сотрудник с 03.09.2018 по настоящее время
Вологда, Вологодская область, Россия
ГРНТИ 06.61 Территориальная структура экономики. Региональная и городская экономика
ОКСО 38.04.01 Экономика
ББК 653 Специальные и отраслевые экономики. Экономика межотраслевых комплексов
ТБК 772 Экономический анализ и планирование
В статье рассмотрены правовые основы государственного строительного надзора Российской Федерации и представлены результаты анализа деятельности строительной сферы и функционирования строительного рынка Вологодской области в период с 2010 по 2017 г. Также рассмотрены направления деятельности Департамента строительства Вологодской области, и выявлены ключевые проблемы развития государственного строительного надзора в области, важнейшей из которых является отсутствие опыта применения риск-ориентированной модели. К числу проблем также относится отсутствие практики проведения координационных совещаний с участием Департамента стратегического планирования и Департамента строительства Вологодской области, а также представителями СРО, экспертного сообщества, общественного совета и уполномоченного по защите прав предпринимателей. Отмечена важность проведения качественных надзорных мероприятий в рамках государственно-частного партнёрства, которое является одним из факторов экономического роста региона. На основе этого сделан вывод о необходимости дальнейшего реформирования и развития института государственного строительного надзора.
государственный строительный надзор, координационные совещания, строительная отрасль, риск-ориентированная модель, межведомственное взаимодействие, государственно-частное партнерство.
Развитие строительной отрасли, её рыночная адаптация является одной из главных предпосылок повышения экономического потенциала регионов Российской Федерации и успешного решения целого комплекса социальных и экономических задач территорий. В рыночных условиях хозяйствования произошло существенное снижение возможности финансирования инвестиционных проектов при помощи бюджетных средств. Поэтому ресурсы частного сектора являются важнейшим источником финансирования жилищного строительства. Такая форма сотрудничества государства и частного сектора реализуется путем государственно-частного партнерства (ГЧП), которое способно принести выгоду обеим сторонам такого партнерства. Для государства – это способ привлечь частный капитал к финансированию и управлению той собственностью, которую государство оставляет за собой, а для бизнеса – способ получить надежную прибыль на объектах государственной собственности или при оказании услуг, которые закреплены за государством. В связи с этим повышается значение государственного надзора в сфере строительства, что, в свою очередь, предусматривает улучшение и внедрение новых инструментов проведения государственного строительного надзора.
Как показало исследование, существует несколько определений государственного строительного надзора:
1. Государственный строительный надзор (ГСН) – это деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на проведение государственного строительного надзора.
2. ГСН − это специальный вид исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой с целью выявления соответствия деятельности поднадзорного объекта требованиям правовых и технических норм, реализуемой посредством наблюдения и проверки, с правом органов надзора привлечения виновных лиц к административной ответственности [9, 4].
Главная роль при оказании государственного воздействия на строительную отрасль возложена на органы власти различных уровней, деятельность которых, в свою очередь, регламентирована правовым полем. Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими государственный строительный надзор, являются:
- Градостроительный кодекс Российской Федерации;
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294 – ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
- Федеральный закон от 30.12.2009 г. № 384 – ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»;
- Постановление Правительства РФ от 01.02.2006 г. № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации»;
- нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации в сфере строительного надзора;
- административные регламенты органов исполнительной власти по осуществлению функции строительного надзора [8].
Основополагающим нормативным документом является Градостроительный кодекс Российской Федерации, в ст. № 54 которого указана роль ГСН в ходе реализации строительных проектов [10, 7].
ГСН осуществляется при строительстве или реконструкции объектов капитального строительства и объектов индивидуального жилищного строительства. Надзорная деятельность также осуществляется при долевом строительстве и регулируется Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [3].
ГСН включает в себя следующие административные процедуры:
- организацию и подготовку к проведению проверки;
- проведение и оформление результатов проверки;
- контроль за исполнением выданного предписания;
- проведение и оформление результатов итоговой проверки;
- выдачу заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации [1].
Главная задача ГСН состоит в предупреждении, а также выявлении и пресечении допущенных застройщиком нарушений соответствия выполняемых работ. Для этого осуществляется проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства; результатов работ требованиям технического регламента, проектной документации; наличия разрешения на строительство; наличие у лиц, осуществляющих строительство, выданного СРО свидетельства о допуске к видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства [11].
Специфика ГСН состоит в том, что надзор проводится органами власти, уполномоченными на его проведение. Вместе с ГСН проводится строительный контроль, отличительной чертой которого является то, что его осуществляет заказчик на всех этапах создания строительной продукции, и он является одной из функций управления качества (внутрифирменной функцией управления).
Проблема осуществления ГСН актуальна и для Вологодской области. Среди субъектов Российской Федерации по вводу жилья на 1000 чел. область за 2016 г. занимала 19-е место и 3-е место – по СЗФО. По обеспеченности жильем на 1 жителя область также занимала позицию выше среднероссийского, в 2016 г. данный показатель составил 29,1 кв. м. на человека, что выше среднероссийского уровня (24,9 кв. м.).
Анализ динамики ввода жилых домов в Вологодской области за период с 2010 по 2017 г. позволяет сделать вывод о том, что до 2015 г. наблюдался значительный рост по региону на 111% с последующим спадом к 2017 г. на37,2%, о чём свидетельствуют данные табл. 1.
В период роста лидирующие позиции занимал Сокольский район (на 795,3% при общем росте на 110,7% в целом по региону). В 2017 г. по сравнению с 2015 г. наибольшее снижение значений данного показателя наблюдалось в Тарногском районе (на 87,8%, а в среднем по области на 37,2%). Это обусловлено в основном снижением индивидуального жилищного строительства, а также отложенным спросом населения на жилье. В промежуток с 2014 по 2016 г. ввод жилья в Вологодской области был максимальный за последние 25 лет (при этом 2015 г. – рекордный за 70 лет). Значительные объемы ввода жилья в 2014–2016 гг. привели к перенасыщению рынка жильем. Вместе с тем, расходы населения на покупку жилья в период с января 2014 по январь 2016 г. снизились с 2,9 до 0,6 %, т.е. в 4,8 раз, что показано на рис. 1.
Также не все введенное за последние годы жилье застройщиками реализовано. Порядка 120 тыс. кв. м. вновь построенного жилья в городах Вологде и в Череповце не реализовано, т.е. востребованность рынка жилья для населения снижается и, как следствие, застройщики, не реализовав уже построенное жилье, не начинают строительство нового. Снижение объемов ввода индивидуального жилья в значительной степени обусловлено так называемой «дачной амнистией» (усложнение процедуры регистрации объектов ИЖС в части необходимости выполнения на платной основе технического плана на объект) [2].
Несмотря на снижение объёмов ввода жилья, важнейшей задачей государственного регулирования строительной отрасли остаётся проведение надзорных мероприятий в отношении застройщиков. В Вологодской области осуществлением ГСН занимается Департамент строительства области.
При проведении ГСН Департамент взаимодействует со следующими органами власти и субъектами надзора:
- судами Российской Федерации, органами, осуществляющими федеральный государственный пожарный надзор и федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (по вопросам привлечения к административной ответственности);
- Ростехнадзором;
- органами прокуратуры по месту нахождения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (при получении требования прокурора о проведении проверки);
- Росреестром (по вопросам межведомственного информационного взаимодействия);
- Федеральной налоговой службой (по вопросам межведомственного информационного взаимодействия);
- Министерством внутренних дел (по вопросам межведомственного информационного взаимодействия);
- саморегулируемыми организациями строителей по вопросам соблюдения их членами законодательства и нормативных документов в области строительства. Субъекты взаимодействия представлены на рис. 2.
Также при осуществлении надзорных мероприятий Департамент строительства проверяет результаты внутреннего контроля строительной компании и застройщика (заказчика).
В процессе строительства строительная компания и застройщик (заказчик) должны проводить контроль за:
- выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства;
- безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения;
- соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации [13].
Департамент строительства Вологодской области участвует в межведомственном обмене информации с другими органами власти. При осуществлении межведомственного взаимодействия происходит обмен документами и информацией, необходимых для проведения проверок. В рамках межведомственного информационного обмена запрашивается информация и документы, которые утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2016 г. № 724-р, а именно:
- выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое
имущество;
- сведения из Единого государственного реестра юридических лиц (в
Федеральной налоговой службе);
- сведения о регистрации по месту жительства и о регистрации по месту пребывания гражданина Российской Федерации (в МВД России).
По результатам надзорной деятельности в период с 2014 по 2017 г. можно проследить тенденцию уменьшения количества проверок на 32,5% и увеличения суммы наложенных штрафов на 5,2%, что показано на рис. 3 и 4 соответственно.
Исходя из данных, представленных на рис. 3 и 4, можно отметить, что в 2017 г. по сравнению с 2016 г. произошло резкое возрастание как количества проверок на 286%, так и суммы наложенных штрафов на 324%.
Государственный надзор в сфере строительства в 2017 г. проводился Департаментом в отношении 92 застройщиков, которые производили строительные действия по 184 объектам недвижимости с привлечением денежных средств участников долевого строительства [2].
На начало 2017 г. в реестре пострадавших граждан было учтено 156 участников строительства 16 проблемных домов. В течение 2017 г. Департаментом строительства было проведено 370 документарных проверок и 5 выездных проверок деятельности застройщиков. Все проверки были внеплановыми. Кроме того, проведен анализ 175 ежеквартальных отчетностей застройщика, по выявленным признакам правонарушений назначены проверки и выдано 151 предписание. Проведен анализ 864 изменений проектных деклараций, по выявленным признакам правонарушений назначены проверки и выдано 184 предписания. По итогам 45 проверок проектных деклараций застройщиков было выдано 25 заключений о соответствии застройщиков и деклараций установленным требованиям, а также 20 заключений о несоответствии таким требованиям. По состоянию на конец 2017 г., в реестре пострадавших граждан числилось 315 граждан по 16 проблемным домам. По результатам контрольно-надзорной деятельности было вынесено 166 постановлений по делам об административных правонарушениях, в том числе:
- за привлечение денежных средств участников долевого строительства в нарушение требований Федерального закона от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 214-ФЗ) (ч. 1 ст. 14.28 КоАП РФ) – 3;
- за размещение, опубликование проектной декларации и внесенных в нее изменений, содержащих неполные или недостоверные сведения (ч. 2 ст. 14.28 КоАП РФ) – 18;
- за нарушение сроков предоставления ежеквартальной отчетности, указание в отчетности недостоверных сведений (ч. 3 ст. 14.28 КоАП РФ) – 48;
- за непредставление документов и информации, необходимых для осуществления контроля (ч. 4 ст. 14.28 КоАП РФ) – 15;
- за невыполнение предписаний контролирующего органа (ч. 4 ст. 19.5КоАП РФ) – 82 [2].
К административной ответственности в виде штрафа привлечена 31 организация-застройщик. Застройщикам было направлено 335 предписаний об устранении выявленных нарушений. По результатам проведения проверки проектных деклараций Департаментом строительства было выдано 25 заключений о соответствии застройщика и проектной декларации требованиям Федерального закона № 214-ФЗ, в 20 случаях в выдаче заключения отказано. Основными причинами отказа являются указание неполной или недостоверной информации о застройщике и объекте строительства, заполнение декларации с нарушением требований к форме, порядку ее заполнения, предусмотренных приказом Минстроя России от 20.12.2016 № 996/пр. «Об утверждении формы проектной декларации» [2].
В целях недопущения нарушений законодательства о долевом строительстве застройщикам, которые привлекают средства участников долевого строительства для осуществления строительства объектов недвижимости, необходимо:
- производить привлечение средств для осуществления строительства
только на основании договора долевого строительства;
- соблюдать сроки предоставления ежеквартальной отчетности застройщика;
- указывать в ежеквартальной отчетности застройщика достоверные сведения о количестве заключенных договоров участия в долевом строительстве, привлеченных по ним денежных средств, произведенных затрат на строительство объектов недвижимости;
- рассчитывать нормативы финансовой устойчивости застройщика;
- своевременно предоставлять в контролирующий орган документы и сведения в соответствии с запросами Департамента строительства области;
- своевременно устранять нарушения, указанные в предписаниях Департамента строительства области [5].
В начале 2018 г. в сфере ГСН произошло изменение: был введен риск-ориентированный подход. При осуществлении данного подхода поднадзорные объекты относятся к определённой законодательством категории риска. Присвоение категории риска объектам строительства осуществляется Департаментом после поступления извещения о начале работ. Департамент ведет реестр объектов, в отношении строительства и реконструкции которых производится надзор, и опубликовывает информацию об объектах строительства и присвоенных им категориях риска на официальном сайте Департамента [6].
Федеральным законодательством устанавливаются определённые категории:
- высокий риск – здания и сооружения, которые относятся к общественным, многоквартирным домам, объекты капитального строительства, мосты, а также объекты капитального строительства с пролетом от 20 до 100 метров;
- значительный риск – здания, связанные с производством;
- остальные объекты капитального строительства подлежат отнесению к категории умеренного риска.
В зависимости от присвоенной категории риска устанавливается различное количество проверок:
- высокая – не более 12;
- значимая – не более 10;
- умеренная – не более 7.
Если застройщик осуществляет несколько проектов по строительству, то категории риска присваиваются дифференцированно. При различных обстоятельствах количество проверок может быть увеличено, но законодательством установлено ограничение, согласно которому количество не может быть увеличено более чем в 2 раза:
- строительства, реконструкции объекта капитального строительства в сложных инженерно-геологических условиях;
- строительства, реконструкции объекта капитального строительства, общая площадь которого превышает 20 000 кв. м.;
- строительства, реконструкции объекта капитального строительства в условиях стесненной городской застройки [6].
В ходе проведённого анализа деятельности Департамента строительства Вологодской области был выявлен ряд проблем:
- Отсутствие классификации объектов строительного надзора в соответствии с риск-ориентированной моделью.
- Возникновение коррупционных рисков при определении количества проверок в связи с применением риск-ориентированной модели.
- Отсутствие механизма оценки последствия применения риск-ориентированной модели.
Для их решения предлагается перечень мероприятий, которые позволят увеличить эффективность и прозрачность государственного строительного надзора на территории Вологодской области.
Во-первых, проведение координационных совещаний с участием Департамента стратегического планирования Вологодской области, Департамента строительства Вологодской области, экспертного сообщества и Уполномоченного по защите прав предпринимателей, а также представителей саморегулируемых организаций в сфере строительства для определения поднадзорных объектов по категориям риска. Предлагается проводить совещания при появлении проблем применения риск-ориентированной модели и возникновении спорных вопросов для увеличения эффективности реализации государственного строительного надзора в будущем. Предполагается, что решение данной проблемы послужит важным условием для осуществления эффективных надзорных и контрольных мероприятий в отношении проектов, реализуемых на базе государственно-частного партнёрства, которые являются одним из факторов экономического роста региона [12].
Во-вторых, предлагается:
- разместить на сайте Департамента строительства перечня объектов в соответствии с категориями рисков (ожидается повышение открытости проведения ГСН на территории Вологодской области);
- регламентировать изменение категории риска и количества проверок,
учитывая динамику выявления нарушений и их устранения при проведении надзорных мероприятий.
В-третьих, предлагается:
- осуществлять корректировку внедрения риск-ориентированной модели с
учётом первичных практик;
- организовать мониторинг адаптации участников надзора к новой
модели (Общественным советом при Департаменте).
Планируется, что результатом мониторинга послужит анализ, и, как следствие, внесение корректировок во внедрение риск-ориентированной модели осуществления ГСН.
Подводя итог, стоит отметить, что ГСН нуждается в дальнейшем реформировании, так как существует ряд проблем, которые были выявлены в ходе анализа. Важность проведения реформирования обусловлена тем, что надзорные мероприятия занимают ключевое место в вопросе обеспечения качества строительства, что является необходимым условием безопасности возводимых зданий и сооружений.
1. Гурина В.А.К отдельным вопросам правового регулирования строительной деятельности для обеспечения нужд МВД России // Государственная служба и кадры. - 2016. - № 1. - С. 39-43.
2. Официальный сайт Департамента строительства Вологодской области.Раздел деятельность структурных подразделений - информация о результатах контроля, надзора [Электронный ресурс] :- Режим доступа: http://depstroy.gov35.ru/deyatelnost/deyatelnost-strukturnykhpodrazdeleniy/upravlenie-gosudarstvennogo-stroitelnogo-nadzora/gosudarstvennyy-kontrol-nadzor-v-oblastidolevogo-stroitelstva/informatsiya-o-rezultatakh-kontrolya-nadzora/.
3. Журавлев Е.Г., Червонная К.Е. Анализ взаимодействия участников долевого строительства, застройщиков и службы государственного строительного надзора // Известия вузов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость. - 2015. - № 4 (15). - С. 143-151.
4. Крылова М.И. Строительный контроль, государственный надзор и судебная экспертиза, общие черты, различия и виды взаимодействия // Международный студенческий научный вестник. - 2015. - № 3-3. - С. 337-338.
5. Об утверждении административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению регионального государственного строительного надзора Инспекцией государственного строительного надзора Вологодской области [Электронный ресурс]: приказ Инспекции государственного строительного надзора Вологодской области от 18.10.2011 № 216. - Режим доступа :http://docs.cntd.ru/document/460301883.
6. Об утверждении порядка организации и осуществления регионального государственного строительного надзора на территории Вологодской области [Электронный ресурс] : постановление правительства Вологодской области от 3 октября 2011 года № 1233. - Режим доступа:http://docs.cntd.ru/document/460300522.
7. Петров И.А. Государственный строительный надзор: основания и порядок его осуществления // Наука, техника и образование. - 2016. - № 10 (28). - С. 44-46.
8. Сибиряков С.А. Анализ законодательного регулирования государственного строительного надзора // Новая наука: Опыт, традиции, инновации. - 2016. - № 591-2. - С. 233-236.
9. Сибиряков С.А. Проблемы правоприменительной деятельности в области государственного строительного надзора и пути их решения // Новая наука: Опыт, традиции, инновации. - 2016. - № 591-2. - С. 231-233.
10. Топчий Д.В., Токарский А.Я. Повышение организационно-технологической надёжности объектов перепрофилирования при осуществлении строительного надзора // Наука и бизнес: пути развития. - 2017. - № 10 (76). - С. 15-18.
11. Урявина Л.В., Прахова Т.Н. Анализ правовых нормативных актов по контролю и надзору в строительстве // Приволжский научный журнал. - 2018. - № 1 (45). - С. 43-47.
12. Ускова Т.В., Лукин Е.В., Воронцова Т.В., Смирнова Т.Г.Проблемы экономического роста территории //ИСЭРТ РАН, Вологда, 2013. - 170c.
13. Шемякина Т.Ю., Герасимов О.А. Методические аспекты проведения строительного надзора и контроля в современных условиях строительства // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2014. № 14. С. 280-286. Наука и бизнес: пути развития. - 2017. - № 10 (76). - С. 15-18.
