подсистемы с различными уровнями правовой интеграции. В то же время фрагментация связана с риском порождения трений и противоречий между различными правовыми нормами и создает опасность того, что государства даже вынуждены выполнять взаимоисключающие обязательства. Поскольку выполнить все такие обязательства они не в состоянии, на них неизбежно ложится соответствующая ответственность государств. Фрагментация является следствием самой сути международного права как права координации, а не субординации, а также отсутствия централизованных институтов, которые обеспечивали бы однородность и соответствие правовых норм [18, с. 369–370, 374].
При характеристике состояния развития системы международного правосудия зачастую используется такая характеристика, как пролиферация, одной из негативных сторон которой является несогласованность правоприменительной практики международных судов. В результате создаются достаточно автономные правовые режимы, что привносит свою лепту в процесс фрагментации универсального международного права и уводит от утверждения целостности современного международного права. На региональном уровне возможно определенное дублирование, в частности, в параллельной по отношению к деятельности Европейского суда по правам человека юрисдикции Суда Европейского союза [19].
Таким образом, в дискуссии по вопросу соотношения международного и национального права сформировались две полярных характеристики: интеграция и фрагментация. При этом на фоне выводов о наличие фрагментации международного права прибавились такие дополнительные негативные факторы, как ущерб национальному праву от применения международных норм национальными судами.
Анализ основных концепций соотношения международного и национального права позволяет сделать вывод о наличие единственного обобщающего требования имплементации норм международного права — безусловное выполнение международных обязательств. Одновременно с этим обязательным условием соотношения норм международного и национального права является соблюдение принципа суверенного равенства государств, который закреплен Декларацией о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (24 октября 1970 г.). Суверенитет государства предполагает возможность свободно выбирать и развивать свои политические, социальные, экономические и культурные системы. Данному праву корреспондирует следующая обязанность государств и международных организаций, закрепленная Декларацией: «Ни одно государство или группа государств не имеет права вмешиваться прямо или косвенно по какой бы то ни было причине по внутренние и внешние дела любого другого государства».
Определенные затруднения для национальных правоприменительных органов также вызывает отсутствие как иерархии источников международного права, так и системы международных судебных учреждений. Поскольку международное право ex proprio vigore не действует на территории государства, поэтому не приходится говорить о «приоритете», а тем более «при¬мате» международного права над внутригосударственным и использовать такие выражения, как особого рода условности. Говоря о приоритете правил международного договора над внутренними законами, необходимо при этом учитывать, что правило международного договора, прежде чем получить приоритет в своем применении перед законом, должно найти свое место в системе источни¬ков российского права, то есть обрести в ней соответствующую юридическую силу. Этот процесс, представленный группой соответствующих правовых режимов, обозначит место правил международного права в системе норм, которое и будет соответствовать их юридической силе, что позволит им порождать права и обязан¬ности субъектов российского права в соответствующих правоотношениях [14, с. 225, 229].
Справедливо замечено, что факторы международной жизни необходимо использовать с пользой для национального развития, уклоняясь от неблагоприятно воздействующих, а также соизмерять внешнеполитические интересы с внутренними интересами. В неоправданном заимствовании юридической техники общего права кроется негативный потенциал непримиримых противоречий и как результат рост правового нигилизма. Поэтому обоснованным видится создание благоприятных внешних условий для оптимального внутригосударственного развития, стабильности правовых институтов и национальной безопасности [16, с. 232–236].
Правовым основанием возможности адаптации международных договоров в процессе правоприменения являются конституционные положения, согласно которым судьи независимы и подчиняются только Конституции России и федеральному закону (ст. 120). При этом гарантии данной независимости закреплены законодательно [3]. Статья 3 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» закрепляет, что единство судебной системы Российской Федерации обеспечивается путем применения всеми судами Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Российской Федерации. Таким образом, указанный закон не относит общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации к приоритетным источникам российского права.
С момента провозглашения Постановления № 21-П можно обозначить новый этап развития правоприменительной практики в сфере соотношения национального и международного права. К числу правовых позиций, сформулированных Постановления № 21-П и способных существенным образом изменить подходы к соотношению национального и международного права в российской правоприменительной практике, следует отнести следующие.
По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, наличие в ЕСПЧ проблем, связанных с отступлением от принципа субсидиарности создает риск возникновения ситуаций, при которых ориентация на достаточно абстрактные нормы ЕКПЧ может привести к игнорированию воли конституционного законодателя в межгосударственной правовой конструкции, не предполагающей передачи ей такого элемента государственного суверенитета.
Постановление ЕСПЧ не может считаться обязательным для исполнения, если при осуществлении толкования ЕКПЧ в процессе рассмотрения дела, придает используемому в нем понятию другое, нежели его обычное, значение либо осуществляет толкование вопреки объекту и целям ЕКПЧ, то государство, в отношении которого вынесено постановление по данному делу, вправе отказаться от его исполнения, как выходящего за пределы обязательств, добровольно принятых на себя этим государством при ратификации ЕКПЧ. При этом Суд делает оговорку о том, что речь в таких случаях идет лишь о невозможности соблюдения обязательства о применении нормы международного договора в истолковании, приданном ей межгосударственным органом в рамках рассмотрения конкретного дела. Если толкование нормы международного договора нарушает конституционные положения, Россией не может быть исполнено решение межгосударственного органа в части возлагаемых на нее мер индивидуального и общего характера. Вопрос о действительном смысле соответствующих положений в контексте возникшего противоречия и международных обязательств России подлежит разрешению в порядке конституционного судопроизводства.
Имплементация международного права в российскую правовую систему допустима при соблюдении следующего. Гармонизация российского права с конвенционным допустима лишь постольку, поскольку она не порождает противоречий с Конституцией РФ.
К числу новелл также можно отнести правовую позицию, согласно которой для решения вопроса о возможности исполнения постановления ЕСПЧ и принятия мер индивидуального и общего характера в Конституционный Суд Российской Федерации помимо органов судебной власти правомочны обратиться и иные органы государственной власти Российской Федерации с оговоркой, что федеральный законодатель вправе выработать специальный правовой механизм разрешения данного вопроса.
Адаптация общепризнанных принципов и норм международного права в российскую правоприменительную практику является оптимальной формой выполнения международных обязательств исходя из принципа взаимности, поскольку обеспечивает защиту российской правовой системы от спорных европейских инициатив.
Правовым основанием преодоления коллизий конституционного и конвенционного толкования является действующая с июня 2014 г. редакция статьи 101 ФКЗ о Конституционном Суде. Суд при пересмотре дел в связи с принятием межгосударственным органом по защите прав и свобод человека решения, при наличии сомнений относительно соответствия Конституции России вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона.
При дальнейшем совершенствовании правового регулирования вопросов адаптации норм международного права необходимо учитывать, что такие действия могут предполагать помимо подготовки необходимых национальных законов изменение самого текста международного договора в связи с существенным изменением обстоятельств, что по мнению И.И. Лукашука, возможно в случае изменения международной ситуации.
В заключении приведем актуальные и сегодня слова отечественного правоведа Л.А. Камаровского: «в международной области суд должен быть равно независим как от сторон, дело коих он разбирает, так и от всяких политических течений и мнений вообще. Это условие одно способно поддержать его на уровне того громадного нравственного авторитета, который должен выпасть на его долю ради успешности его действий» [8].
1. Алексеев С.С. Собрание сочинений. Т. 5. М., 2010. 495 c.
2. Броунли Я. Международное право. Кн. 1 / Пер. с англ. яз. С.Н. Андрияновой. М., 1977. 535 с.
3. Виноградова П.А. Правовые гарантии единства статуса судей // Российское правосудие. 2015. № 1. С. 47-61.
4. Виноградова П.А. Судебные правовые позиции по вопросам адаптации международных договоров в правоприменительной практике // Российская юстиция. 2015. № 4. С. 20-23.
5. Давлетгильдеев Р.Ш. К вопросу о подходах к фрагментации международного права // Российский юридический журнал. 2013. № 3.
6. Зимненко Б.Л. Международное право и правовая система Российской Федерации: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2006. 376 c.
7. Зорькин В.Д. Пределы уступчивости // Российская газета. 2010. 29 октября. URL: http://www.rg.ru/2010/10/29/zorkin.html.
8. Камаровский Л. А. О международном суде. М., 1881.
9. Кислицына Н.Ф. Развитие системы международного права на современном этапе: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2010. 175 c.
10. Красиков Д.В. «Скрытая роль» норм общего международного права в регулировании компетенции Европейского суда по правам человека // Российский юридический журнал. 2013. № 3. C. 38-45.
11. Крылов Н.Б. Правотворческая деятельность международных организаций. М., 1988. 170 с.
12. Лукашук И.И. Современное право международных договоров: в 2 т. Действие международных договоров М., 2006. 496 с.
13. Международное публичное право: Сб. документов. М., 1996.
14. Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правоcудия: Материалы Всероссийского совещания / Под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой и А.В. Сычевой. М., 2004. 536 с.
15. Сальвия М. Прецеденты Европейского Суда по правам человека Руководящие принципы судебной практики, относящиеся к Европейской Конвенции о защите прав человека. СПб., 2004. 1072 с.
16. Сравнительное правоведение: национальные правовые системы. Т.1 / Под ред. В.И. Лафитского. М., 2012. 528 с.
17. Старженецкий В.В. Международные суды и трансформация национальных правовых систем // Международное правосудие. 2013. № 3. C. 64-77.
18. Хафнер Г. Риски фрагментации международного права // Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. 55-я сессия. Дополнение № 10 (А/55/10), приложение.
19. Шугуров М.В. Доктринальные аспекты применения международного права // Международное публичное и частное право. 2008. № 5. С. 5-11.
20. Rt Hon Lady Justice Arden DB. Peaceful or Problematic? The Relationship between National Supreme Courts and Supranational Courts in Europe // Yearbook of European Law. 2010. № 29(1).
