с 03.09.2018 по настоящее время
Вологда, Вологодская область, Россия
В статье рассмотрены концептуальные основы понятия проект и отмечены общие признаки для всех понятий. Представлен обзор практик применения в странах Европы в рамках межгосударственного сотрудничества с участием фондов софинансирования и помощи в реализации проектной деятельности. Представлены данные о деятельности подобных фондов: цели и основные направления деятельности. Приведены данные опроса государственных служащих Румынии о влиянии проектного управления на повышение эффективности взаимодействия с фондами в рамках совместной деятельности. Описаны основные результаты деятельности Департамента инфраструктуры и проектов Великобритании, и указаны основные долгосрочные направления его развития. Приведена характеристика оценки надежности реализации проектов. Сделан вывод о том, что неоднородность развития проектного управления в целом по странам Европы компенсируется взаимодействием на межгосударственном уровне.
проект, проектное управление, межгосударственное взаимодействие, опыт реализации, портфель проектов
В современных условиях развития общества и экономики формирование системы государственного управления и повышение его эффективности основывается на использовании новейших информационно-коммуникационных технологий и подходов, предлагающих комплекс инструментов для повышения качества государственного управления, обеспечения прозрачности принимаемых решений и облегчения доступа населения и институтов гражданского общества. Неэффективность механизмов передачи информации, подготовки и принятия решений – это один из главных вызовов для современного государственного управления развитых стран.
Поэтому все активнее в государственном секторе стали использоваться технологии проектного управления, позволяющие комплексно разрабатывать и управлять внедрением проекта в целях достижения общественно значимого результата вне зависимости от сферы его реализации. При этом используемые подходы и технологии проектного управления в государственном секторе влияют на экономическое развитие и темпы экономического роста, определяя необходимость трансформации форм и методов государственного регулирования экономики.
Ключевые отличия проектной от текущей (операционной) деятельности в государственном секторе заключаются в том, что операционная направлена на поддержание жизнедеятельности и стабильности текущих вопросов, выполняется постоянными группами сотрудников органа государственной власти в условиях низкого уровня неопределенности и даты окончания выполнения данной функции. При этом проектная деятельность в государственном секторе направлена на кардинальное изменение конкретной сферы деятельности в условиях жесткого ограничения временных, финансовых и трудовых ресурсов (выполняется временными командами).
Цель статьи заключается в обзоре современных практик применения проектного управления в государственном секторе европейских стран.
Недостаточная проработанность вопросов организации проектного управления в публичном секторе может оказать негативное практическое воздействие и привести к нецелевому использованию финансовых ресурсов и недостижению планируемых результатов [8]. Развитие проектного подхода как перспективной формы управления базируется на методологии и использовании инструментария менеджмента, в котором основой выступает понятие проекта, включающего содержательную характеристику предмета и объекта управления. В свою очередь, практическая проектная деятельность осуществляется на основе национальных и / или международных подходов, рекомендаций и стандартов, разработанных в результате обобщения практического опыта деятельности, как в коммерческой сфере, так и в сфере государственного управления. Следует отметить, что, несмотря на достаточно длительный период применения проектного подхода, трактовка понятия и концепция определения проекта продолжает меняться вследствие развития теории и практики проектной деятельности.
Так, в практике и методических материалах ассоциации по управлению проектами Германии, понятие «проект» определяется через набор значимых признаков, важнейшими из которых являются уникальность целей, новизна, срочность и ограниченность ресурсов, присутствие которых достаточно для рассмотрения объекта управления как проекта [7]. Как правило, данные признаки позволяют различать те виды деятельности, которые можно описать понятием «проект» от тех, для которых это сделать невозможно.
Другой концептуальный подход, представленный в работах отечественных управленцев (И.И. Мазур, В.Д. Шапиро, Н.Г. Ольдерогге [6]), трактуя проект как изменение системы, определяет его в виде некоторой задачи с определенными исходными данными и требуемыми результатами, обуславливающими выбор способа ее решения. Отдельные экономисты рассматривают проект как совокупность плановых документов (А.В. Анцеев [2]), содержащих оригинальное решение, включающее характеристики объекта, а также данные и предложения для последующей разработки документации. Распространен подход к проекту и как к совокупности мероприятий (Е.А. Яковлев [14]), в рамках которого проект определяют как систему взаимоувязанных целей и способов их достижения, представляющих собой связанную совокупность научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, организационных, финансовых, коммерческих и других мероприятий.
Наличие различных подходов к содержательной характеристике понятия «проект» отражает многообразие сфер деятельности, в которых используется проектное управление, что, в свою очередь, предопределяет и различную трактовку понятия «управление проектами». Так, в соответствии с определением О. Дойниковой [4], это система мер (во взаимосвязи с основными функциями управления), обеспечивающая достижение поставленных целей; для И.И. Мазура, В.Д. Шапиро, Н.Г. Ольдерогге [6] – процесс управления нематериальными и материальными ресурсами при реализации проекта. Близким к этому является и подход Н.Ю. Тумбинской [11].
В теории и практике современного управления широко используется и понятие «проектный подход», определение которого также неоднозначно. По Т.Н. Жуковой [5] – это подход к управлению, предполагающий образование проектов как способа решения наиболее актуальных задач. Для Э.В. Строилова [10] – методология деятельности, в основе которой лежит создание или модернизация объекта, обладающего новыми, уникальными свойствами. В работе С.Б. Фисенко [12] проектный подход – формальный управленческий инструмент, применяемый при подготовке и реализации различных проектов как повторяемых последовательных и контролируемых процессов. А.В. Анцев рассматривает проектный подход как методологию управления, выделяя его преимущества по обеспечению достижения конечной цели проекта [2]. Общей чертой работ перечисленных исследователей является рассмотрение проектного подхода как формы управленческой деятельности, направленной на достижение поставленных задач.
Для полного понимания современных реалий и перспектив развития проектного управления необходимо рассмотреть соответствующие практики его применения в различных странах. Так, большинство стран Европы имеет несколько иной опыт данной деятельности, отличающийся от отечественного. Прежде всего, он связан с совместной деятельностью в рамках Европейского союза, а конкретно при участии Структурного фонда и Фонда сплочения Европейского союза. Программы, осуществляемые через Структурные фонды ЕС, обычно осуществляются в форме местного, регионального или международного сотрудничества [3]. Данные фонды представлены в табл. 1.
Таблица 1
Структурные фонды развития ЕС и цели финансирования
|
Фонды |
Цели финансирования |
|
1. Европейский фонд регионального развития (ERDF) |
Содействие экономическому и социальному развитию отстающих регионов и территорий, их структурному регулированию. Экономическое возрождение тех регионов или его частей, где промышленность находится в упадке |
|
2. Европейский социальный фонд (ESF) |
Разработка стратегии помощи и повышения уровня жизни в рамках осуществления проектной деятельности |
|
3. Европейский сельскохозяйственный консультационный и гарантийный фонд – (EAGGF) |
Содействовать структурным и стимулирующим мерам для развития сельских районов |
|
4. Финансовый инструмент ориентации рыболовства (FIFG) |
Развивать местный потенциал сельской местности |
|
5. Фонд сплочения (CF) |
Стимулирование помощи странам в деле охраны и улучшения окружающей среды и развития европейской транспортной системы. |
|
Источник: Большаков С. О практиках проектного управления: опыт стран Центральной и Восточной Европы // Общество и экономика. 2018 г. № 9. С. 33–43. |
|
При этом несомненную важность проектного управления в рамках взаимодействия с фондами подтверждают данные опроса, проведенного среди государственных служащих Румынии, занятых в данной сфере [1] (рис. 1).
В число успешных инициатив стран Центральной и Восточной Европы входят: полная цифровизация государственного управления, мониторинга расходования грантов в Чешской Республике; стимулирование инноваций и улучшение образования (Эстония, Словакия, Словения); совершенствование финансовых инструментов (Венгрия, Болгария, Литва); стимулирование инициатив по трудоустройству молодежи в Польше; стимулирование процессов социальной интеграции и борьбе с бедностью (Латвия, Литва) [3]. Данный опыт показывает, что межстрановая деятельность признана в Европе и приносит практическую пользу. Но есть и страны, которые выделяются более высоким уровнем развития проектного управления и способны сами реализовывать крупные проекты.
Так, в Великобритании в 2016 г. наблюдались существенные улучшения относительно соблюдения бюджета и расписания проектов. Кроме того, отмечается роль Департамента Инфраструктуры и Проектов Великобритании (IPA) как лидера изменений во всём государственном секторе услуг, особенно в плане развития проектной культуры. Эта функция является приоритетной в долгосрочной перспективе и ей уделяется серьёзное внимание. В свою очередь, в отчете IPA о своей деятельности указаны ключевые долгосрочные направления работы Департамента по повышению собственной эффективности и госсектора в целом (табл. 2).
Таблица 2
Ключевые долгосрочные направления работы Департамента Инфраструктуры и Проектов Великобритании
|
Направление |
Краткое описание |
|
Раннее вовлечение участников проекта |
Связано с этапом инициации (ошибки на данном этапе могут играть значительную роль в неудаче проекта). Именно поэтому Департамент Инфраструктуры и Проектов запустил инициативу, задача которой – оказать поддержку проектов на этапе инициации. Первый результат данной инициативы уже есть – это «Дорожная Карта» для крупных государственных инфраструктурных проектов. В дальнейшем планируется, используя успешный опыт данной инициативы, распространить лучшие практики разработки дорожных карт на другие проекты в государственном портфеле |
|
Оценка результатов проектов |
Департамент Инфраструктуры и Крупных проектов Великобритании постоянно измеряет эффективность, как проектов, так и собственной деятельности. Повышение качества измерений и оценки результатов – долгосрочная цель IPA, но результаты есть уже сейчас. В 2015–2016 гг. был запущен детальный анализ более 1000 отчётов о статусе и результатах оценки проектов Государственного портфеля |
|
Междепартаментные инициативы |
Совместная деятельность IPA с другими министерствами и департаментами для успешной реализации поставленных задач в рамках обмена опытом и реализации совместных проектов. |
|
Источник: https://www.pmservices.ru |
|
В отчете также представлены общие цифры по портфелю крупных государственных проектов на 30 сентября 2015 г.:
- 143 проекта в портфеле;
- затраты в течение всего жизненного цикла портфеля составили 405 млрд £ (34 трлн руб.) (за все время реализации проектов, включенных в портфель);
- бюджет за отчётный период составил 24 млрд £ (2 трлн руб.) (за 2015 г.);
- реализация целевых показателей, установленных на апрель 2020 г., составила 70%.
В Великобритании очень широко применяется «портфель», который состоит из проектов в разных областях функционирования государства. Однако большинство из них может быть отнесено к одной из четырёх групп. Ниже приведены эти четыре основных направления и суммарная стоимость проектов в каждом из них (за весь жизненный цикл):
- государственные трансформационные и сервисные проекты (связаны с повышением эффективности государственного управления): 53 проекта стоимостью 116 млрд £ (9,8 трлн руб.);
- проекты в области информационных технологий (ИКТ-проекты): 36 проектов стоимостью 16 млрд £ (1,3 трлн руб.);
- инфраструктурные и строительные проекты: 29 проектов стоимостью 172 млрд £ (14,6 трлн руб.);
- оборонные проекты: 25 проектов стоимостью 102 трлн £ (8,6 трлн руб.).
Состав портфеля проектов постоянно меняется. В 2015 г. он составил 188 проектов, а на 2016 г. в портфеле числится 143 проекта. С момента предыдущего отчёта портфель покинули 76 проектов. Все, за исключением двух, были доведены до завершения и всего лишь 2 проекта были досрочно прекращены из-за отсутствия финансирования (рис. 2).
Как видно из рис., наибольшее количество завершенных проектов относится к области трансформационных проектов – основной области деятельности IPA, а военных проектов, завершённых в этом году, крайне мало, несмотря на солидную долю в бюджете портфеля. Это связано с их долгосрочным и капитальным характером.
Одним из приоритетных направлений проектной деятельности в Великобритании, как говорилось выше, является оценка результатов. Для реализации этой задачи IPA проводит всестороннюю оценку состояния проектов. На основании неё проводится оценка надёжности реализации (Delivery Confidence assessment, DCA) – оценка вероятности успешного завершения проекта.
Оценка проводится по пятиуровневой цветовой шкале, где «зелёный» – высокая вероятность успешного завершения, а «красный» – крайне низкая вероятность успеха проекта или программы. DCA представляет собой срез проекта на конкретный момент времени и предназначена для того, чтобы сфокусировать внимание команд проектов на проблемных аспектах проектов. Кроме того, IPA оказывает дополнительную поддержку проектам, оказавшимся в «красной» или оранжевой зоне, например, информационную и экспертную, а также проводя дополнительные оценки состояния проекта для выявления глубинных причин проблем.
DCA – комплексная оценка всего проекта. То есть нахождение проекта в оранжевой зоне вовсе не означает его полный провал по всем пунктам. Сильное отклонение нескольких параметров при хороших показателях по другим может привести к подобной характеристике состояния проекта. Этот показатель постоянно меняется в течение всего жизненного цикла проекта, и, зачастую, быстро выправляется после реализации корректирующих воздействий.
На сентябрь 2015 г. проектов, вызывавших серьёзные опасения, в портфеле оказалось всего 6. Для сравнения, на сентябрь 2014 г. в красной зоне было всего 2 проекта. Однако, учитывая, что оценка проводилась для всего 89 проектов, можно сказать, что доля проектов с трудностями осталась относительно стабильной. От общей стоимости проектов за весь жизненный цикл, составляющей £405 млрд (34 трлн руб.) доля проблемных проектов составляет всего £1 млрд (84 млрд руб.) (0,25%) [9].
Как показал приведенный в статье обзор практик применения проектного управления в европейских странах, на данный момент уровень развития в данной сфере неоднороден, что компенсируется совместной реализацией крупных проектов на межстрановом уровне и при помощи различных фондов, осуществляющих софинансирование проектов.
1. Androniceanu A. Civil Servants Career Development in the Romanian Central Public Administration // Administration and Public Management Review. 2012. №19. December. Р. 43-52.
2. Анцев А.В. Техническая эксплуатация технологического оборудования на основе проектного подхода // Известия ТулГУ. Технические науки. - 2011. - № 3. - С. 331-338.
3. Большаков С. О практиках проектного управления: опыт стран Центральной и Восточной Европы // Общество и экономика. - 2018 г. - № 9. - С. 33-43.
4. Дойникова О. Управление услугами организации малого бизнеса: проектный подход // РИСК. - 2012. - № 4. - С. 217-222.
5. Жукова Т.Н. Проектное управление (методологический аспект). - СПб.: СПбГИЭУ - 2011.
6. Мазур И.И. Управление проектами: учебное пособие: учебное пособие. 9-е изд., стер. - М. 2013.
7. Попов Ю.И., Яковенко О.В. Управление проектами. - М.: Инфра-М, 2008.
8. Придыба О.В. Внедрение современных технологий в государственный сектор: опыт зарубежных стран // Ученые записки. -2018. - №2.
9. Проектные сервисы [Электронный ресурс] // URL: https://www.pmservices.ru
10. Строилова Э.В. Проектный менеджмент и реинжиниринг // Фундаментальные исследования. - 2013. - № 4-5. - С. 1206-1210.
11. Тумбинская Н.Ю. Проектный подход к бизнес-развитию предприятия // Отраслевая экономика. - 2012. - № 4. - С. 40-46.
12. Фисенко С.Б. Внедрение механизма проектного управления на предприятиях лесной промышленности // ТДР. - 2013. - № 4. - С. 222-224.
13. Чаркина Е.С. Развитие проектного подхода в системе государственного управления: методология, опыт, проблемы: Научный доклад. - М.: ИЭ РАН, 2017. - 54 c.
14. Яковлев Е.А. Управление взаимодействием субъектов инновационного проекта // Вестник ЧГУ. - 2011. - № 1. - С. 499-501.
