с 01.01.2016 по 01.01.2020
Балашиха, г. Москва и Московская область, Россия
Россия
Актуальность исследования заключается в том, что современное государство должно делать более удобным процесс обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, доступ для граждан и организаций к услугам, которые предоставляет государство и органы местного самоуправления, ускорять процесс принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления по обращениям граждан и организаций. Цель: обобщение основных подходов к пониманию цифровых технологий в сфере государственных услуг для изучения перспектив их использования в дальнейшем. Методика исследования в работе включает общенаучные методы (анализ, синтез, сравнение) и специально-научные методы (анализ нормативно-правовых актов, сравнительно-правовой анализ и прочее). Задачи исследования: изучение понимания государственных услуг и используемых цифровых технологий в данной сфере, их применение в мире, на основе чего обозначаются основные перспективы развития использования цифровых технологий в данной сфере с учетом мирового опыта. Область применения результатов: прикладные исследования в области цифровизации государственных услуг. Выводы: ввиду постоянного развития цифровых технологий и роста использования населением этих технологий, существует необходимость изучение перспектив их использования в сфере государственных услуг.
государственные услуги, электронные услуги, цифровые технологии, электронное правительство, цифровизация, дигитализация
Последние годы в мире тенденцией стал рост автоматизации государственного управления. Автоматизация реализуется в сфере налогообложения и налогового контроля, управления бюджетами, управления предоставления гражданам и организациям государственных услуг, в том числе, с развитием удалённо идентификации и цифровой подписи, увеличивается общее число государственных онлайн-порталов, направленных на предоставление тех или иных услуг, социальных медиа–сервисов.
В данной ситуации можно говорить о «Парадигме Нового государственного управления» (New Public Management – NPM). Другими словами, можно говорить о системе сервисных функций, то есть возможна такая трактовка государства. Соответственно оказание государственных услуг является основой работы государственных служащих (для удовлетворения запросов граждан и организаций осуществляется выполнение, разделенных на услуги, функций государства, таким образом, происходит реализация этих функций). Существует еще одна, характерная для развитых стран, парадигма общественно-государственного управления (аббревиатура GG - Good Governance), она представляет собой следующий этап после NPM. В рамках последней парадигмы управление представляет собой сеть взаимосвязей государства и граждан, а не исполнение функций (оказания услуг). Предполагается, что организации и объединения входят в систему управления и соответственно граждане участвуют в принятии решений. Наличие общественных палат при законодательных органах, также формирование общественных советов при органах власти является характерным для такой парадигмы, которая получает все большее развитие в последние годы. Поскольку государства должны увеличивать эффективность управления, на современном этапе можно отметить их ориентированность на модели NPM и GG, тоже отмечают и некоторые специалисты [Купряшин, 2016].
Что касается России, то пока можно говорить о «Парадигме Нового государственного управления», где работа служащих направлена на оказание государственных услуг, а государство представляет собой систему сервисных функций.
Возвращаясь теме исследования необходимо отметить, что функции госорганов по оказанию государственных услуг впервые были установлены в 2004 году [Костина, Банных, 2019]. Основу урегулирования вопросов оказания государственных услуг составляет Федеральный закон №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» принятый 27.07.2010 года.
Понятие «услуга» имеет трактовку относительно разных направлений правового поля. Чаще под ней понимается, способный удовлетворить потребности лиц (юридических или же физических) – готовый продукт. Упоминание термина «услуга» есть и в статьях 8 и 74 Конституции Российской Федерации.
В качестве объекта гражданских прав, осуществляется трактовка термина «услуга» Гражданским кодексом РФ (ГК РФ), что находит свое отражение в статье 128 ГК РФ.
В качестве государственных услуг в бюджетном кодексе РФ (БК РФ) понимаются услуги, которые оказываются как на безвозмездной, так и на возмездной основе (то есть по ценам – тарифам, установленным органом государственного самоуправления в соответствии с законодательством), в соответствии с государственным заданием. Основными институтами, осуществляющими оказание услуг, являются бюджетные учреждения, органы государственной власти. Услуги оказываются лицам как юридическим, так и физическим.
Государственная услуга в рамках федерального закона №210-ФЗ от 27.07.2010 года, в краткой форме, трактуется как деятельность по реализации функций при осуществлении полномочий, осуществление которой проводится по запросам заявителей.
Государственные услуги предоставляются в соответствии с представляющим собой нормативный правовой акт регламентом, что отличает его от предоставления услуг частными компаниями, основной целью которых является получение прибыли.
В рамках сказанного можно отметить, что основной формой взаимодействия органов государственной власти и населения являются государственные услуги.
В тоже время необходимо отметить вопрос относительно классификации государственных услуг ввиду их широкого разнообразия и большого количества. Есть возможность выделения основного критерия классификации государственной услуги, которым является субъект ее оказания, что исходит из юридического определения данного термина, закрепленного Федеральным законом №210-ФЗ [Нагаев, 2019, с. 165]:
1) субъект оказания услуги – органы исполнительной власти на уровне государства и субъекта;
2) субъект оказания услуги – органы внебюджетного фонда (Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ, Пенсионный фонд РФ);
3) субъект оказания услуги – органы местного самоуправления в рамках делегирования полномочий.
Осуществление государственных услуг на современном этапе возможно посредством следующих форм (см.рис. 1).
Рисунок 1 – Формы предоставления государственных услуг
Источник: составлено автором по [Джоржано, Понявина, 2020, с. 74]
Соответственно технологии создают возможности для перехода на принципиально иной уровень развития. Это неизбежно влечет за собой изменение общественных отношений – люди по-новому общаются не только между собой, в том числе с использованием различных социальных сетей и мессенджеров, но и с государством и бизнесом. Новые технологии создают новый тип общественных отношений, которые требуют гармонизации, конгруэнтности деятельности публичной власти [Демидов, Лукашев, 2021, с. 28].
В этих условиях вопросы государственного управления, местного самоуправления, государственной и муниципальной гражданской службы также начинают звучать по-новому – цифровые технологии побуждают публичную власть к цифровой трансформации.
Правительственные онлайн-сервисы сейчас стали доступными доступны на порталах 193 странах мира, при том, что в 141 стране предоставление таких услуг защищается специальными сертификатами безопасности [Исследование ООН, 2018]. Вместе с развитием открытых данных, открытых обращений (петиций, обсуждения законопроектов и т.п.) эти процессы в обществе формируют то, что называется «электронное государство» (E–Government) [Васильева, Кононенко, 2016, с. 9] посредством которого осуществляется государственное управление в эпоху развития цифровых технологий и коммуникаций. На начальном этапе происходит стандартизация государственных услуг, и перевод их в электронную форму, услуги делаются удобными и прозрачными для населения и бизнеса. Далее формируется второй, более высокий уровень «надстройки», который связан с отрытыми данными, участием общества в управлении, голосованием и т.п., что реализовано далеко не во всех государствах [Голубкина, Абрамян, 2018, с. 4].
Если рассматривать общие тенденции развития использования цифровых технологий в сфере государственных услуг (в рамках электронного правительства) в мире, то специалистами выделяются три или четыре модели, применяемые в странах [Черемных, 2017, с. 68] (см. табл. 1).
Необходимо несколько более подробно остановиться на том, как организованы системы электронного правительства в некоторых странах, определяющим в данных системах является использование цифровых технологий в сфере государственных услуг.
В Великобритании, например, институциональными основами развития электронного правительства занимается «Совет по прозрачности» (англ. – Transparency Board).
Таблица 1 – Характеристика основных моделей использования цифровых технологий в сфере государственных услуг в мире
|
Модель |
Государства |
Особенности |
|
Европейская континентальная |
Страны ЕС (кроме Великобритании) |
Высокая степень интеграции баз данных и порталов, унификация в рамках ЕС, наличие надгосударственных институтов, чьи рекомендации должны учитываться. Жесткое нормативное регулирование информационных потоков, максимальная защита и авторизация пользователей |
|
Англо-американская |
США, Великобритания, Канада |
Сервисное предоставление государственных услуг, исключение избыточных функций государства, быстрое удовлетворение потребностей заявителей, в т.ч. на платной основе |
|
Азиатская |
КНР, Южная Корея, Вьетнам другие |
Многослойная сфера государственного управления, разделение функций, иерархичность структуры (разные виды порталов) |
|
Российская [Nikolas, 2019] |
Российская Федерация |
Направленность на экономию ресурсов государственных органов и органов МСУ, государственных и муниципальных учреждений, посредством сокращения «бумажного» документооборота, перевод всех публичных услуг в электронный вид, подключение МФЦ для помощи в работе электронного правительства (обслуживание физических и юридических лиц). |
Источник: составлено автором по данным [Титов, 2018, с. 411]
Данный орган управляет единой платформой обращения к правительственной информации и получения государственных услуг – www.gov.uk. В Великобритании полностью перешли к принципу «одного окна» как более безопасной функции (ранее при поиске услуг через поисковые системы пользователи нередко выходили на мошеннические ресурсы, что также отмечается и в исследовании ООН [Исследование ООН,2018]). В Великобритании существует стандартизация работы относительно открытых данных, учитывая их качество. Основным направлением стандартов является формализация принципов открытости публичных данных в распределении данных.
Одной из лучших систем электронного правительства в Европе считается система, работающая в Эстонии. Это сайт https://www.eesti.ee/, также являющийся единым порталом, «единым окном» для оказания всех государственных услуг как физическим, так и юридическим лицам в Эстонии. При входе на сайт пользователь выбирает из предложенных тем интересующую его, переход, вводит идентификационные данные, может получить соответствующую открытую информацию, отправить заявку на государственные услуги.
Была создана уникальная модель обмена данными X-Road, чтобы обеспечивать управление запросами между обособленными информационными пространствами, адаптируя их в необходимый формат. Это стало более защищенной концепцией по сравнению с централизованной архитектурой [Титов, 2018, с. 412].
На примере эстонской X-Road другие страны – например, Финляндия, выстраивают свою национальную архитектуру цифровых услуг. Решение было запущено в 2015 г., поэтому его экономический эффект еще не был оценен.
В Сингапуре на сегодняшний день практически все госуслуги доступны онлайн. Для доступа к ним используется система цифровой идентификации SingPass, а данные пользователей хранятся в MyInfo. Данная платформа помогает правительственным агентствам и 17 ведомствам предоставлять свои услуги [Джоржано, Понявина, 2020, с. 74].
В данной ситуации достаточно информативным станет рейтинг стран по уровню развития электронного правительства (см. рис. 2).
Рисунок 2 - Рейтинг стран по уровню развития электронного правительства на 2020 год
Источник: составлено автором по [Рейтинг стран, 2021]
В России принятие Государственной программы “Информационное общество (2011-2020 гг.)” и ФЦП “Электронная Россия (2002-2010 гг.)” стало началом создания электронного правительства и соответственно использования информационных технологий в сфере государственных услуг. В ходе реализации Государственной программы были заложены основы электронного правительства, а именно, был выполнен комплекс работ по формированию единой инфраструктуры электронного правительства, в данной ситуации имеется в виду и телекоммуникационной инфраструктуры и информационно-технологической (сюда можно отнести: портал госуслуг (ЕПГУ), система межведомственного взаимодействия, в электронной форме, ситуационный центр, досудебное обжалование и другие) [Джоржано, Понявина, 2020, с. 74].
Значительную роль в подъеме использования информационных технологий в сфере госуслуг сыграла пандемия, вызванная инфекцией COVID-19, в рамках ограничительных мероприятий населению в основном приходилось пользоваться электронной формой предоставления услуг.
В целом необходимо отметить, что использование цифровых технологий помогает государству представить необходимую информацию обществу в доступном виде, получить обратную связь. В более сложном исполнении – переводит работу государства с заявителями в электронный формат. Наиболее сложная форма – «открытое правительство» – позволяет перевести в Интернет максимум функций, связных с деятельностью государства и общества (в т.ч. выборы, общественное обсуждение законопроектов и прочее, создание электронного гражданства и электронного резидентства физических и юридических лиц).
Государственные и муниципальные услуги предоставляются в электронном виде через порталы государственных услуг, через сайты органов государственной власти или местного управления, либо через многофункциональные центры (МФЦ). При этом, сам портал государственных услуг в России – это сайт https://www.gosuslugi.ru/. Для оказания госуслуг можно отдельно выйти на региональный субпортал.
Проведем исследование использования информационных технологий в сфере государственных услуг на примере Интернет портала – госуслуги. Основными методами исследования выступят – методы сравнительного анализа статистических данных, статистический анализ. Основной период исследования: 2018 – 2020 гг.
В таблице 2 представлена динамика развития системы государственных услуг в России.
На протяжении периода исследования происходит рост числа пользователей госуслугами в электронной форме с использованием информационных технологий.
Таблица 2 – Динамика развития системы государственных услуг в России
|
Показатели |
2018 год |
2019 год |
2020 год |
Темп прироста, % |
|
|
2019 год |
2020 год |
||||
|
Пользователи (число), млн. чел. |
86 |
103 |
150 |
19,77 |
45,63 |
|
Зарегистрированные пользователи (их доля), % |
74,8 |
77,6 |
81,1 |
3,74 |
4,51 |
|
Число посещений, млн. |
582 |
689 |
872 |
18,38 |
26,56 |
|
Количество услуг, которые были заказаны, млн. |
1850 |
1120 |
1800 |
-39,46 |
60,71 |
|
Количество форм заявлений, которые были отправлены, млн. |
60 |
152 |
206 |
153,33 |
35,53 |
|
Объем платежей через систему, млрд. руб. |
52,6 |
64,5 |
78 |
22,62 |
20,93 |
Источник: составлено автором по данным [Электронные услуг, 2021; Васильев, 2019; Костылева, 2020; 2020 на госуслугах, 2020]
Значительно увеличилась доля зарегистрированных на портале. Число заказных услуг возросло на 60%, причиной такой динамики, как уже было отмечено ранее, стала пандемия, обусловленная распространением коронавирусной инфекции. Можно обозначить основные каналы взаимодействия граждан с органами государственной власти (см. рис. 3). (Необходимо отметить, что из них респонденты могли выбирать несколько вариантов).
Происходит рост пользователей сети Интернет при взаимодействии с органами государственной власти относительно предоставления государственных услуг.
Рисунок 3 – Взаимодействие граждан РФ с органами государственной власти, по типу связи, %
Источник: составлено автором по [Росстат, 2021]
При этом, наиболее популярными у пользователей стали (см. рис.4). (Необходимо отметить, что из них респонденты могли выбирать несколько вариантов).
Рисунок 4 – Наиболее популярные государственные услуги в России в 2020 году
Источник: составлено автором по [Росстат, 2021]
В тоже время необходимо отметить наличие отказов от получения государственных услуг в электронной форме, что было обусловлено опасениями и жалобами населения: плохая система поддержки пользователей; отсутствие нужных сервисов и услуг; не всегда качественная работа платформы [Васильев, 2019; Росстат, 2021]. Еще одним моментом, упрочившим недоверие населения, стала утечка данных, которая произошла в 2019 году [Единый портал, 2020].
Нельзя говорить о том, что качество предоставления государственных услуг одинаково на территории всей страны, исходя из недовольства населения. Учитывая масштабность территории и дисбаланс в развитии регионов в целом, можно говорить об отдельных субъектах. В 2020 году была проведена оценка качества предоставления государственных услуг в регионах России [Опубликован рейтинг регионов, 2021]. Москва и Московская область заняли первые места относительно качества предоставления таких услуг, но есть и регионы где система предоставления государственных услуг в электронной форме развита слабо сюда входят и регионы Северо - Кавказского федерального округа.
В условиях пандемии наиболее популярным становится использование облачных технологий, которые нашли свое применение в 2020 году и на портале государственных услуг наряду с некоторыми другими, основные возможности: возможность получения электронных больничных; получение результатов анализ на коронавирус; обжалование штрафов, работа с федеральной службой судебных приставов; получение СНИЛС; внедрение облачного конструктора форм для удобства пользователей и многое другое. Положительным моментом является полная интеграция с единым сайтом ряда региональных порталов госуслуг.
В 2020 году получило развитие направление государственных услуг для бизнеса, одним их инструментов стал запуск платформы, позволяющей интеграцию всех функций для бизнеса – цифровая платформа «Мой бизнес». В данной ситуации можно говорить о возможности использования таких сервисов как получение гарантий или субсидий для малого и среднего бизнеса помимо иных существующих сервисов в том числе и регистрации, и налоговой работы [Шиллер, 2020].
Последнее время разрабатывается платформа, которая будет использоваться в сфере управления выборами (ГИС «Выбор» планируется к запуску в 2022 году). Платформа будет с расширением возможностей электронного голосования, а также возможности интеграции создания фондов кандидата, документооборота кандидатов при регистрации, их отчетности и сбору подписей.
На фоне всех разработок и проводимых работ в направлении использования цифровых технологий в сфере государственных услуг, можно отметить, что не все пользователи довольных качеством этих услуг, в тоже время не все госуслуги переведены в электронный формат удобный для пользователя.
В тоже время развитие информационных технологий происходит стремительно и некоторые из них возможно адаптировать и для сферы государственных услуг, в данной ситуации можно рассмотреть применение технологии блокчейн для повышения эффективности государственного управления при оказании госуслуг и его оптимизации. Изначальное позиционирование данной технологии рассматривалось в качестве инструмента работы с электронной валютой «биткоин», в частности проведения транзакций с ней.
В ряде стран технология блокчейн (технология распределения базы данных или, по-другому, технологии распределенных реестров) уже активно внедряется в сферах недвижимости, интеллектуальной собственности, социального обеспечения, здравоохранения, государственных закупок, в пенсионной системе и др. Так, например, в Эстонии внедрена программа электронного гражданства (e-Residensy), основанная на технологии блокчейн. «Цифровое удостоверение личности» позволяет нерезидентам удаленно регистрировать в Эстонии компании, использовать онлайн-банкинг и электронную подпись [Курбатова, 2020, с. 187].
Данная технология может быть внедрена практически в любом сегменте государственных услуг, где человек сталкивается с необходимостью документарного оформления или подтверждения своих действий. Наиболее важное преимущество блокчейна по сравнению со стандартными базами данных — это предельная защищенность информации от фальсификации.
В заключении хотелось бы отметить, что на современном этапе происходит увеличение граждан, которые пользуются цифровыми технологиями в сфере государственных услуг. Постоянное развитие технологий делает их более удобными для использования, более емкими с возможностью получения качественных госуслуг в онлайн режиме. В тоже время в условиях роста количества киберпреступлений должны быть обеспечены устойчивость и безопасность функционирования российской цифровой инфраструктуры.
В целом использование цифровых технологий в сфере госуслуг имеет большие перспективы, поскольку происходит оптимизация информационных потоков, происходит ускорение документооборота и соответственно принятие решения. Кроме того, возможна частичная коммерциализация сайта государственных услуг за счет размещения партнерских программ, окупающих затраты на создание данной системы, в условиях дефицита бюджета.
1. Конституции РФ (1993 год). М.: Проспект, 2020
2. Бюджетный кодекс РФ. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31
3. Гражданский кодекс РФ. Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32
4. Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31
5. Закон о свободе информации. Великобритания - URL: www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/36/contents.
6. Открытая лицензия Правительства Великобритании - Режим доступа:www.nationalarchives.gov.uk/doc/opengovernment-licence/version/2
7. Васильев А. (2019) Электронные госуслуги в России: история развития, текущие проблемы и планы на будущее. Банки сегодня. URL: https://bankstoday.net/last-articles/elektronnye-gosuslugi-v-rossii-istoriya-razvitiya-tekushhie-problemy-i-plany-na-budushhee
8. Васильева Е.Г., Кононенко Д.В. (2016) Современные интерпретации концепции электронного государства (электронного правительства). Вестник ВолГУ. Серия 5: Юриспруденция. №1 (30). С.9-17.
9. Голубкина К.В., Абрамян С.К. (2018) Электронное правительство и электронная демократия как новые явления информационного общества. Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. №1. С.4-8.
10. 2020 на Госуслугах: новые пользователи, выплаты и вывозные рейсы. 2020. URL: https://www.gosuslugi.ru/help/news/2020_12_30_results_of_the_year
11. Демидов А.Ю., Лукашов А.И. (2021) Отдельные подходы к цифровой трансформации государственного управления. Государственная служба. 2021. № 1. С. 28-34.
12. Джоржано Д.О., Понявина М.Б. (2020) Электронное правительство и цифровое государство // Вести научных достижений. Бухгалтерский учет, анализ и аудит. №2. С. 74-80.
13. Единый портал государственных и муниципальных услуг России ЕПГУ. TAdviser. 2020. URL: https://www.tadviser.ru/index.php/ Статья:Единый_портал_государственных_услуг_-_www.gosuslugi.ru_(ЕПГУ)
14. Исследование ООН: Электронное правительство 2018. Применение электронного правительства для формирования устойчивого и гибкого общества. ООН. URL: https://publicadministration.un.org/publications/content/PDFs/UN%20E-Government%20Survey%202018%20Russian.pdf
15. Костылева Т. (2020) Доля пользователей электронных госуслуг в России выросла за год до 77,6% - Росстат. DiRussia. URL: https://d-russia.ru/dolja-polzovatelej-jelektronnyh-gosuslug-v-rossii-vyrosla-za-god-do-77-6-rosstat.html
16. Купряшин Г.Л. (2016) Административная реформа: модели и механизмы. Государственное управление. Электронный вестник. 2016. Выпуск № 58. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/uploads/vestnik/2016/vipusk__58._oktjabr_2016_g./otkritii_nautchnii_seminar_kafedri_teorii_i_metodologii_gosudarstvennogo_i_munizipalnogo_upravlenija_pod_rukovodstvom_akademika_s.ju._glazeva/kupryashin.pdf
17. Курбатова О.В., Сакулина Л.Л. (2020) Государственные услуги в условиях цифровизации государственного управления. Вестник Московского университета МВД России. №4. С. 186-189.
18. Нагаев Н.В. (2019) Правовые основы оказания государственных услуг как ключевой функции органов исполнительной власти. Закон и право. №5. с. 165-168
19. Организация предоставления государственных и муниципальных услуг : учеб. пособие / С.Н. Костина, Г.А. Банных, Л.И. Воронина ; [под общ. ред. С.Н. Костиной] ; М-во науки и высш. образования Рос. Федерации, Урал. федер. ун-т.- Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2019.- 123 с.
20. Опубликован рейтинг регионов по качеству предоставления электронных госуслуг-2020. - URL: https://d-russia.ru/opublikovan-rejting-regionov-po-kachestvu-predostavlenija-jelektronnyh-gosuslug-2020.html
21. Рейтинг стран по уровню развития электронного правительства. - 2021. - URL: https://nonews.co/directory/lists/countries/e-government
22. Росстат. Выборочное Федеральное статистическое наблюдение по вопросам использования населением информационных технологий и информационно-телекоммуникационных сетей. 2021. - URL: https://gks.ru/free_doc/new_site/business/it/ikt20/index.html
23. Титов А.И. (2018) Электронное правительство в России и за рубежом. Россия: тенденции и перспективы развития. №7. с. 410-415
24. Черемных В.Ю., Яковлев Л.С. (2017) Электронное правительство: модели и перспективы. Вестник ПАГС. №1. С.68-75.
25. Шиллер А. (2020) Промышленникам рассказали о цифровом сервисе госуслуг для бизнеса. Российская газета. URL: https://rg.ru/2020/11/20/reg-urfo/promyshlennikam-rasskazali-o-cifrovom-servise-gosuslug-dlia-biznesa.html
26. Электронные услуги. TAdviser. 2021. URL: https://www.tadviser.ru/index.php/Статья:Электронные_госуслуги
27. Nikolas A. (2019) Die Entwicklung von E-Government in der Welt. The Real Science. URL: https://s-nawuka.nethouse.me/articles/e-goverment-2019-entwicklung
