Юридический институт Российского университета дружбы народов (кафедра публичной политики и истории права и государства, профессор кафедры)
Всероссийский институт повышения квалификации МВД России (кафедра кадрового обеспечения и управления персоналом в органах внутренних дел, профессор)
Москва, Россия
с 01.01.1997 по настоящее время
Ивановская область, Россия
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ББК 674 Отрасли права
В статье исследуются особенности современного этапа в развитии социального государства, устанавливаются основные причины, заставившие многие современные государства пересмотреть приоритеты в своей социальной политике, а также анализируется зарубежный опыт тех государств, которые, несмотря на экономический кризис, смогли сохранить стабильные социальные системы. Авторы статьи предлагают меры, которые могли бы способствовать повышению эффективности социальной функции государства в России на современном этапе.
социальное государство, экономический кризис, миграция, неопатерналистская модель, социальные инвестиции
В настоящее время социальное государство под влиянием мощных детерминантов претерпевает существенные изменения – определяется новый вектор его развития. Неопатерналистское социальное государство или «государство возможностей», с его идеей приватизации социальной функции, максимально ориентированное на скорейшее трудоустройство реципиентов социальной функции, в статусе новорожденного было задушено экономическим кризисом: оно перестало справляться со своими задачами. Таким образом, модификация социального государства – это необходимый для цивилизованного и стабильного существования общества процесс, обусловленный, прежде всего, экономическим кризисом.
Социальное государство как явление мировой цивилизации является безусловной ценностью и эффективным политическим инструментом, способным упрочить позиции государственной власти. В современной России социальное государство, позиционированное в ст. 7 Конституции РФ, представлено в контексте существующего политического режима, который можно с полным правом охарактеризовать как либерально-демократический. Именно этот момент определяет социальную функцию современного российского государства как предельно оптимизированную в плане сокращения нагрузки на государственный бюджет с дальнейшей перспективой приватизации различными институтами гражданского общества – семьи и иных частных объединений. И, если бы не грянувший экономический кризис, такая политика была бы полностью оправдана и принесла бы желаемые результаты при разумном управлении в виде возрождения промышленных предприятий, помощи в финансировании частного предпринимательства и т.д. Но в условиях растущей безработицы неопатерналистская модель социального государства («государства труда») дает сбой и работает неэффективно.
Социальное государство во все времена служит своей основной цели – снятию социальной напряженности и сохранению общественного порядка. И неопатерналистская (неолиберальная) модель социального государства с идеей и практикой приватизации социальной функции, переадресации ее нагрузки с органов государственной власти и государственного бюджета на институты гражданского общества и частное финансирование в годы затянувшегося экономического кризиса оказалась несостоятельной. Завершающим сокрушительным и, пожалуй, одним из самых значимых детерминантов, стал мощный миграционный поток, захлестнувший европейские страны и справедливо, хотя и несколько излишне эмоционально, обозначенный как «миграционное цунами» [2].
Разберемся в сути проблемы. Поток мигрантов неоднороден по содержанию. Из общего потока мигрантов следует выделить студентов. Так, в Отчете 2017 года «Большая двадцатка: глобальное перемещение и тенденции миграции» [4] отмечалось, что почти 3,5 миллиона иностранных студентов были зачислены в учреждения высшего образования в странах большой двадцатки в 2015 году, что составляет около 95% всех зарегистрированных иностранных студентов. При этом следует учитывать ротацию среди обучающихся в пределах стран большой двадцатки, а это почти две трети из числа иностранных студентов.
В Отчете 2017 года была выявлена ярко выраженная международная мобильность высококвалифицированных рабочих. Более четверти мигрантов из стран «большой двадцатки» имеют высшее образование, причем около пятой части образованных мигрантов составляют мигранты из Индии, Китая или с Филиппин. В последние годы эмиграция высокообразованных женщин из этих стран растет особенно быстро.
Но с 2014 года самый большой приток мигрантов – это лица, ищущие убежища. Приток мигрантов этой категории значительно сократился в первой половине 2017 года, однако в странах большой двадцатки в настоящее время принимают 6 миллионов мигрантов, легально признанных беженцами, по сравнению с 2,4 млн. в 2010 году. В настоящее время у принимающих стран основной задачей является содействие интеграции тех, кто собирается остаться на постоянное место жительства.
За последние годы Турция предоставила временную защиту более чем 3 миллионам сирийцев. За период 2015 – 2016 гг. Германия получила почти 1,2 миллиона ходатайств о предоставлении убежища. Следует отметить, что в странах большой двадцатки набирает обороты не только нелегальная, но и легальная миграция, в частности, высококвалифицированная миграция и миграция, обусловленная международной мобильностью студентов.
Имеет место и еще одна проблема экономического характера, порожденная усилившейся миграционной активностью: мигранты осуществляют денежные переводы в страны происхождения, что в
Есть мнение, что регулярная миграция может иметь положительные демографические, экономические и финансовые последствия для принимающих стран. В течение последнего десятилетия на долю мигрантов приходилась примерно половина прироста рабочей силы в Соединенных Штатах и 70% в Европе. Они добавляют человеческий капитал в принимающие общества, но также привносят с собой нечто инородное и зачастую проблемное для принимающего общества в плане культуры. А когда они возвращаются на родину, то порой становятся инвесторами или предпринимателями в рамках экономики страны происхождения.
Имеющиеся данные также позволили исследователям прийти к выводу о том, что в большинстве стран мигранты платят больше в виде налогов и социальных взносов, чем получают в виде индивидуальных пособий [4]. Однако масштабы вклада мигрантов зависят от признания и использования их навыков на рынке труда, и от их интеграции в принимающее государство. Эффективная интеграция в принимающее общество также является обязательным условием взаимосвязи миграции и положительной динамики экономического развития принимающих государств. И в этом аспекте интеграция и государственная политика мультикультурализма выступают как взаимоисключающие начала.
В период с 2010 по 2015 годы население стран большой двадцатки увеличилось на 10 миллионов человек только за счет миграции, которая находится на самом высоком уровне с середины CC века. Следует отметить, что Соединенные Штаты остаются самой желанной страной для эмигрантов: в США приехало на 5 миллионов мигрантов больше, чем в Европейские страны за период с 2010 по 2015 годы.
В последнее время в Турцию также приехало большое количество людей, нуждающихся в международной защите, и эта страна стала второй по величине с чистой миграцией среди стран большой двадцатки за период 2010-2015 гг. (+ 2 миллиона мигрантов). Германия следует за ней (+ 1,2 млн.) со значительным увеличением в последние годы.
Но существуют страны из числа большой двадцатки, непривлекательные для мигрантов: Мексика, Индонезия, Индия и Китай.
В конце 2018 года активизировалась миграция из Мексики в США, что породило определенную напряженность, т.к. президент США Дональд Трамп объявил «нулевую толерантность» к мигрантам из Мексики. И США усилили пограничную службу на границе с Мексикой.
Все эти данные позволяют придти к выводу, что современные европейские социальные государства оказались под ударом миграционных потоков именно с 2014 года. Причем, отмечается, что приток мигрантов продолжает увеличиваться. Так, в 2015 году количество мигрантов, подавших ходатайство о предоставлении убежища в странах ЕС, достигло 1 255 640, почти в два раза превысив (562 680 ходатайств) число аналогичных ходатайств в 2014 году. Около половины заявителей прибыли из Сирии, Афганистана и Ирака, остальные – из Пакистана, Северной и Центральной Африки и Балкан. Причем, около трети всех заявок были зарегистрированы в Германии [5, р. 61]. Миграционный кризис усугубляется внутренней миграцией, обусловленной транспарентностью границ между странами ЕС. Различный уровень жизни и неодинаково развитая социальная функция в странах ЕС детерминировали активизацию миграционных потоков из стран, являющихся новыми членами ЕС в такие богатые и щедрые на социальную помощь страны как Германия и североевропейские страны.
Сегодня многие ностальгируют по так называемому «европейскому социальному государству» 60-70-х гг. минувшего века, которое считается пиком его подъема. Это был период стабильного экономического роста, низкого уровня безработицы, хорошо развитой системы здравоохранения. А главное – в это время не было такой значительной полярности между бедными и богатыми.
Но термин «европейское социальное государство» – это некая условность, т.к. под ним подразумеваются отличные друг от друга модели социального государства. На основе известной классической типологии социального государства Г. Эспин-Андерсена было разработано множество различных детализированных типологий социального государства [1, с. 134-149]. С. Лейбфрид [6, р. 97-118], в частности, среди прочих выделяет «пограничные» социальные государства, такие как Португалия, Испания, Греция, которые и в 60-е – 70-е гг. CC века никакого «золотого века» социального государства не переживали, поскольку их социальные системы были слабо развитыми по сравнению с такими социальными государствами как Германия и Франция. Но и в странах с развитой социальной функцией государства было множество проблем. Социальные и экономические права женщин были ограничены. В большинстве стран получить высшее образование могла лишь небольшая доля населения – опять же речь идет главным образом о мужчинах. Качество медицинской услуги того времени значительно уступало сегодняшнему уровню. По достижении пенсионного возраста большинство людей не могли продолжать работать, даже если хотели этого. Несмотря на то, что система социального обеспечения в Европе возникла достаточно давно, термин «европейская социальная модель» стал широко употребляться в начале 80‑х гг. прошлого столетия. В это время практически все модели социального государства вынуждены были модифицироваться под напором либеральной политики правящих партий и рыночных отношений.
Ряд модификаций в государствах в рамках европейской культуры можно оценить как позитивные: сюда можно, например, отнести возрастающую эмансипацию женщин и увеличение продолжительности жизни населения. Другие преобразования следует отнести к негативным: рождаемость в большинстве стран Европы упала, в некоторых случаях – ниже уровня воспроизводства населения. Происходило увеличение семей с одним родителем, одиноких людей, доли малообеспеченных женщин и детей, а также снижение занятости в ряде отраслей.
Приток мигрантов, как правило, частично решал проблему трудовых ресурсов, но при этом создавал и серьезные проблемы для стран, не привыкших к большому числу приезжих, которые чаще всего относились к отличным от доминирующих в Европе этническим группами воспитывались в рамках иной культуры, нежели коренное население в принимающих странах. Соответственно притоку мигрантов росли государственные расходы на социальные нужды, в то время как показатели роста ВВП в большинстве стран ЕС из года в год снижались. Учитывая низкие темпы экономического роста, социальное государство становится обременительным для государственного бюджета и требует радикальных реформ.
Наилучшие системы социального обеспечения сегодня имеют место в странах Северной Европы, включая те государства, которые в ЕС не входят, — Норвегию и Исландию. Отличительной чертой стран Северной Европы стало то, что после периодов экономического спада им все же удалось сохранить стабильные социальные системы и добиться экономического успеха, по сравнению с большинством стран ЕС. Кроме того, показатели качества жизни в североевропейских странах превзошли показатели большинства стран ЕС и США. Численность населения североевропейских стран относительно невелика, что, возможно, увеличивает способность адаптации к изменившимся экономическим условиям по сравнению с более крупными государствами. Хотя, следует отметить, что в Португалии и Греции также немногочисленное население, но эти страны не стали вследствие этого развитыми в плане социальной функции государства. Так что причину позитивной динамики социальной функции государства североевропейских стран следует искать не в немногочисленности населения.
Странам Северной Европы удалось совместить продолжительный экономический успех с продолжающей работать эффективно системой социального обеспечения. Уровень трудовой занятости среди женщин был (и остается) сравнительно высоким. Пенсионная реформа в этих странах продвинулась дальше, чем где бы то ни было в Европе. Так, в Швеции была введена пенсионная система, основанная на взносах работников, которая отражала возрастающую продолжительность жизни населения. Страны Северной Европы не только сделали значительные инвестиции в человеческий капитал, но и параллельно с этим подошли к реформе социального государства. Как отмечает известный политолог Энтони Гидденс, «… Финляндия часто занимает первые места в мире по качеству образования. Швеция и Дания внесли радикальные и весьма противоречивые изменения в свои системы образования и здравоохранения, позволив государственным и частным учреждениям конкурировать друг с другом. А проведенная ими реформа государственных услуг была нацелена на то, чтобы сделать их оказание максимально удобным для населения» [3, р. 93]. То есть, североевропейские страны смогли преодолеть последствия экономического кризиса и поддерживать качество жизни своих граждан на высоком уровне, модифицировав социальное государство незначительно и без заметного ущерба для населения.
В североевропейских социальных государствах успешно были проведены реформы системы социальных выплат, здравоохранения, образования, пенсионной системы, рынка труда, тогда как такие государства как Франция, Италия и Испания оказались неспособными провести аналогичные результативные реформы в сфере социального государства. Самым уязвимым и сложным аспектом оказался рынок труда с проблемами неполной занятости и безработицы. Сегодня в проблеме регулирования рынка труда на первое место выходит «профессиональная адаптируемость», которая трактуется как желание и способность менять сферы занятости в случае необходимости. В настоящее время многие трудящиеся, независимо от половой принадлежности, стремятся к гибкой или частичной занятости, которая позволила бы уделять больше времени семье.
Социальное государство модифицируется весьма стремительно, как и все общественные явления в сегодняшнем мире. «Социальному государству следует трансформироваться в государство социальных инвестиций. Под государством социальных инвестиций понимается государство, которое занимается созданием материальных благ, а не только собирает осколки того, что осталось после крушения системы. В государстве социальных инвестиций реализуется переход от отрицательного к положительному социальному обеспечению» [3, р. 94], – этот вывод Э. Гидденса звучит неожиданно, т.к. в условиях массового притока мигрантов в благополучные страны и в контексте экономического кризиса крайне сложно именно таким образом сохранить высокий уровень жизни населения. Скорее речь должна идти о некотором возврате к прежней патерналистской модели социального государства, обременительной для государственного бюджета, но совершенно необходимой для сохранения общественного порядка.
Уильям Беверидж, один из основных творцов механизмов реализации социального государства второй половины CC века, считал первоочередной задачей социального государства борьбу с невежеством, нищетой, нуждой, праздностью и болезнями. По мнению Э. Гидденса произошли некоторые изменения, и сегодня «задача должна заключаться в том, чтобы вместо борьбы с отрицательными проявлениями перейти к реализации положительных устремлений. Иными словами, речь должна идти о содействии образованию и профессиональному обучению, процветанию, выбору активных жизненных позиций, участию в социальной и экономической деятельности, ведению здоровой и полноценной жизни» [3, р. 94]. Следует отметить, что отчасти, замечание верное, т.к. в контексте щедрого социального государства появилось такое негативное явление, как социальное иждивенчество. И требование к получателям пособий по безработице по истечении недолгого периода начать поиск работы или пройти профессиональную переподготовку, доказало свою состоятельность и привело к снижению числа безработных. Но эта политика позитивно работала только в условиях экономической стабильности и для работоспособных реципиентов, а в условиях экономического кризиса она дает сбой.
Еще один важный момент. Сегодня существует широкий рынок социальных услуг, в рамках которого имеют место как государственные услуги, так и услуги частных лиц. Обеспечить бесплатными медицинскими, образовательными и т.п. услугами следовало бы в первую очередь тех, кто не в состоянии заплатить за нее, не исключая доступа к государственной (муниципальной) услуге и тех граждан, которые в состоянии пользоваться аналогичными услугами на возмездной основе.
Несколько слов о социальной справедливости. Социальная справедливость, являясь базовым принципом социального государства, должна оставаться таковым и на этапе неопатерналистского социального государства («государства инвестиций», «государства труда», «государства возможностей») и на последующих этапах его динамики. Это особенно важно, когда речь идет об образовании, т.к. именно вложения в будущие трудовые ресурсы являются крайне важными для снижения неравенства. Едва ли не более значимыми, чем перераспределение материальных благ, т.к. образование – та сфера приложения социального государства, которая, в случае активизации бюджетных инвестиций, может позволить сократить имущественное неравенство, которое за последнюю четверть века стало дестабилизирующим фактором во всех странах – в США, в странах Европы, в России. Решить эту проблему путем модификации системы налогообложения невозможно. Здесь необходимы крупные реформы в сфере экономики масштабного политического характера. А в области образования необходимо на государственном уровне защитить возможность и доступность обучения на протяжении всей жизни человека. Это позволит обеспечить мобильность трудовых ресурсов и сохранить человеческий капитал.
В нашей стране также существуют проблемы, связанные с мигрантами, ищущими убежища и мигрантами трудовыми. Экономический кризис сократил количество трудовых мигрантов из стран – бывших республик СССР. Но увеличился приток мигрантов с Украины, ищущих убежища. Т.е., мы тоже испытываем увеличение нагрузки на государственный бюджет в плане выплат социальных пособий и оказания услуг беженцам.
Но имеют место и другие проблемы (прекращение прироста населения, снижение рождаемости, работающие бедные, безработица), которые требуют незамедлительного решения на самом высоком властном уровне. В текущем году мы отмечаем 25-летие нашей Конституции. Четверть века – солидный срок для человеческой жизни. Для истории государства – краткий миг. Но, не выдвигая статью 7 Конституции РФ на первый план, хотелось бы привлечь внимание управленцев-политиков самого высокого ранга к проблемам российского социального государства. Ведь именно социальная функция государства способна, решив острые социальные проблемы, упрочить позиции высших эшелонов власти и не допустить дестабилизации общественного порядка.
1. Родионова О.В. Социальная функция современного государства: сравнительный анализ. М., NOTA BENE. 2006.
2. Татунц С., Берндт К. Миграционное цунами в Европе / Государственная служба. 2016. № 3 (101). С. 81-84. / http://elibrary.ru/item.asp?id=26366856 (Дата обращения: 22. 03. 2018).
3. Giddens А. Turbulent and Mighty Continent / Polity Press. Cambridge. 2014. Р. 93. (пер. авторов).
4. G20 global displacement and migration trends report 2017 (https://www.oecd.org/g20/topics/employment-and-social-policy/publicationsdocuments/) (дата посещения 18/04/2018) (пер. авторов).
5. Hassel A., Wagner B. The EUs migration crisis: challenge, threat or opportunity? / Social policy in the European Union: state of play 2016. Brussels, European Trade Union Institute (ETUI) and European Social Observatory (OSE). 241 p. (пер. авторов).
6. Leibfried S. Welfare-State Trajectories of the European Community / Otto H.-U., Floesser G. (eds.) How to Organize Prevention. Berlin. 1991. Р. 17- 60; Leibfried S. Europe's Could-Be Social State. Social Policy and Post-1992 European Integration / Adams W.J. (ed.). Europe after 1992. Michigan University Press. 1992. Р. 97-118. (пер. авторов).
