сотрудник с 03.09.2018 по настоящее время
Вологда, Вологодская область, Россия
ГРНТИ 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
ОКСО 38.04.01 Экономика
ББК 653 Специальные и отраслевые экономики. Экономика межотраслевых комплексов
ТБК 772 Экономический анализ и планирование
В исследовании представлены основные концептуальные подходы к организации управления в органах исполнительной власти. Показано место и основные особенности проектного подхода. Выделены этапы развития проектного управления в зарубежных странах с указанием характерных черт, присущих для каждого этапа. Рассмотрены международные и национальные стандарты проектного менеджмента и подходы к понятию «проект». Показана периодизация становления проектного управления в нашей стране, начиная от самобытного развития, заканчивая интеграцией западных моделей проектного управления в связи со сменой экономического и политического курса. Обоснована эффективность реализации проектного подхода на основе данных Международной ассоциации управления проектами (IPMI). Представлено сравнение функционального и проектного управлений, и сделан вывод о необходимости их интеграции в рамках системы стратегического и оперативного управления. Приведены нормативные основы внедрения проектного управления в России. Сделан вывод о необходимости дальнейшего развития проектного управления как эффективного пути развития экономики государства.
проект, международные стандарты, национальные стандарты, проектное управление, повышение эффективности управления
Статья подготовлена в соответствии с государственным заданием для ФГБУН «Вологодский научный центр РАН» по теме НИР № 0168-2019-0004 «Совершенствование механизмов развития и эффективного использования потенциала социально-экономических систем».
В последние годы в мире наблюдается тенденция перехода от классической модели функционального управления в государственном секторе к использованию современных подходов к управлению, зарекомендовавших себя у бизнес-сообщества. Развитие в данном направлении – это своеобразный ответ на кризисные явления в государственном управлении, построенном на принципах бюрократии, иерархии и централизации. В современной теории существуют различные концептуальные подходы к управлению (табл. 1).
Таблица 1
Концептуальные подходы к организации управления в органах исполнительной власти
|
№ |
Подход |
Краткая характеристика |
|
1 |
Системный подход |
|
|
2 |
Кибернетический подход |
|
|
3 |
Функциональный подход |
|
|
4 |
Программно-целевой подход |
|
|
5 |
Проектный подход |
|
|
6 |
Подход на основе теории принятия решений |
|
|
7 |
Маркетинговый подход |
|
|
8 |
Процессный подход |
|
|
9 |
Ресурсный подход |
|
|
10 |
Ценностно-ориентированный подход |
|
|
Источник: составлено автором по Государственное стратегическое управление: Монография / Под общ. ред. проф. Ю.В. Кузнецова. – СПб.: Питер, 2014. – 320 с. |
||
Несмотря на множество подходов к управлению, представленных в табл. 1, выход из кризиса управленческой деятельности, как показала практика, нашелся в переосмыслении государственного управления на основе использования принципов проектного подхода. Внедрение проектного подхода осуществлялось в ходе административных реформ в США, Канаде, Англии и других странах, а сейчас активно продвигается в России.
Развитие проектного подхода как перспективной формы управления базируется на методологии и использовании инструментария менеджмента, в котором основой выступает понятие проекта, включающего содержательную характеристику предмета и объекта управления. В свою очередь, практическая проектная деятельность осуществляется на основе национальных и / или международных подходов, рекомендаций и стандартов, разработанных в результате обобщения практического опыта деятельности, как в коммерческой сфере, так и в сфере государственного управления. Следует отметить, что, несмотря на достаточно длительный период применения проектного подхода, трактовка понятия и концепция определения проекта продолжает меняться вследствие развития теории и практики. Для более ясного понимания, что же из себя представляет управление проектами, обратимся к различным стандартам, в которых раскрыты основные характеристики понятия «проект» (табл. 2).
Таблица 2
Ключевые признаки понятия «проект», раскрытые в международных и национальных стандартах
|
№ п.п. |
Стандарт |
Признаки |
|
1 |
ICB – IPMA Competence Baseline. Version 2.0. IPMA Editorial Committee. Bremen : Eigenvertag, 1999. P. 23. |
– предприятие, обладающее уникальностью условий деятельности, заключающихся в особенностях постановки задач и использования временных и материальных ресурсов; – некое усилие, направленное на управление человеческими, финансовыми и временными ресурсами в рамках решения количественных и качественных задач, направленных на коренные изменения; – набор скоординированных действий с определённым началом и завершением |
|
2 |
ISO/TR 10006: 1997 (E). Quality Management – Guidelines to quality in project management. P. 1. |
– уникальный процесс, состоящий из набора взаимосвязанных и контролируемых работ с датами начала и окончания, направленный на достижение задач в соответствии с требованиями и с учётом ограниченности времени, затрат и ресурсов |
|
3 |
AIPM – Australian Institute for Project Management. National Competence Standard for Project Management. Guidelines, 1996. P. 18. |
– уникальный набор действий с конкретной датой начала и окончания, направленный на успешное достижение поставленных целей |
|
4 |
British Standard BS 60791:2000 Project management. Part 1: Guide to Project Management. P. 2. (Великобритания). |
– уникальная совокупность действий, предпринятых индивидуально или организацией для достижения определенной цели с учётом ограниченности ресурсов |
|
5 |
A Guide to the Project Management Body of Knowledge (PMBOK Guide), 2008. Fourth ed. Project Management Institute. P. 5 |
– это временное предприятие, предназначенное для создания уникальных продуктов, услуг или результатов. |
|
Источник: составлено автором по Скурихин М.Н. Управление проектами: учебное пособие / Сиб. ин-т упр. – Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2016. – 204 с. |
||
Исходя из ключевых особенностей подхода к понятию «проект» в различных международных и национальных стандартах, можно отметить, что везде, так или иначе, говорится о действии или предприятии, направленном на достижение определённых задач. Несмотря на то, что стандарты проектного управления появились относительно недавно, реализация проектов началась намного раньше. Так, бурное развитие проектного подхода в той или иной сфере наблюдалось во второй половине XX в. [5]. Также можно выделить 4 этапа (волны) развития проектного управления (табл. 3).
Таблица 3
Этапы развития проектного управления в зарубежных странах и их краткая характеристика
|
№ п.п. |
Этап |
Страны |
Характеристика |
|
1 |
1960–1975 гг. |
США, ФРГ и Швеция |
Полноценное научное обоснованное исследование, направленное на анализ конечных целей и последствий реализации проектов |
|
2 |
1975–1989 гг. |
Нидерланды, Великобритания |
Создание реально работающих политических механизмов и максимизация экономической эффективности от реализации проектов |
|
3 |
1989 – нач. 2000-х гг. |
Швейцария и англосаксонские страны |
Проведение, прежде всего, внутренней экспертизы, а также самооценивания эффектов от реализации проектов (на федеральном уровне) |
|
4 |
Нач. 2000-х –наст. время |
Канада и страны ЕС |
Внедрение кластерной оценки в публичном и частном секторах. Эксперты являются координаторами реализации проектов. |
|
Источник: составлено по [11-15] |
|||
Так, на различных этапах страны лидеры в проектном управлении менялись, и были созданы так называемые международные стандарты проектного управления, которые, несомненно, оказали влияние на создание национальных стандартов. По нашему мнению, на схожесть в трактовках понятия «проект» большое влияние оказал такой процесс как глобализация мировой экономики. Благодаря данному процессу развитие проектного подхода во второй половине XX в. заметно ускорилось. Как отмечают Мироненко Н.В. и Леонова О.В., в нашем государстве проектное управление начало применяться ещё в 1920-х годах, что было связано с введением планирования, например реализация ГОЭЛРО [7]. Исходя из этого, для нашего государства можно составить собственную периодизацию внедрения проектного подхода (табл. 4).
Таблица 4
Этапы развития проектного управления в СССР и России и их краткая характеристика
|
№ этапа |
Временной промежуток |
Характеристика этапа |
|
1 |
1920-е –середина 1930-х гг. |
|
|
2 |
Середина 1930-х – середина 1950-х гг. |
|
|
3 |
Середина 1950-х – середина 1970-х гг. |
|
|
4 |
Середина 1970-х – конец 1980-х гг. |
|
|
5 |
1990-е – начало 2000-х гг. |
Внедрение западных подходов и стандартов к проектному управлению реализуемых российскими некоммерческими организациями |
|
6 |
2000-е – наст. время |
Совершенствование имеющихся подходов и автоматизация управления проектами. |
|
Источник: составлено по Мироненко Н.В., Леонова О.В. Эволюция развития проектного управления в России и за рубежом // Управленческое консультирование. – 2017. – № 6 (102). – С. 65–72. |
||
На данный момент реализация проектного управления в России связана с уже внедрёнными и адаптированными западными стандартами. Причиной такого решения, на наш взгляд, послужил уже наметившийся курс на переход к рыночной экономике в нашей стране и заимствование стандартов, работающих в других странах с рыночной экономикой, является вполне логичным и закономерным действием. Так, ещё в конце
На данный момент проектное управление представляет из себя развитый подход, обладающий целостной структурой моделей, методов, инструментов и программных средств, которые широко применяются при разработке и реализации проектов различных масштабов, видов и типов.
Главным отличительным признаком проектного управления от часто применяющейся классической модели функционального управления является предварительная разработка целостной модели проекта, ее комплексный анализ, согласованность, утверждение и, как следствие, всесторонняя реализация [1]. Тезисная сравнительная характеристика функционального и проектного управления представлена в табл. 5.
Таблица 5
Отличия функционального управления от проектного
|
Функциональное управление |
Проектное управление |
|
Отличительные характеристики |
|
|
Стационарное |
Динамическое |
|
Фрагментарное |
Целостное |
|
Субъективное |
Объективное |
|
Дискретное |
Сплошное |
|
Внешнее |
Внутреннее |
|
Несистемное |
Системное |
|
Линейное |
Нелинейное |
|
Источник: составлено по Разу М.Л. Управление проектом. Основы проектного управления: учебник. – 3-е изд., перераб. и доп. – М. : КНО-РУС, 2010. – 760 c. |
|
Сравнивая проектное и функциональное управления, необходимо отметить, что проектное управление, как воплощение системного подхода, должно служить дополнением, поскольку его методы являются более гибкими и динамичными, что соответствует потребностям нестабильной отечественной экономики. Так, Международная ассоциация управления проектами (IPMI) утверждает, что на практике использование методологии и инструментов проектного управления экономит от 20–30% времени и 15–20% затрачиваемых средств [2]. Но при внедрении проектного управления необходимо учитывать не только экономические выгоды, а ещё и уровень доверия населения страны и бизнеса к политике Правительства, так как оно предусматривает прозрачность бюджета проекта, что обеспечивается постоянной отчётностью.
Новый виток в истории развития проектного подхода к управлению в России происходит с помощью реализации приоритетных национальных проектов в таких областях, как сельское хозяйство, здравоохранение, образование и жилищное строительство. В 2009–2014 гг. принципы проектного управления и ГЧП (государственно-частного партнерства) применялись при подготовке к Олимпиаде-2014, что было обусловлено повышением интереса бизнеса к проектам в регионах страны с привлекательным инвестиционным климатом [4].
В это же время проектно-ориентированный подход вводится в региональные органы власти и в 2011 г. выпускается ряд стандартов по управлению проектами (ГОСТ Р ИСО 21500-2014, ГОСТ Р 54869-2011, ГОСТ Р ИСО 21504-2016, ГОСТ Р 54871-2011, ГОСТ Р 54870-2011 и ГОСТ Р 53892-2010).
В 2014 г. утверждается Распоряжение Минэкономразвития РФ №26Р-АУ от 14.04.14 «Об утверждении методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти».
А уже в 2016 г. для повышения эффективности системы государственного управления Президент и Правительство России инициировали переход от традиционной работы по поручениям к более современному и гибкому проектному управлению. Для эффективной реализации данного вида управления был создан проектный офис Правительства России (Федеральный проектный офис), который представляет Департамент проектной деятельности Аппарата Правительства Российской Федерации. В его сфере деятельности находится выявление наиболее важных социальных и экономических программ и проектов по 11 направлениям: здравоохранение, образование, ипотека и арендное жильё, ЖКХ и городская среда, международная кооперация и экспорт, производительность труда, малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы, реформа контрольной и надзорной деятельности, безопасные и качественные дороги, моногорода, экология. Помимо этого, проектный офис сопровождает их реализацию, оказывает поддержку другим государственным структурам при реализации новых инициатив [8]. Также проектное управление, по мнению властей, позволит решить основные проблемы социально-экономического развития, как на федеральном, так и на региональном уровне. Но это невозможно без межрегионального сотрудничества, которое, в свою очередь, в современных рыночных отношениях не может развиваться только на директивной основе [9].
В заключение хотелось бы сказать, что повышение эффективности расходования бюджетных средств, внедрение инструментов и механизмов деятельности, ориентированной на результат, является в последние десятилетия ключевым направлением реформирования государственного управления. Проектный подход продемонстрировал как несомненные положительные стороны, так и определенные недостатки, несмотря на которые достижение конечных общественно значимых результатов остается главным ориентиром органов государственного управления в России. Учитывая, что достижение результатов в установленный срок с использованием фиксированных финансовых, материальных и кадровых ресурсов является определяющим признаком проектной деятельности. Именно переход от функционального управления стал новым инструментом деятельности, ориентированной на результат, применение которого позволило придать новый импульс повышению эффективности государственного управления в России.
Использование проектного подхода, которое проходило до 2016 г. скорее как инициатива успешных регионов или отдельные, не совсем удачные попытки федеральных органов исполнительной власти, с конца 2016 г. получило достаточно четкую организационную и методологическую основу, базирующуюся на «Положении об организации проектной деятельности в Правительстве РФ», утвержденном Постановлением Правительства РФ от 15 октября 2016 г. № 1050.
По нашему мнению, реализация проектного подхода безусловно важна в рамках развития национальной экономики и укрепления позиций государства на международной арене. Проектное управление в настоящее время представляется ещё более актуальным, так как на данный момент перед нашим государством стоит задача опережающего роста национальной экономики перед мировой. Поэтому, мы считаем, что необходимо продолжать развитие и совершенствование управления проектами, которое представляет нам возможность более быстрого и адресного реагирования на предстающие перед нашей страной вызовы.
1. Асенова З.Т. Применение зарубежного опыта управления проектами в Российской практике//Евразийский союз ученых. - 2018. - № 1-1 (46). - С. 37-41.
2. Багдасарьян И.С. Проектное управление в социально-экономическом развитии России // Экономический рост: факторы эффективного развития.- Пенза. - 2017. - С. 31-37.
3. Государственное стратегическое управление: Монография / Под общ. ред. проф. Ю.В. Кузнецова. - СПб.: Питер, 2014. - 320 с.
4. Кожевников С.А. Особенности развития государственно-частного партнерства в регионах России // Вопросы территориального развития. - 2015. - №9 (29).
5. Кожевников С.А. Проектное управление как инструмент повышения эффективности деятельности органов государственной исполнительной власти // Вопросы территориального развития. - 2016. - №5 (35).
6. Максим Н.С. Управление проектами// Новосибирск : Изд-во СибАГС - 2016.
7. Мироненко Н.В., Леонова О.В. Эволюция развития проектного управления в России и за рубежом //Управленческое консультирование. - 2017.- № 6 (102). - С. 65-72.
8. Официальный портал Правительства РФ[Электронный ресурс] :- Режим доступа: http://government.ru/docs/24918
9. Проблемы экономического роста территории [Текст]: монография / Т.В. Ускова, Е.В. Лукин, Т.В. Воронцова, Т.Г. Смирнова; под рук. Т.В. Усковой. -Вологда: Ин-т социально-экономического развития территорий РАН, 2013. - 170 с.
10. Разу М.Л. Управление проектом. Основы проектного управления: учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М. : КНО-РУС, 2010. - 760 c.
11. Скурихин М.Н. Управление проектами: учебное пособие / Сиб. ин-т упр. - Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2016. - 204 с.
12. Evaluation for the 21st Century: A Handbook. Ed. by E. Chelimsky, W. R. Shadish. Sage Publications, 1997.
13. Rossi P. H., Lipsey M. W., Freeman H. E. Evaluation: A Systematic Approach. SAGE, 2004
14. Shadish W.R., Cook Th.D., Leviton L. C. Foundations of Program Evaluation: Theories of Practice. SAGE, 1995.
15. Wollmann H. Evaluation in Public-Sector Reform, Concepts and Practice inInternational Perspective. Cheltenham / Northhampton: EdwardElgar, 2003.
