В статье проводится анализ практики прокурорского надзора за исполнением законов при реализации национального проекта «Культура». Делается вывод о том, что надзор за исполнением законодательства при реализации национальных проектов наиболее тесно связан с надзором за исполнением бюджетного законодательства, а также надзором за исполнением законодательства о контрактной системе.
прокуратура, надзор, культура, бюджет, государственные закупки
Культура в Российской Федерации занимает лидирующие позиции в мировом культурном пространстве. Российская культура по своему историческому развитию задает тон в мире. И в этой связи имеется необходимость сохранения и развития культурной политики для будущего процветания нации.
В последнее время государство и общество всё в большей степени начинают осознавать значимость культуры в жизни страны, в формировании гармонично развитой личности и в укреплении гражданского единства.
04 июля 2020 после одобрения на общероссийском голосовании вступили в силу поправки в Конституцию Российской Федерации, внесенные Законом Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», в соответствии с которыми на уровне основного закона страны (ч. 4 ст. 68 Конституции РФ) было закреплено положение о том, что культура в Российской Федерации, являясь уникальным наследием ее многонационального народа, поддерживается и охраняется государством.
Указанная конституционная новелла, во-первых, возводит культуру страны в ранг конституционных ценностей, а, во-вторых, дополняет положения ст. 44 Конституции РФ о праве граждан на доступ к культурным ценностям и обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры [1; 2].
Внесение дополнения о культуре в текст 68 статьи российской конституции явилось результатом предшествующего развития государственной культурной политики в Российской Федерации.
Государство, заинтересованное в укреплении своего конституционного строя, экономической модернизации, духовном возрождении нации и сохранении цивилизационной самобытности выражает и защищает фундаментальные интересы и ценности народа, способствует развитию общества [3].
Указом Президента Российской Федерации от 24.12.2014 г. № 808 утверждены «Основы государственной культурной политики», в которых под культурой понимают совокупность общественных отношений по сохранению и производству культурных ценностей [4].
Именно в «Основах государственной культурной политики» государство впервые возводит культуру в ранг национальных приоритетов.
В целях формирования и реализации государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2015 N 683 была утверждена «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации», в которой определена роль культуры в системе национальной безопасности страны и «Доктрина информационной безопасности Российской Федерации» (утв. Указом Президента РФ от 05.12.2016 № 646).
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации отмечается опасность размывания традиционных российских духовно-нравственных ценностей и ослабления единства многонационального народа РФ путем внешней культурной и информационной экспансии (включая распространение низкокачественной продукции массовой культуры), попыток фальсификации российской и мировой истории, противоправных посягательств на объекты культуры.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» определены важные цели для развития страны на ближайшие 6 лет. Для достижения этих целей разработаны и утверждены 12 национальных проектов. Чтобы быть действенным инструментом реализации национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации на шестилетний период, национальные проекты должны быть проработаны и обстоятельно просчитаны. Поэтому для каждого из проектов был подготовлен тщательно разработанный паспорт, который позволяет грамотно двигаться к нужному результату.
Составная часть национальных проектов включает актуальность, цели и мероприятия по их достижению. Главным моментом здесь являются мероприятия, посредством исполнения которых возможна реализация цели национальных проектов. Мероприятия, проводимые в рамках проекта, носят более размытый характер.
Так, анализируя национальный проект «Культура» (далее – нацпроект), можно отметить, что основными мероприятиями, направленными на достижение целей национального проекта, являются: укрепление российской гражданской идентичности на основе духовно-нравственных и культурных ценностей народов Российской Федерации; создание (реконструкция) культурно-образовательных и музейных комплексов; продвижение талантливой молодежи в сфере музыкального искусства; подготовки кадров для организации культуры; поддержка добровольческих движений, в том числе в сфере сохранения культурного наследия народов Российской Федерации.
В Послании к Федеральному собранию РФ от 15 января 2020 г. Президент РФ В.В. Путин подчеркнул, что на реализацию национального проекта «Культура» выделяется более 8 млрд руб. на оборудование и музыкальные инструменты для детских школ искусств. Однако, на сегодняшний день более тысячи помещений, где размещены такие учебные заведения, обветшали или просто непригодны для занятий [5]. Поэтому в рамках реализации национального проекта необходимо создание на всей территории России новых и реконструкция старых, культурно-досуговых организаций клубного типа, культурно-образовательных и музейных комплексов.
Сам нацпроект «Культура» включает три подраздела − федеральных проекта: «Культурная среда», «Творческие люди» и «Цифровая культура» [6]. У каждого из названных подразделов имеются свои паспорта, в которых расписаны задачи и планируемые результаты по окончанию проекта.
Так, в рамках «Культурной среды» предполагается обеспечение качественно нового уровня развития инфраструктуры; «Творческие люди» − планирование условий для реализации творческого потенциала нации; «Цифровая культура» отвечает за цифровизацию услуг и формирование информационного пространства в сфере культуры.
Что касается финансовой части нацпроекта, то финансирование на 2021−2023 гг. составит более 70 млрд руб. Уточняется также, что доля средств пойдет на целевое обеспечение музеев, восстановление и капитальный ремонт экспозиционных площадок Музей Победы, содержание Ржевского мемориала и увеличение государственных зданий Политехнического музея и государственного музея истории космонавтики имени Циолковского.
Несомненно, выделенные бюджетные средства оправданы значимостью поставленных общих целей и задач национального проекта «Культура» для крупных и экономически продвинутых регионов РФ, а если брать отдельные малые и дальние субъекты, то не совсем понятно, что именно там нужно восстанавливать. Так как не везде имеется потребность в новых домах культуры, музеях, выставочных комплексах, а вот потребность в ремонте, а возможно и в строительстве вышеперечисленных объектов, безусловно существует.
Таким образом, национальный проект «Культура» выступает как необходимая мера поддержки, исходящая от государства и оправданно нужная для населения всей страны. Большинство из запланированных мероприятий, регулируемых паспортами проектов, по развитию культурных объектов реализуются в полной мере. Но имеют место и недоработанные вопросы, связанные с пониманием фактического исполнения целей, изложенных в паспортах подразделов нацпроекта, также не до конца понятно, как будет реализовываться нацпроект в регионах с низкой посещаемостью культурных учреждений, и острым стоит вопрос о полном освоении и верном движении выделенных бюджетных средств на основные целевые результаты в рамках национального проекта «Культура».
Осуществление и выполнение указанных мер требует эффективной организации государственного надзора и контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнения требований действующего законодательства.
Однако, межотраслевая система правого регулирования определяет межотраслевой механизм управления общественными отношениями в сфере культуры, что в ряде случаев приводит к межведомственным коллизиям, несогласованности действий различных субъектов управления. Указанные обстоятельства приводят к нарушениям законности в указанных сферах общественных отношений, что, в свою очередь, отражается на реальном состоянии законности в сфере культуры. Надзор (контроль) специализированных органов касается определенных областей деятельности, связанных с исполнением какого-либо конкретного законодательства. Вместе с тем, обеспечение законности в сфере культуры требует зачастую комплексного подхода, что невозможно для органов исполнительной власти специальной компетенции [7].
Прокуратура же при осуществлении надзора таких ограничений не имеет. Органы прокуратуры полномочны проверять исполнение законодательства в любой сфере. Более того, прокуратура надзирает за исполнением законодательства, регулирующего деятельность самих контролирующих органов [8, c. 124–136].
Так, например, при проверке исполнения законодательства о сохранении музейного фонда, органы прокуратуры могут проверить соблюдение учреждениями музейного фонда требований законодательства о противопожарной безопасности, о безопасности зданий и сооружений и т.д., исполнение которых необходимо для сохранения культурных ценностей.
Наконец, как показывает анализ правоприменительной практики, органами прокуратуры проводятся проверки исполнения требований бюджетного законодательства при финансировании мероприятий в сфере культуры из средств государственных и муниципальных бюджетов.
Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 14.03.2019 №192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» в целях обеспечения законности, защиты интересов государства и прав граждан при решении масштабных задач по научно-технологическому и социально-экономическому развитию Российской Федерации органам прокуратуры поставлены задачи по обеспечению системного и эффективного надзорного сопровождения реализации национальных проектов [9].
Пунктом 3.16 указанного приказа установлено, что прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам в соответствии с их компетенцией необходимо в области культуры проверять соблюдение законодательства при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте культурно-образовательных музейных комплексов, центров культурного развития в малых и средних городах и сельских культурно-досуговых учреждений, детских театров и муниципальных библиотек, обеспечении их необходимым оборудованием и материалами, вовлечении в установленном порядке в хозяйственный оборот объектов культурного наследия, а также хранении и использовании культурных ценностей, сохранении культурного наследия народов Российской Федерации.
С целью исполнения требований Генерального прокурора Российской Федерации нижестоящими прокурорами на системной основе проводятся соответствующие проверки, в том числе бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе. При этом следует отметить, что зачастую прокурорами выявляются нарушения при реализации указанного национального проекта.
В процессе проведения надзорных мероприятий органами прокуратуры выявляются следующие виды нарушений.
Чаще всего выявляемые нарушения связаны со сроками выполнения контрактов на приобретение необходимого оборудования и инструментов для учреждений культуры.
Так, в рамках реализации регионального проекта «Культурная среда» федерального проекта «Культурная среда» в рамках национального проекта «Культура» МБОУ ДО «Л-кая детская музыкальная школа № 2» заключен муниципальный контракт на приобретение баяна АККО «Артист» в количестве 1 единица стоимостью 515 тыс. руб., данный контракт заключен с ООО «В-кая фабрика музыкальных инструментов АККО», срок поставки – до 31.12.2019, оплата не осуществлялась. В ходе проведенной проверки органами прокуратуры установлено, что фактически поставка инструмента будет осуществляться в срок до 01.07.2020, в связи с длительностью его изготовления, что влечет нарушение сроков контракта. При этом, заказчик до заключения контракта знал о невозможности исполнения муниципального контракта в срок. По указанному факту 30.01.2020 органами прокуратуры в адрес главы города Л-ны, а также директору образовательной организации внесено 2 представления об устранении выявленных нарушений, которые рассмотрены. По результатам рассмотрения одно должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности.
В ходе проведения проверок выявляются случаи невыполнения в срок, обозначенный в договоре, работ по ремонту зданий, занимаемых учреждениями культуры.
Так, на территории Л-ского района в 2020 г. в рамках реализации регионального проекта «Культурная среда» федерального проекта «Культурная среда» национального проекта «Культура» предусмотрена субсидия на государственную поддержку отрасли культуры (капитальный ремонт культурно-досуговых учреждений в сельской местности). В рамках данного проекта проводятся мероприятия по капитальному ремонту филиала МБУ Л-ского района «Центральный районный Дом культуры» Д-ского СДК, реализуемого в соответствии с соглашением о предоставлении субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету. Заключен контракт на выполнение вышеуказанных работ с ООО «М-Т». В соответствии с соглашением о предоставлении субсидии Л-скому району выделено 8701,1 тыс. руб. Контракт заключен на сумму 6870, 439 тыс. руб. Контракт на сумму 6870,436 тыс. руб. был исполнен. 06.08.2020 г. заключено дополнительное соглашение к контракту об увеличении цены контракта на сумму, не превышающую 10% цены контракта 7 557, 335 тыс. руб. 11.09.2020 районной комиссией по приемке работ произведен осмотр объекта капитального ремонта, сделаны замечания по устранению недостатков и направлены подрядчику. Подрядчик приступил к работам по замечаниям.
В связи с выявленными нарушениями, в части отсутствия претензионной работы, а также безынициативностью при осуществлении контролирующей функции за исполнением контактных обязательств, без указания на необходимость изменения технологии осуществления работ, а также уточнения квалификации и специализации работников ООО «М-Т», отсутствии системности претензионной работы, что явилось причиной нарушения сроков исполнения обязательств по контракту, а также невозможности осуществления приемки объекта культуры, межрайонной прокуратурой в адрес начальника Управления культуры и архивного дела администрации Л-ского района 22.09.2020 внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства, по результатам рассмотрения которого одно должностное лицо было привлечено к дисциплинарной ответственности, подрядчику направлена претензия об уплате штрафа, пени, устранении замечаний, и об исполнении обязательств, предусмотренных контрактом. В адрес директора ООО «М-Т» внесено представление об устранении нарушений законодательства, в целях активизации работы на объекте культуры, по результатам рассмотрения представления работы окончены, одно должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности.
В адрес главы администрации Л-ского района органами прокуратуры была направлена информация о необходимости осуществления работы по взысканию штрафных сумм с подрядчика в связи с нарушением условий контракта.
При заключении контрактов на поставку оборудования для учреждений культуры органами прокуратуры выявляются нарушения требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Так, прокуратурой Т-кого района К-кого края была проведена проверка, в результате которой было установлено, что МКУ «Центр муниципальных закупок» МО Т-ский район, на основании предоставленной МБУ ДО детская музыкальная школа г. Т-ска МО Т-ский район документации, проводился электронный аукцион − «Поставка музыкальных инструментов» с начальной (максимальной) ценой контракта в сумме 3 945 000,00 руб.
Исходя из действующего законодательства, согласно ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» информация, предусмотренная настоящим Федеральным законом и размещенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной. Также в п. 1 ч. 1 ст. 33 указанного Федерального закона заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами, в том числе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости); в описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами «или эквивалент» либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.
Вместе с тем, заказчиком МБУ ДО детская музыкальная школа г. Т-вска МО Т-вский район в Разделе 2 «Описание объекта закупки», в том числе установлено, что к предмету закупки – пианино − предъявляются следующие требования: материал изготовления рипок − «массив твердой узкослойной ели или эквивалент»; материал изготовления вирбельбланка – «древесина клена или эквивалент»; покрытие клавиш – «акрил или эквивалент»; керн молоточков изготовлен из «древесины клена или эквивалента»; гаммерштили изготовлены из «древесины граба или эквивалента».
Таким образом, в описании объекта закупки Заказчиком установлены требования к материалам, которые не являются товарными знаками, в сопровождении слов «или эквивалент», что противоречит п. 1 ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Таким образом, изложенные в представлении факты нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд являются недопустимыми и требуют немедленного устранения. Они стали возможны в связи с ненадлежащим исполнением работниками МБУ ДО детская музыкальная школа г. Т-вска МО Т-вский район своих должностных обязанностей, а также ввиду ослабленного контроля со стороны руководства образовательного учреждения.
На этом основании, прокуратурой района, согласно ст. ст. 22, 24 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», было внесено представление в целях устранения допущенных нарушений законодательства.
Указанные в настоящей статье нарушения наиболее часто встречаются при проверке исполнения законодательства при реализации национальных проектов, в связи с чем их выявление возможно и на иных территориях.
Более того, следует отметить, что надзор за исполнением законодательства при реализации национальных проектов наиболее тесно связан с надзором за исполнением бюджетного законодательства, а также надзором за исполнением законодательства о контрактной системе.
В связи с чем, целесообразно проводить проверки именно в этих направлениях деятельности, обращать особое внимание на информационное обеспечение закупочных процедур, обоснования цен, сроков оплаты работ, качества выполненных работ, поставленных товаров.
1. Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". - Москва: Норма, ИНФРА-М, 2020. - 240 с.
2. Сазонникова Е.В. Новеллы Конституции Российской Федерации о культуре // Конституционное и муниципальное право. - 2021. - N 2. - С. 15−17.
3. Ивакина Д.С. Основные направления государственной культурной политики в России как основа обеспечения культурных прав личности // Культура: управление, экономика, право. - 2016. - N 4. - С. 35− 40.
4. Указ Президента РФ от 24.12.2014 N 808 «Об утверждении Основ государственной культурной политики» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Послание Президента Федеральному Собранию [Электронный ресурс] // Официальные сетевые ресурсы Президента России http://kremlin.ru/events/president/news/62582 (редакция от 15.01.2020)
6. Паспорт национального проекта «Культура» [Электронный ресурс] // Официальный сайт. - Министерство культуры РФ. - URL: https://culture.gov.ru/.
7. Лавров В.В. Деятельность органов прокуратуры по обеспечению законности при реализации государственной культурной политики // Российский журнал правовых исследований. - 2018. − №2 (15) - С. 194-199.
8. Теория прокурорской деятельности: история формирования и развития научной школы. - Санкт-Петербург: Издательский дом «Петрополис», 2018. - 204 с.
9. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 14 марта 2019 г. N 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» // СПС Консультант Плюс (редакция от 14.03.2019).
