Россия
Елец, Россия
В статье рассматривается роль Судебной реформы XIX в. в развитии прокуратуры. Дается характеристика прокурорского надзора и деятельности прокуроров в конце XIX – начале XX в. Отражены основные изменения прокурорского надзора согласно Уставу уголовного судопроизводства и Учреждению судебных установлений.
прокуратура, прокурорский надзор, устав уголовного судопроизводства, судебные установления, права и обязанности, государственная власть
рокуратура Российской Федерации – специальный государственный орган (система органов), в компетенцию которого входит возбуждение уголовных дел, поддержание обвинения, представительство интересов государства в судебном процессе [2, с. 608]. Однако вопрос о её правовом статусе в системе государственных органов до сих пор остается дискуссионным. Так как в действующей Конституции РФ нет главы, закрепляющей функции, задачи и положение прокуратуры, то её статус определяется ст. 129 Конституции [1], которая находится в главе «Судебная власть». Но это не означает, что прокуратура входит в систему судебной власти. Поэтому говорить о положении прокуратуры следует исходя из анализа её функций, подвергавшихся неоднократному изменению на протяжении долгого времени.
Многие считают, что сейчас основными задачами прокуратуры являются возбуждение уголовных дел и поддерживание обвинения в суде. Но не стоит забывать, что с момента создания вышеупомянутого органа, его самой главной задачей и функцией был надзор за соблюдением законов в России совместно с другими органами. И проследив историю развития прокуратуры можно увидеть, что так было не всегда.
Сам по себе термин «прокурорский надзор» не имеет общепринятого определения. Причина заключается в том, что прокуратура, как государственный орган, до сих пор не отнесена к какой-либо из ветвей власти. Поэтому многие ученые придерживаются своих определений относительно термина «прокурорский надзор». Так, по мнению А.Ф. Козлова, «прокурорский надзор организационно тяготеет не к судебной, а к законодательной власти, поскольку его основная функция – обеспечение исполнения принимаемых законов» [5, с. 8]. Однако, опираясь на современное законодательство в области прокуратуры, можно дать следующее определение термину «прокурорский надзор» – это специфический вид государственной деятельности в лице органов прокуратуры по обеспечению соблюдения законов Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, а также деятельность, направленная на устранение и предупреждение нарушений закона.
Как и любой другой орган государственной власти, Прокуратура подвергалась множеству изменений. В частности, с момента создания и до сегодняшнего времени изменились функции прокуратуры, ее состав и место среди других государственных органов. Наибольшее влияние оказали изменения, которые произошли с ней в XIX в.
Как известно, этот период в государстве был насыщен различными событиями, повлиявшими на всю страну в целом. Первая половина XIX в. началась с Отечественной войны, следствием которой стала победа Российской империи. Однако на ранее захваченных территориях требовался контроль и соблюдение законов. Эта задача возлагалась на прокуратуру. Вторая половина 19 в. сопровождалась реформами и контрреформами, которые оставили свой оттенок на жизни населения, работе государственных органов и многом другом. Эти изменения коснулись и прокуратуры. Именно в период реформ осуществились разного рода нововведения в прокуратуру. Вследствие зарождения во второй половине XIX в. террористических движений и создания различных группировок, на прокуратуру возлагалась задача сохранения политической и правовой стабильности в государстве. Особое внимание уделялось прокурорскому надзору, как основному инструменту борьбы и предупреждения нарастающей преступности.
Большую роль в развитии прокуратуры второй половины 19 в. сыграл указ «Об учреждении судебных установлений и о Судебных Уставах», «данным Сенату» 20 ноября 1864 г. [5, с. 22], который обнародовал четыре нормативно-правовых акта: Учреждения судебных установлений; Устав Уголовного Судопроизводства; Устав Гражданского Судопроизводства; Устав о наказаниях, налагаемых Мировыми Судьями». Первые два положения имели особое значение, поскольку они закрепляли перечень должностей и их обязанности в деятельности прокуратуры.
Так в учреждениях судебных установлений указывалось, что для осуществления прокурорского надзора при судебных местах привлекались обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи. Особые прокуроры и их товарищи привлекались к работе в окружных судах и судебных палатах. Работу указанных лиц контролировал Министр юстиции, по сути являвшийся Генерал-Прокурором. Деятельность лиц, осуществлявших прокурорский надзор, ограничивалась компетенций судебных ведомств.
Являясь кодифицированным актом, Устав уголовного судопроизводства регулировал порядок уголовного процесса. В ст. 511 указанного закона также закреплялся термин «прокурорская власть» [6, с. 262]. Особое внимание в нем уделялось функциям надзора и уголовного преследования, которыми занимались прокуроры и товарищи прокуроров. Рассматривая уголовные дела в судах и, выступая в качестве одной из сторон, работники прокуратуры пользовались равными правами с подсудимыми и их защитниками. Таким образом, обеспечивалась состязательность уголовного процесса.
Основные принципы судебной реформы 1864 г. привели к реорганизации, как отдельных элементов прокуратуры, так и всей системы в целом. Основная цель изменений состояла в применении прокурорского надзора исключительно в судебной деятельности, т.е. на прокурора возлагались функции не только по поддержанию государственного обвинения в суде, но и в усилении надзора за дознанием и следствием, в результате чего прокурор фактически превращался в руководителя предварительного расследования. Все это отразилось и на системе органов прокурорского надзора: место губернской прокуратуры должна была занять прокуратура, создаваемая в судебных округах.
Из-за того, что процесс проведения судебной реформы шел медленно, в 60–90-е годы XIX в. в прокурорском надзоре существовали две ветви: губернская и «судебная» прокуратура. Обе они претерпевали заметные изменения в этот период.
Начиная с апреля 1866 г., старая прокуратура упразднялась в губерниях Петербургской и Московской судебных палат. Вместо них свою деятельность осуществляли новые прокуроры, но лишь в десяти губерниях. Это было сделано из-за того, что создатели судебных уставов не могли распространить на территории империи действие новых законов. Поэтому решили вводить акты постепенно.
Новое положение о губернской прокуратуре, разработанное в 1865–1866 гг., после утверждения в Государственном совете, получило силу закона. Положение затрагивало именно те губернии, в которых общие суды и соответствующие прокуроры еще не приступили к работе. Создав вышеупомянутый акт, законодатель хотел приблизить губернскую прокуратуру суду, сократив при этом функции общего надзора. В то же время права и обязанности, которые имели лица прокурорского надзора в судебных уставах, распространялись и на губернских прокуроров. Губернская прокуратура отныне могла больше не присутствовать в губернских и уездных административных органах и других учреждений, за исключением присутственных мест о предании суду и административных наказаний [4, с. 146]. Губернский прокурорский надзор также мог рассматривать решения и приговоры судов дореформенного устройства. Однако перечень гражданских дел согласно ст. 343 устава гражданского судопроизводства [3, с. 98] был ограничен.
В то же время, на начальных этапах реформирования, губернская прокуратура, в отличие от новой, все еще не принимала функции обвинительной власти. В перечень ее функций все также входил надзор за местами лишения свободы, за полицией и другими органами.
11 октября 1865 г. были приняты так называемые облегчительные правила [4, с. 146], которые определяли компетенцию губернской прокуратуры. В частности, они закрепляли право губернских прокуроров на передачу дознания судебным следователям, в случае, если он считал прекращение дела органами полиции необоснованным.
После имперских указов 1868–1869 гг. губернская прокуратура все сильнее приближалась к новой «судебной» прокуратуре. Этому способствовало введение в некоторых областях мировых судов, на которые распространялся губернский прокурорский надзор, а также наделение губернских прокуратур правами надзора за дознанием и следствием. Несмотря на нововведения, губернские прокуроры подчинялись непосредственно министру юстиции, как было и до реформ.
Что же касается «судебной» прокуратуры, то за это время она также прошла путь развития. Невзирая на принципы судебной реформы, прокуратуру начинают привлекать к работе административных органов. Это прослеживается в следующем: представитель прокуратуры вводится в состав губернского присутствия по крестьянским делам; на него возлагается наблюдение за тюрьмами и участие в их управлении. Прокуроры также входили в состав практически всех губернских присутствий, представлявших собой административные коллегиальные учреждения, деятельность в которых осуществляли губернские начальники различных ведомств. Также в их компетенцию входили вопросы исполнительно-распорядительного характера в сферах управления, участие в городских, воинских, фабричных и других делах принимали участие в составлении списков присяжных заседателей.
В административной сфере прокурор был одним из членов губернских административных органов, где он мог участвовать в голосовании, но не мог протестовать. По мнению Н.В. Муравьева, прокурор являлся скорее в качестве юрисконсульта и представителя судебного ведомства, нежели блюстителя законного порядка. Поэтому можно говорить о том, что спустя время прокуратура одновременно с функциями надзора и обвинения приобрела и функцию государственного юрисконсульта.
В 1872 г. высшие чины прокуратуры, в том числе и товарищи прокурора судебной палаты, получили право осуществлять ревизионную деятельность в отношении окружных и мировых судей. Целью таких нововведений было усиление надзора за судами. Вследствие этого прокуратура становилась не только органом, выполняющим функцию государственного обвинения в суде, но и ревизионным органом Министерства юстиции.
Одновременно с усилением надзора за судами усиливался надзор прокуратуры за адвокатурой. Об этом свидетельствует 1874 г., когда прокурорам судебных палат и окружных судов была предоставлена возможность возбуждать дисциплинарные производства о частных поверенных за их неправильные или предосудительные действия.
В 1885 г., нарушая принцип несменяемости судей, в составе Сената было образовано высшее дисциплинарное присутствие для рассмотрения дел лиц, относящихся к судебному ведомству. В нем же появилась должность особого обер-прокурора, которой по поручению министра юстиции мог присутствовать в кассационных департаментах по данной категории дел. Теперь одним из источников возбуждения дисциплинарного производства становятся доклады прокурорского надзора. А немного позже, в 1884 г. в состав комиссии по составлению очередных списков присяжных заседателей был введен товарищ прокурора окружного суда.
Одновременно с расширением компетенций прокуратуры, в качестве органа Министерства юстиции на местах, усиливалась и бюрократизация ее аппарата. Это коснулось, прежде всего, внутреннего распорядка в прокуратуре, который со временем стали регулироваться не учрежденными царем правилами, а циркулярами министра юстиции. Этими же циркулярами решались и важные вопросы в устройстве прокуратуры.
Изменения затронули и делопроизводства. Для установления единообразия всех проводимых процедур в 1896 г. был издан специальный наказ министра юстиции. Впоследствии он отменил все предшествовавшие предписания министра юстиции чинам прокурорского надзора. Исключения составляли секретные и конфиденциальные предписания.
Также в этот период реформы устанавливались правила регистрации документов, порядок их отчетности, порядок хранения дел и мн. др. Из-за того, что делопроизводство в прокуратуре занимало одно из важнейших мест, с каждым годом становилось все больше «бумажной работы». Однако обилие документов не препятствовало деятельности прокуратуры освободиться от формального характера, присущего ей в дореформенный период.
Несмотря на все преобразования, произошедшие с прокуратурой, тем не менее, неоднократно высказывались и претензии, и различные предложения, направленные на совершенствование ее работы.
Некоторые ученые высказывали идеи о принципиальной реорганизации прокурорского надзора. Они считали, что прокуратура это не только орган по надзору и ревизии, но и полиция высшего порядка, а, следовательно, правильно было подчинить ее Министерству внутренних дел, а не Министерству юстиции. Таким образом, это решило бы две проблемы: во-первых, было бы устранено влияние прокуратуры на судебные органы, и, во-вторых, полиция избавилась бы от обязанности исполнять указания чинов различных ведомств, минуя тем самым, возникающие на этом основании, противоречия между Министерством юстиции и Министерством внутренних дел.
Помимо вышеуказанных, высказывались и иные предложения, связанные с расширением функций общего надзора прокуратуры. Так, юрист демократических взглядов А.Ф. Кони писал: «Упразднение... обязанностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать большою ошибкой составителей судебных уставов». А один из противников новых судов В. Фукс утверждал, что «в столь обширном государстве, как Россия, прежний прокурорский надзор представлял самую надежную гарантию для правильного, единообразного и повсеместного исполнения законов всеми теми многочисленными учреждениями, которые не примыкали к судебному механизму» [4, с. 151].
Так же, как и Фукс, против прокуратуры по «французскому образцу» выступали и другие ученые. Они противопоставляли ей прежний прокурорский надзор, действовавший не только по судебным делам, но и по всему административному управлению. Ученые пытались убедить государство в том, что новая прокуратура не может осуществлять действенный контроль над судами, из-за того, что у прокуроров было отнято право останавливать своим протестом исполнение судебного решения. Чтобы решить подобную проблему они предлагали ведение предварительного следствия передать полиции, ликвидировать гласность и состязательность процесса, в том числе и адвокатуру. В таком случае прокурор освобождался от обязанности поддерживать государственное обвинение в суде, и мог быть наделен правом протестовать на судебные решения и приговоры. По сути, получалось, что сторонники Фукса предлагали восстановить дореформенную прокуратуру, а также весь объем ее прежних прав и обязанностей, в том числе и структуру.
В то же время, сторонники новой прокуратуры, в той же степени, как и сторонники дореформенной, сожалели об отсутствии «административной прокуратуры». К ним относились и защитники судебных уставов, такие как А.Ф. Кони и их противники, такие как Н.В. Муравьев. Это можно объяснить тем, что, несмотря на разницу политических взглядов, реформаторы понимали главную проблему, сложившуюся вокруг реформы прокурорского надзора: сторонники расширения круга прокурорского надзора преследовали цель установления контроля за деятельностью органов земского и городского самоуправления, в то время как либеральная сторона преследовала свою цель – сделать прокурорский надзор средством для ограничения бюрократического произвола административной власти.
Таким образом, развитие прокуратуры и прокурорского надзора во время судебной реформы XIX в. прошло в двух основных направлениях: первое, заключалось в вытеснении губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны. Второе направление преследовало цель усиления надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта. Создание отдельной системы прокурорского надзора за административными органами, расширение прав «судебной прокуратуры» в области общего надзора по образцу дореформенной, не имели успеха, поскольку все в большей степени ощущалась целесообразность превращения прокуратуры в орган борьбы с преступностью и представителя обвинительной власти. Благодаря произошедшим преобразованиям, стало формироваться новое поколение прокурорского надзора, исключающее взяточничество, некомпетентность и безответственность.
Несмотря на то, что «новая прокуратура» хоть и оставалась органом исполнительной власти, подчиненным правительству, она имела превосходство над губернской прокуратурой. Оно заключалось в достижении самостоятельности и независимости от местных властей.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
2. Борисов А.Б. Большой юридический словарь [Текст] / А.Б. Борисов. - М.: Книжный мир, 2010. - 848 с.
3. Валеев Д.Х. Судебные уставы Российской империи (в сфере гражданской юрисдикции): Устав гражданского судопроизводства. Учреждение Коммерческих судов и Устав их судопроизводства. Устав гражданского судопроизводства губерний Царства Польского. Волостной судебный устав Прибалтийских губерний [Текст] / Д.Х. Валеев [и др.]. - М.: Статут, 2018. - 512 с.
4. Казанцев С.М. История царской прокуратуры [Текст] / С.М. Казанцев. - СПб.: Издательство С. - Петербургского университета, 1993. - 216 с.
5. Сыдорук И.И. Прокурорский надзор: учебник для студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» [Текст] / И.И. Сыдорук, А.В. Ендольцева. - 8-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2015. - 447 с.
6. Устав уголовного судопроизводства [Текст] / . - М.-Берлин: Директ-Медиа, 2015. - 646 с.
