Россия
В статье раскрываются особенности закрепления стимулов и ограничений в политических документах, формирующих бюджет. Анализируется деформация таких правовых категорий в разные исторические периоды. Сопоставляются особенности стимулирования в послании Президента РФ Федеральному Собранию, законе о государственном бюджете, в подзаконных актах и научных исследованиях. Выделяются основные направления стимулирования, закрепляемые в бюджетном законодательстве. Исследуется вопрос о понятии «стимула» в области бюджета.
политика, субъекты бюджетного права, стимулы и ограничения в области бюджета, политика государства, бюджет, субсидии, дотации, субвенции, межбюджетные отношения.
В настоящее время в области формирования и исполнения бюджетов имеются значительные дефекты, которые проявляются при составлении и исполнении, как государственных бюджетов, так и бюджетов муниципальных образований. Все эти процессы проявляются в бюджетной системе в таких формах, как неисполнение бюджетов по доходам; увеличение количества высокодотационных бюджетов; диспропорциональность в финансировании муниципалитетов; отсутствие стимулирующего воздействия со стороны бюджетного регулирования в отдельных сферах публичной деятельности; низкая степень прозрачности бюджетных процедур; слабая нормативно-правовая база разработки и исполнения бюджетов различных уровней. При этом создается впечатление, что участники бюджетного процесса зачастую не заинтересованы что-то менять в существующей ситуации, не имея к этому подчас никаких стимулов.
В свете вышеизложенного особое внимание следует уделить существующим стимулам и ограничениям в бюджетной сфере. Необходимость усиления стимулирования как правового средства в механизме бюджетно-правового регулирования связана среди прочего с проблемами эффективности использования бюджетных средств.
Одной из причин неэффективного использования бюджетных средств нам видится отсутствие четкой системы в Методиках распределения и расчета трансфертов субъектам РФ: нет четкой концепции по стимулированию субъекта РФ и муниципального образования в целях увеличения доходов их бюджетов; нет единой концепции по оценке эффективности потребностей бюджетов бюджетной системы РФ, претендующих на финансовую помощь.
Описанные недостатки бюджетных отношений, в том числе неадекватность доходных полномочий расходным в цепочке «РФ – субъекты Федерации» проявляется и на уровне «региональные бюджеты – местные бюджеты».
Государство как собственник бюджетных средств и суверен должно стремиться пресекать подобные дефектные отношения, в том числе и путем привлечения к ответственности, и наоборот эффективное использование бюджетных средств должно квалифицироваться в качестве стимула для дальнейшего получения или увеличения финансирования из бюджета. В этой связи целесообразно говорить о парности таких правовых категорий как стимулы и ограничения.
При этом процессы межбюджетной финансовой помощи должны осуществляться в оптимальных пределах. Предоставление значительного количества межбюджетных трансфертов и иных форм финансовой помощи субъектам перестанет быть стимулом, а станет ограничением в их экономическом развитии, снизит эффективность их экономики, породит увеличение налогового бремени [4, с. 10].
При этом укажем, что в общей теории права разработка вопросов правового стимулирования рассматривается как одно из актуальных и перспективных направлений научных исследований [3].
Особенности проблем правового стимулирования посвящено значительное количество научных исследований, однако в области бюджета и бюджетной системы этот вопрос исследован недостаточно.
Правовой стимул в области бюджета, на наш взгляд, – это преимущество, предоставляемое субъекту в различных формах (например, межбюджетные трансферты, субсидии юридическим лицам), но всегда сочетаемое с правовыми ограничениями.
Ограничениепредставляет собой пределы или границы, за которые не должна выходить деятельность субъекта. И стимулы и ограничения являются важными средствами в механизме бюджетно-правового регулирования. Важной стороной правового ограничения является его дуалистичная природа. С одной стороны, несмотря на кажущийся сдерживающий стимулирование характер, ограничение также выступает побудителем желаемого для государства поведения субъектов общественных отношений [2, с. 12].
Более того, стимулы и ограничения в области бюджета всегда являются правовыми, т.к. всегда закрепляются в бюджетном законодательстве. По своей природе указанные средства бюджетно-правового регулирования «завязаны» на политике государства, реализуемой в области бюджета. Поэтому могут быть классифицированы по политическому и экономическому критерию.
С другой стороны, ограничение выступает важным информационно-психологическим средством, не допускающим получение финансовой выгоды субъектами, не выполняющими наряду со всеми условия предоставления преимущества [1, с. 85].
В настоящее время практически ежегодно в политических документах, которые являются основой для формирования государственного бюджета, прослеживаются такие меры правового стимулирования, как «льготы», «поощрения», «налоговые каникулы», «каникулы для бизнеса» и т.д.
Политические документы, такие как «Стратегия 2020», Послание Президента РФ и другие, оказывающие влияние на государственный бюджет, во многом задают ориентиры развития политики государства в области финансов, но не содержат упоминания о финансовой политике, а рассматривают ее через категории «бюджетная политика» и «налоговая политика».
Рассмотрение бюджетной политики как эффективного инструмента реализации государственной социально-экономической политики содержится в Бюджетном послании 2013–2015 гг. Несмотря на это, в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2014–2016 гг.» отмечается, что решение задач социально-экономической политики и их непосредственная реализация до настоящего времени рассматриваются отдельно от вопросов бюджетной политики.
В ст. 165 Бюджетного кодекса РФ указано, что Министерство финансов Российской Федерации разрабатывает основные направления бюджетной и налоговой политики, однако ее цели нестабильны, поскольку практически ежегодно корректируются из-за различных обстоятельств – финансовый кризис, упадок экономики, санкции и т.п. [7].
Исходя из изложенного выше, мы пришли к тому, что основу для формирования стимулов и ограничений в бюджетной сфере составляют политические документы, к числу которых отнесено, прежде всего, Послание Президента РФ. Бюджетный кодекс РФ закрепляет данные меры бюджетно-правового регулирования, а Постановления Правительства РФ и Методические рекомендации определяют механизм реализации стимулов и ограничений. При этом стимулы и ограничения как меры бюджетно-правового регулирования, с позиции Главы государства, направлены, прежде всего, на стабилизацию и стимулирование экономики страны.
В научной литературе отмечается высокая эффективность «экономического стимулирования» [8].
Представляется, что экономическое стимулирование будет эффективно и в бюджетной сфере, если его использовать вкупе с политическими стимулами и ограничениями.
Если проанализировать бюджетное законодательство, то можно выделить основные направления реализации бюджетно-правового стимулирования:
а) при бюджетном кредитовании: снижение ставки процента и увеличение сроков использования средств. Данные меры возможно применять, в частности, при эффективном использовании выделенных бюджетных средств: достижение определенного социального эффекта (увеличение количества рабочих мест, оказание государственных услуг НКО), увеличение объемов производства и, соответственно, рост поступлений налоговых платежей;
б) в межбюджетных отношениях: выделение бюджетных средств субъектам РФ или муниципальным образованиям, которые эффективно и по целевому назначению используют бюджетные средства, которые также не привлекались к ответственности за нецелевое использование государственных финансов [10, с. 10].
По мере совершенствования бюджетного законодательства в Российской Федерации становится очевидно, что достижение целей бюджетной реформы требует осуществления целого комплекса мероприятий как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами [6, с. 24–28].
Представляется целесообразным предложить следующие меры оптимизации бюджетно-правового регулирования межбюджетных отношений и создания слаженного механизма бюджетно-правового регулирования.
Во-первых, финансовым органам следует разработать комплекс мероприятий, направленных на достижение необходимых темпов роста налоговых и неналоговых доходов бюджетной системы. Создать ясную систему расчета и определения эффективности выделения межбюджетных трансфертов субъектам РФ, муниципальных образований.
Во-вторых, следует повысить эффективность мер, направленных на увеличение налоговой базы регионов и муниципальных образований в целях создания условий для самостоятельного пополнения бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ.
В-третьих, необходимо обеспечить максимально эффективное распределение межбюджетных субсидий и других форм финансовой помощи, а также продолжить работу по программному использованию межбюджетных трансфертов. Определить более подробно цели государственной программы и снизить риски неэффективности использования государственной программы.
В-четвертых, в целях повышения эффективности финансирования делегированных полномочий компетентным органам РФ и субъектов РФ следует нормативно закрепить целевые показатели результативности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению переданных полномочий [5, С. 10].
1. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве / С.С. Алексеев. - М.: Юрид. лит.,1989.
2. Бобкова Л.Л. Мониторинг бюджетно-правовых категорий на современном эта-пе: тенденции к формированию и обновлению / Л.Л. Бобкова // Финансовое право. -2016. -№ 8. - С. 12-13.
3. Ерохина Т.В. Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации / Т.В. Ерохина // «Справочная правовая система «Консультант Плюс» : URL : www.consultant.ru/online. (дата обращения 20.05.2018).
4. Макаров А.В. Цели и задачи бюджетной политики государства / А.В. Макаров // Юрист.- 2005. - N 10. - С.10.
5. Маркелов Ф.В. Ответственное использование Бюджетных средств как позитивная составляющая бюджетно-правовой ответственности / Ф.В. Маркелов // Финансовое право. -2006. - № 4.
6. Крохина Ю.А. О новых подходах к реформированию межбюджетных отношений в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации / Ю.А. Крохина // Финансовое право. - 2014. - N 4. -С. 24-28.
7. Финансовое право: учебник / Отв. ред. А.М. Ковалева. - М., 1997.
8. Ялбулганов А.А. "Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации" / А.А. Ялбулганов// «Справочная правовая система «Консультант Плюс» : URL : www.consultant.ru/online. (дата обращения 20.05.2018).
