Россия
При изучении публичного управления "на местах" нельзя ограничиваться исследованием местного самоуправления в объеме муниципального права. Муниципальные районы в России и более крупные территориальные публичные коллективы в зарубежных странах уже не являются, строго говоря, «муниципиями». Это публично-правовые региональные образования несколько иного рода. Поэтому в европейской континентальной системе (Россия все-таки ближе к англосаксонской системе) в таких образованиях «на местах» есть не только выборные органы (как на низовом, общинном уровне), но и назначаемые «сверху» должностные лица общей компетенции (с их органами). Хотя они занимаются вопросами государственного значения или значения уровня субъекта федерации, они осуществляют это на местном уровне, тесно взаимодействуя с избранными органами,особенно с председателем совета (он - местная исполнительная власть) регионального публично-правового образования. Поэтому верно понять местное самоуправление в таких своеобразных региональных муниципальных (полумуниципальных) образованиях, а также в муниципальных образованиях низового (общинного) уровня можно, лишь изучив управление "на местах" в целом. Курс муниципального права для этого узок. Его можно было бы преподавать в более широком плане, как "местное публичное управление и самоуправление".
Публичное управление, местное управление, управление "на местах", муниципальное самоуправление.
Принципы местного самоуправления одинаковы в унитарных и федеративных государствах, но в унитарных государствах с автономными территориальными образованиями, т. е. в "сложных унитарных государствах" (например, Дания, Никарагуа или Узбекистан) есть свои особенности. В цепочке связей "государство – муниципальное образование" (а такие связи при самом развитом местном самоуправлении никто не отрицает) возникает промежуточный элемент – территориальная автономия. В некоторых странах (например, в Испании) это ведет к дополнительным проблемам. В России таких автономий нет, и эти осложнения мы можем оставить в стороне.
В федеративных государствах, в том числе в России, вопросы местного самоуправления приходится решать несколько иначе, чем в простом унитарном государстве, а именно с учетом другой триады отношений: муниципальное образование – субъект федерации (местное самоуправление традиционно считается объектом его детального регулирования) – государство. Эта триада в федерациях континентальной Европы несколько иная, чем в англосаксонских странах (Австралии, Канаде или США). При континентальной системе «на местах», а именно в региональных территориальных публичных коллективах (выше общинного, низового звена) помимо избранных органов есть назначенные «сверху» должностные лица общей компетенции со своими органами публичной власти, чего в принципе нет при англосаксонской системе, но независимо от этого публично-властные отношения триады в любых федерациях есть всегда. Существует местное самоуправление, а также государственное управление и управление субъекта федерации «на местах».
Между тем в российской и зарубежной литературе внимание обычно сосредоточено только на муниципальном образовании, организации и реализации его публичной власти. Иногда складывается представление, что на территории муниципального образования действует только одна публичная власть - местное самоуправление. Такой разрыв в местной деятельности муниципальной публичной власти, государственной власти и публичной государствоподобной власти субъекта федерации на территориях муниципальных образований находит свое выражение как в российской науке и подходах к преподаванию (в курсе муниципального права), так и в зарубежных изданиях, где местное самоуправление обычно кратко рассматривается в курсе административного права. Правда, в России упоминается лишь о разграничении полномочий федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере местного самоуправления.
1. Bradley A. W., Ewing K. D. Constitutional and Administrative Law. 15th ed. L., 2011.
2. Gicquel J., Gicquel J.-É. Droit constitutionnel et institutions politiques. 25e éd. P., 2011.
3. Katz A. Staatsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht. 18. Auflage. Hamburg, 2010.
