с 01.01.2019 по настоящее время
г. Санкт-Петербург и Ленинградская область, Россия
ВАК 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности, в том числе: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда; экономика народонаселения и демография; экономика природопользования; экономика предпринимательства; маркетинг; менеджмент; ценообразование; экономическая безопасность; стандартизация и управление качеством продукции; землеустройство; рекреация и туризм)
ВАК 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
ВАК 08.00.12 Бухгалтерский учет, статистика
ВАК 08.00.13 Математические и инструментальные методы экономики
ВАК 08.00.14 Мировая экономика
УДК 35 Государственное административное управление. Военное дело
ГРНТИ 82.13 Государственное и административное управление
ОКСО 38.03.04 Государственное и муниципальное управление
ББК 6505 Управление экономикой. Экономическая статистика. Учет. Экономический анализ
BISAC BUS079000 Government & Business
В статье раскрывается процесс формирования и функционирования структурных подразделений органов проектного управления в федеральных органах власти Российской Федерации. В 2010-х годах проводились эксперименты по внедрению технологий проектного управления в отдельных министерствах и регионах. Были разработаны стандарты проектного менеджмента. С 2014 года принимается серия нормативных актов, вводивших проектный менеджмент в систему органов власти. Новая система, заимствованная из развитых стран, приживается с большим трудом. С 2016 года развитие проектного менеджмента перешло в стадию кампании. Руководство Российского государства придает большое значение внедрению современных технологий управления в государственной системе, в том числе Project management. Поэтому несмотря на периодическое замедление кампании внедрение методов управления проектами в государственном аппарате управления продолжается.
управление проектами в государственном секторе, национальный проект, проектный комитет, проектный офис, приоритетный проект, общественно-экспертный совет, паспорт проекта, управляющий совет
На рубеже 2000-2010-х годов органы государственной власти с подачи руководства страны сосредоточились на поисках инструментов, позволивших упорядочить систему управления с применением современных управленческих методов. В числе таких инструментов были испробованы: ДРОНДы, национальные проекты, государственные программы (программирование. программно-целевой подход), прогнозирование и пр.
Одновременно началось внедрение «новой» модели управления – Project management. С 2010 года системы управления проектами начали внедрять в отдельных регионах, с 2013 года действовал Совет по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти при Минэкономоразвития. В экономических министерствах (кроме Минфина) были созданы первые департаменте в сфере Project management. Аналитический центр при Правительстве РФ обеспечивал научное сопровождение реформы. Вскоре к нему присоединился Научно-образовательный центр проектного менеджмента при РАНХИГС.
Серия нормативно-правовых актов, принятых в 2014-2016 гг. (Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти Министерства Экономического развития, 2014; закон РФ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», 2014; постановление Правительства РФ № 1050 «Об организации проектной деятельности в правительстве РФ», 2016 и пр.) инициировали массовую кампанию по внедрению проектного управления в органах власти всех уровней. 30 июня 2016 года вышел указ президента о создании Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам.
Проблема внедрения подробно описана в серии публикаций. Среди авторов можно отметить: С.Р. Абрамкина, Л.Б. Владыкина, А.Н. Лукин, И.С. Багдасарьян, А.И. Васильев, С.Е. Прокофьев, О.А. Гармасар, М.В. Иванова, А.В. Грядунова, О.А. Крюкова, О.В. Леонова, К.В. Евдокимов, Д.Ю. Иванов, Е.Ю. Суслов, С.А. Кожевников, В.И. Лукащук А.В. Ручкин, Н.К. Шеметова, А.Н. Соломахин, Н.А. Щербина и другие
Несомненно, полезные исследования не содержали историю формирования самих органов проектного управления в министерствах РФ.
Принятие нормативно-правовых актов в сфере проектного управления в 2014-2016 гг. дало старт активной кампании по внедрению проектного менеджмента в органах государственной власти. В июне-октябре 2016 года состоялась серия заседаний Совета по стратегическому развитию и планированию при Президенте РФ, на которых обсудили серию приоритетных национальных проектов: Экология, Образование, Моногорода, ЖКХ и прочее. Также обсуждались вопросы о взаимодействии с субъектами федерации при реализации проектов, о финансовом обеспечении проектов и программ и пр. 1 октября 2016 года Президиум Совета постановил начать организацию проектных офисов в ряде министерств РФ, ввести проектные офисы во всех субъектах РФ и увязать их деятельность с проектными офисами министерств РФ.
В октябре-ноябре 2016 года были созданы федеральные проектные комитеты: Здравоохранение, Ипотека и арендное жилье, Образование, Реформа контрольной и надзорной деятельности, Моногорода, Экология, ЖКХ и городская среда, Безопасные и качественные дороги и прочие. Вслед за ними были созданы общественно-деловые советы по направлениям проектов. Затем была утверждена серия паспортов национальных проектов. Обычно, на один комитет (и совет) приходится несколько национальных проектов.
22 марта 2017 года Президиум Совета принял важное решение. С 2018 года все программы переводятся на проектное управление. Действующие госпрограммы подлежат модернизации в проектную форму. Значительно сокращается управление по поручениям. Происходит разделение приоритетных и ведомственных проектов. В деятельность бюджетных и финансовых структур правительства вносятся элементы проектного управления. С весны 2017 года ведомства стали в массовом порядке вносить сами или направлять в правительство предложения о внесения изменений в действующие акты, предусматривающие внедрение проектных механизмов в государственное управление. Обсуждение действующих (старых госпрограмм) в конечном счете, привело к тому, что 12.10.2017 года вышли Постановления Правительства РФ №1242 и №1243. Действующие программы ФЦП (Развитие транспортной системы России, Жилище, Русский язык и прочие) с 1 января 2018 года прекращали свое действие и интегрировались в новые пилотные программы. С этого момента все новые государственные программы стали целенаправленно разделять на несколько проектов. Были утверждены «Правила разработки, реализации и оценки эффективности этих государственных программ».
5 июля 2016 года был создан Департамент проектной деятельности Правительства РФ, обеспечивающий работу Совета (с 2018 года Совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам). Созданный Департамент проектной деятельности стал производить массу нормативной документации. Одним из первых стали Методические рекомендации по подготовке предложения по приоритетному проекту (программе) от 20.10.2016 года. 07.11.2017 года приняты Методические рекомендации по реализации первоочередных мероприятий в части организации проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти. 01.12.2016 года были приняты Методические рекомендации по мониторингу приоритетных проектов (программ).
15.02.2017 года утверждены Методические рекомендации по завершению приоритетного проекта (программы). В тот же день утверждены Методические рекомендации по реализации и управлению изменениями приоритетных проектов (программ). 31.05.2017 года утверждены Методические рекомендации по оценке и иным контрольным мероприятиям реализации приоритетных проектов (программ). Надо отметить, что играющий важную публичную роль Департамент не имел своего сайта, значительная часть информации о его деятельности отсутствовала. В январе 2020 года при реорганизации Правительства Департамент стал именоваться Департамент организации проектной деятельности. Информация об этом департаменте отсутствует вовсе.
Департамент проектной деятельности правительства РФ координирует работу аналогичных ведомственных департаментов министерств РФ. Например, в Министерстве экономического развития с 3 февраля 2017 года существует Координационный орган проектной деятельности, который фактически выполняет функции проектного комитета. Департамент проектного управления (с 2020 года Департамент бюджетного планирования, государственных программ и национальных проектов) создан в июне 2017 года. Он обеспечивает методическое сопровождение проектной деятельности в Министерстве и подведомственных Министерству федеральных службах, готовит методические рекомендации, координирует деятельность участников проектной деятельности в Министерстве по их применению. Ведет портфель проектов (программ) Министерства и готовит отчеты о ходе его реализации. Оптимизирует систему отчетности в рамках проектной деятельности Министерства. Развивает системы стимулирования работников, участвующих в проектной деятельности. Контролирует развитие АИС проектной деятельности и автоматизированного мониторинга реализации проектов. Занимается различными видами мониторинга. Департамент организовал массовое переобучение служащих министерства, сформировал портфель проектов, внедряются КПЭ и прочее. Функции департамента постоянно увеличиваются. Причем, проектным управлением и программированием занимаются большинство департаментов министерства.
В министерстве финансов в 2015 году была создана проектная группа департамента информационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными финансами и информационного обеспечения бюджетного процесса. В июне 2017 года на ее основе создан Департамент проектного управления и развития персонала (48 человек) и в его составе Отдел проектного управления и мониторинга планов работы департаментов и плана Министерства. Проектные департаменты «размножатся» (в 2020 году появился Департамент проектного финансирования и инвестиционной политики и пр.). Почти каждый департамент министерства имеет свой проект и является проектным офисом. В 2015 году в Министерстве труда и социальной защиты был создан проектный центр, который занимается внедрением элементов проектного управления. В составе Департамента мониторинга, анализа и стратегического развития здравоохранения Минздрава РФ в 2017 году создан отдел проектной деятельности (вскоре департамент). В Минприроды был создан отдел проектного управления и информационных технологий (Департамент финансово-экономического обеспечения). Действует отдел реализации программ и приоритетных проектов по обеспечению доступным жильем в Департаменте жилищной политики Минстроя России (вскоре Департамент реализации инвестиционных проектов и организации бюджетного процесса, где было создано три проектных отдела). В министерстве энергетики создан Департамент проектного управления и обеспечения деятельности министерства (с 2020 года Департамент проектной деятельности и цифровых технологий), заседает ведомственный координационный орган проектной деятельности министерства. Но все эти органы только разворачивают свою деятельность и аппаратная роль их невелика.
В 2011-2012 гг. в Министерстве связи существовал первый в России департамент проектного управления (в составе 4 отделов). После его ликвидации министр Никифоров создал несколько проектных офисов, которые выполняли управление отдельными проектами министерства. Министерство задолго до правительства разрабатывало различные методические материалы по проектному менеджменту. В конце концов, почти все сотрудники министерства освоили проектный подход. Неудивительно, что Министерство стало первым ведомством, выигравшим в конкурсе «Проектный Олимп» в 2014 году (вместе с Минпромторгом). В министерстве связи и массовых коммуникаций действовали четыре (!) подразделения по проектам: Департамент отраслевых проектов, Департамент инфраструктурных проектов, Департамент проектов по информатизации, Департамент реализации стратегических проектов. В 2018 году осталось четыре проектных департамента, но их названия изменились. В большинстве остальных департаментов есть отделы специальных проектов. Иными словами, вся работа Министерства полностью перестроена в соответствии с моделью проектного управления. Это было первое проектное министерство России. Ситуация изменилась в 2020 году с приходом нового министра. Большинство проектных отделов, а также три проектных департамента исчезли из штатной системы министерства. Остался Департамент координации программ и проектов. Роль проектного управления в министерстве существенно уменьшилась.
Естественным образом к проектному управлению также склонялось Министерство промышленности и торговли России. В 2014 году в Министерстве был создан Департамент стратегического планирования и управления проектной деятельностью (сейчас Департамент промышленной политики и проектного управления). В 2014-2016 гг. действовала комиссия по оптимизации системы управления проектами и процессами. В ее задачу входило внедрение современных управленческих технологий, проектный менеджмент и прочее. В ведомстве разработали дорожную карту развития проектного управления. Для организации процесса добровольной сертификации был создан Сертификационный центр Минпромторга России. Была разработана дорожная карта развития проектного управления на 2016-2018 гг. Уже в 2015 году министерство внедрило АИС ПУ. В октябре 2016 года был создан Центр управления проектами в промышленности.
В 2017 году в Минпромторге был создан координационный орган, который стал выполнять функции Проектного комитета (с 2014 года существовал Департамент стратегического планирования и управления проектной деятельностью, с 2016 года Департамент региональной промышленной политики и проектного управления). Министерство способствовало внедрению сертификации проектов в промышленности. Многие сотрудники министерства сами получили сертификаты в сфере управления проектами. Уже в 2017 году министерство внедрило проектный подход в управлении своим бюджетом. С 2016 года министерство проводит занятия Межведомственной школы по проектному управлению, обучение в которой прошли сотни чиновников из десятков федеральных ведомств. Сейчас большинство департаментов министерства работает на основании проектного подхода. Оценка зрелости ведомств, проведенная в апреле 2018 года, определила, что наиболее успешными в проектной сфере ведомствами были Минэкономразвития и Минпромторг. Бывший активный участник – Минсвязи – выбыл из числа лидеров. Реорганизация структуры Минпромторга в 2020 году также сопровождалась сокращением числа проектных структур. В составе Департамента региональной промышленной политики и проектного управления существует Отдел проектного управления и методологии региональных программ развития промышленности. Роль проектного управления в деятельности организации резко уменьшилась.
Система проектного управления, набиравшая обороты резко «сбавила обороты» с марта 2020 года. Информационное обеспечение кампании резко снизилось. Федеральные органы власти существенно уменьшили применение Project management. Были сокращены проектные подразделения ведомств. Например, центральные органы власти перестали участвовать в ведущим конкурсе «Проектный Олимп». Это нельзя объяснить только эпидемией. Стоит отметить, что региональные органы власти (и, например, Министерство финансов) по запущенной инерции продолжают активно развивать и реализовывать проектные методы. Расходы на государственный аппарат не сокращаются, дефицита штатных должностей нет.
В этой связи странно выглядит утверждение советника Аналитического центра при Правительстве РФ П. Шестопалова. По его словам, «принципы проектного управления закрепились в госсекторе». При этом убедительных доводов он приводит.
Можно сделать предположение, что существенное обновление структуры и руководства министерств в начале 2020 года затормозило проектную систему. Многие назначенные руководители не обладают знаниями и навыками в сфере Project management. Сказывается старая бюрократическая инерция сопротивления нововведениям, подрывающим основы государственного аппарата.
События лета 2021 года показали, что руководство страны не собирается отказываться от проектного подхода. 26 мая 2021 года было утверждено Постановление правительства РФ №786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации». 24 августа 2021 года вышло обновленное Положение об организации проектной деятельности в РФ. Положение уточняло многие понятие проектного менеджмента в госуправлении с учетом предыдущего опыта. Основным куратором всех госпрограмм, федеральных проектов, национальных проектов и входящих в них проектов осталось Министерство экономического развития, которое действует в тесной связи с проектным офисом Правительства РФ. Не затрагивая основных нормативных изменений в новом Положении отметим, что проектные органы Правительства, министерств и органов власти субъектов РФ расширили свои полномочия в рамках проектного управления. Вводятся персональные ответственные за реализацию федеральных и национальных проектов (кураторы за государственные программы). При этом ответственность у ответственных в Положении не определена.
Активизация государства в направлении внедрения проектного управления порождает слабую надежду, что угасшие было проектные технологии вновь возродятся и будут наконец реализованы.
1. Кодинцев А.Я. Переход к проектному управлению в органах государственной власти России // Управление в условиях цифровизации социально-экономических процессов. сборник научных статей. Чебоксары, 2020. С. 176-187.
2. Абрамкина, С.Р., Владыкина, Л.Б., Лукин, А.Н. Использование проектного метода в государственном и муниципальном управлении: от декларирования к результативности // Социум и власть. - 2019. - № 2 (76). - С. 37-45.
3. Багдасарьян, И.С. Проектное управление в социально-экономическом развитии России // Экономический рост: факторы эффективного развития. - 2017. - гл. 8. - С. 31-37.
4. Васильев, А.И., Прокофьев С.Е. Организация проектного управления в органах государственной власти // Управленческие науки. - 2016. - № 4 - С. 46.
5. Гармасар, О.А., Иванова, М.В. Государственные и муниципальные программы и проекты. - СПб.: Изд-во СПбГЭУ, 2018. - С. 64-70.
6. Грядунова, А.В. Крюкова О.А., Леонова О.В. Проектный менеджмент в системе государственного управления: проблемы применения // Среднерусский вестник общественных наук. - 2016. - том 11. - № 4. - С. 207.
7. Евдокимов, К.В., Иванов, Д.Ю., Суслов, Е.Ю. Проблемы и перспективы использования проектного подхода в решении стратегических задач развития экономики России // Вестник Белгородского университета кооперации, экономики и права. - 2018. - № 6 (73). - С. 92-102.
8. Кожевников, С.А. Проектное управление как инструмент повышения эффективности деятельности органов государственной исполнительной власти // Вопросы территориального развития. - 2016. - Вып. 5 (35). - С. 6-7.
9. Лукащук, В.И. Проектный подход в системе государственного управления: проблемы и перспективы развития // Государство и общество: вчера, сегодня, завтра. - 2018. - № 3. - С. 59-66.
10. Ручкин, А.В., Шеметова Н.К. Оценка уровня зрелости управления проектами в органах государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации // Муниципалитет: экономика и управление. - 2015. - № 4. - С. 47.
11. Соломахин, А.Н., Щербина Н.А. Организация проектного управления в исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления в России: состояние, задачи и перспективы // Регион: государственное и муниципальное управление. - 2017. - № 1 (09). - С. 3-10.
12. О решениях по итогам заседания президиума Совета при Президенте России по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 01 октября 2016 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства РФ. - Режим доступа: http://government.ru/orders/selection/401/24826/. - Дата обращения: 01 декабря 2019 г.
13. О применении механизмов проектного управления при формировании и реализации государственных программ [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства РФ. - Режим доступа: http://government.ru/orders/selection/401/27008/. - Дата обращения: 13 декабря 2019 г.
14. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 г. № 1242 «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации» - [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства РФ. http://government.ru/docs/29710/. - Дата обращения: 14 декабря 2019 г.
15. «Методические рекомендации по подготовке предложения по приоритетному проекту (программе)» Утверждены аппаратом Правительства Российской Федерации от 20 октября 2016 г. № 7955п-П6 [Электронный ресурс] // Официальный сайт СПС Консультант-Плюс. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_254893/#dst100002. - Дата обращения: 27 февраля 2020 г.
16. Методические рекомендации по реализации первоочередных мероприятий в части организации проектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти». Утверждены аппаратом Правительства Российской Федерации от 07 ноября 2016 г. № 8399п-П6 [Электронный ресурс] // Официальный сайт «Законы, кодексы и нормативно-правовые акты в Российской Федерации». - Режим доступа: http://legalacts.ru/doc/metodicheskie-rekomendatsii-po-realizatsii-pervoocherednykh-meroprijatii-v-chasti-organizatsii/. - Дата обращения: 27 марта 2020 г.
17. «Методические рекомендации по мониторингу приоритетных проектов (программ)». Утверждены аппаратом Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2016 г. № 9163п-П6 [Электронный ресурс] // Официальный сайт СПС КонсультантПлюс. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_220727/. - Дата обращения: 12 марта 2020 г.
18. «Методические рекомендации по завершению приоритетного проекта (программы)». Утверждены аппаратом Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2017 г. № 1077 п-П6 [Электронный ресурс] // Официальный сайт СПС КонсультантПлюс. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_220726/. - Дата обращения: 12 июня 2020 г.
19. «Методические рекомендации по реализации и управлению изменениями приоритетных проектов (программ)» Утверждены аппаратом Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2017 г. № 1078 п-П6 [Электронный ресурс] // Официальный сайт СПС КонсультантПлюс. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_220728/. - Дата обращения: 21 июня 2020 г.
20. «Методические рекомендации по применению критериев оценки и иных контрольных мероприятий реализации приоритетных проектов (программ)» Утверждены аппаратом Правительства Российской Федерации 31 мая 2017 № 3754п-П6 [Электронный ресурс] // Официальный сайт СПС КонсультантПлюс. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_256137/. - Дата обращения: 23 сентября 2020 г.
21. Департамент проектного управления Минэкономразвития РФ [Электронный ресурс] // Официальный сайт Минэкономразвития России. - Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depproject/index. - Дата обращения: 08 декабря 2019 г.
22. Николаева, Е.Е., Берендеева, А.Б. Практика проектного управления в национальной экономике России / Е.Е. Николаева, А.Б. Берендеева // Вестник Ивановского государственного университета. Серия: Экономика. - 2019. - № 4 (42). - С. 86-96.
23. Принципы проектного управления закрепились в государственном секторе [Электронный ресурс] // Сайт Аналитического центра при Правительстве РФ - Режим до-ступа: https://ac.gov.ru/news/page/principy-proektnogo-upravlenia-zakrepilis-v-gosudarstvennom-sektore-27070 - Дата обращения: 21 октября 2021 г.
24. Положение об организации проектной деятельности в РФ [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства РФ. - Режим доступа: http://static.government.ru/media/files/34oim1GnTjr6JW9iyJAv7q76EFbTFZdu.pdf - Дата обращения: 13 сентября 2021 г.
