Россия
В статье рассмотрены коррупциогенные факторы, заложенные в нормативном документе, регламентирующем закупочную деятельность. Предложены пути решения.
коррупциогенные факторы, закупочная деятельность, сфера закупок, противодействие коррупции.
Несколько лет назад, принятый Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – № 44-ФЗ) [1] должен был заменить предыдущий законодательный акт, регулирующий закупочную деятельность, как содержащий множество коррупциогенных факторов. Но на сегодняшний день ситуация не сильно изменилась.
Исследователь Фомина В.И. отмечает, что «по причине коррупции ежегодно теряется около 1 млрд руб.» из казны РФ [9].
В результате мониторинга системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации в 2016 г. Счетной палатой РФ было выявлено «898 нарушений законодательства в сфере закупок на общую сумму 53,1 млрд руб., в том числе 823 нарушения 44-ФЗ на общую сумму 48,8 млрд руб. (в 2015 г. – 450 нарушений на общую сумму более 17 млрд руб.) и 75 нарушений 223-ФЗ на общую сумму 4,3 млрд руб.» [5].
Приведем несколько заключений, к которым пришли исследователи, занимающиеся проблемами коррупциогенности в закупочной деятельности.
Исследователь Хазанов С.Д. [10] к коррупционным рискам, среди прочих, в сфере закупок отводит:
– неформальные отношения заказчиков и исполнителей;
– конфликт интересов (родственные отношения, получение подарков).
Анализируя риски, выявленные Хазановым С.Д., следует отметить, что не всех их следует огульно относить к таковым. На сегодняшний день следует осторожно относиться к данным выводам, так как в районах Крайнего Севера и приравненных к ним в районах, где основное население, в частности проживает на селе, и где практически все являются родственниками, можно каждую закупку охарактеризовать как конфликт интересов, в результате которых возникают неформальные отношения. Следует отметить для того, чтобы найти поставщика или исполнителя по контракту по доставке грузов в труднодоступные районы Севера, является практически невыполнимой задачей для заказчика. Таким образом, выводы, к которым пришел исследователь, необходимо рассматривать несколько с иных точек зрения.
Канд. юрид. наук Е.В. Шахназарова [11] выделяет следующие причины:
- Несовершенство действующего законодательства. Думается, что следует с указанным согласиться. В Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [2] установлены меры по противодействию коррупционным проявлениям, но совершенно не установлено, что нормативно-правовой акт может содержать коррупциогенные факторы.
Стоит остановиться на указанном подробней:
- В ст. 93 закона 44-ФЗ установлены виды закупок, которые можно осуществить, минуя конкурентные способы закупки. В п.4 ч.1 ст.93 указано, что заказчики могут осуществлять закупки до 100 тыс. руб. в общей сумме до 2 млн руб. или 5% от совокупного годового объема закупок.
Согласно ст.21 закона 44-ФЗ заказчики размещают на сайте закупок все осуществляемые закупки. Однако, закупки по вышеуказанному пункту указываются «одной строкой» без полного определения сумм закупки, объекта закупки, срока закупки, исполнителя контракта и без размещения отчета на сайте по данному виду закупки.
- При проведении закупочных мероприятий по конкурсу, запросу предложений, запросу котировок законодателем установлено, что оценка заявок может осуществляться в отсутствие участника закупки и без аудиозаписи. В данном случае имеет место быть противоречие принципу прозрачности, определенного законодателем.
При этом следует отметить и следующее, что, вступив в сговор, заказчик и участник закупки, последний вносит свою заявку непосредственно перед вскрытием конвертов, и заказчик может объявить при открытии конвертов с заявками о том, что у последнего наименьшая цена или же лучшие условия по сравнению с другими заявками.
Налицо коррупциогенный фактор, который при этом не нарушает формально закупочную процедуру.
3) Во время описания объекта закупки можно устанавливать требования к объектам закупки, которые являются наиболее приемлемыми и удовлетворяющими заказчика. На сайте ОНФ «За честные закупки» указаны коррупциогенные схемы при осуществлении закупочной деятельности. Большая часть этих схем посвящена описанию объектов закупки. Следует отметить, что, изменив формулировку, подкорректировав словосочетания, добавив слово «эквивалент», имеется возможность избежать санкций.
Можно привести и большее количество коррупциогенных факторов, но остановимся пока на них.
2. Следующая причина, выделяемая Е.В. Шахназаровой, – низкая квалификация специалистов. На сегодняшний день, на наш взгляд, данная причина не является состоятельной, так как для того, чтобы осуществлять ту или иную закупку для обеспечения государственных и муниципальных нужд в законе 44-ФЗ установлено, что в организации обязательно должен быть контрактный управляющий, и к тому же прошедший обучение, не менее 40 часов аудиторно.
3. Далее причина, выделяемая Е.В. Шахназаровой, является – недобросовестные действия отдельных государственных и муниципальных служащих. В чем они заключаются, автор не пояснила. Думается, что Алексеева А.П. [8] смогла дать ответ на последнюю причину, выражающуюся в частности:
– заключение контрактов на невыгодных для государства условиях;
– приобретение товаров и услуг в личных целях;
– исполнение контрактов с нарушением условий контракта;
– завышение или занижение объема оказанных услуг.
С чем мы абсолютно согласны.
Каким образом можно противодействовать коррупции в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд?
Шахназарова Е.В. говорит, что недостаточна роль надзорных органов. Нам хотелось бы добавить не только надзорных органов, но и контрольных. К таковым следует причислить Казначейство РФ, Министерство финансов РФ и так далее.
С 1 января 2018 г. вступили изменения в 44-ФЗ. Проанализировав указанные изменения, следует отметить, что не все указанные изменения могут привести к положительному результату по борьбе с коррупциогенными проявлениями в закупочной деятельности, хотя имеются и определенные сдвиги по решению данной проблемы.
Первоначально следует остановиться на том, что не может привести к положительному результату по борьбе с коррупцией. Наиболее значимым среди них является то, что до 1 января 2019 г. приостановлена контрольная функция Федерального казначейства РФ по проверке сведений, направляемых в Реестр контрактов в части проверки непротиворечивости, содержащихся в представленной заказчиком информации и документах, данных о сроке исполнения контракта, количестве товара, объеме работ и услуг, единицах измерения, об исполнении и расторжении контракта друг другу, а также условиям принимаемого или принятого к учету бюджетного обязательства получателя средств соответствующего бюджета.
Таким образом, остается вне поля зрения контролирующих органов, каким образом происходит исполнение контракта для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Здесь уместно привести пример. Управление МВД по Республике Коми возбудило четыре дела о хищении больше 21 млн руб. при строительстве двух детских садов в селах Мутный Материк и Щельябож Усинского района [6]. Установлено, что в сентябре 2015 г. муниципальное учреждение «Управление капитального строительства» заключило с компанией «Ростех-безопасность» два контракта на строительство двух детсадов: на 45 мест в Щельябоже и на 80 мест в Мутном Материке. Сроки сдачи зданий в эксплуатацию несколько раз продлевали, но детские сады до сих пор не готовы к работе. Несмотря на это, два бывших директора учреждения подписывали документы о том, что работы выполнены. На основании этих бумаг администрация г. Усинска перевела подрядчику деньги. «Стоимость работ по возведению детсада в Щельябоже составляла около 22 млн рублей, из которых, как полагают следователи, 18 млн рублей были похищены, там выполнен очень небольшой объем работ. При строительстве детсада в Мутном Материке было украдено около 3 млн рублей, считают следователи. На эту сумму нет никаких подтверждающих документов», – сказала старший помощник прокурора Коми Наталия Спиридонова. Два дела по ч. 1 ст. 286 Уголовного кодекса РФ (превышение должностных полномочий) и ч. 1 ст. 292 Уголовного кодекса РФ (служебный подлог) возбудили против руководителей «Управления капитального строительства» Усинска. Еще два дела по ч. 4 ст. 159 Уголовного кодекса РФ (мошенничество в особо крупном размере) возбудили против директора компании-подрядчика.
Далее в 44-ФЗ законодателем добавлены два вида закупки у единственного поставщика без проведения конкурентных способов определения поставщика. Таким образом, на сегодняшний день возможно провести закупку по 52 видам закупки с тем поставщиком или исполнителем, который наиболее «приятен» заказчику. При этих видах закупки, заказчик не обязан составлять отчет о невозможности или нецелесообразности использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также письменно обосновать цену заключаемого контракта. Указанный фактор несет в себе коррупциогенный фактор, который может выражаться в завышении цены контракта.
Следующее, общеизвестно, что Министерство финансов РФ является контролирующим органом относительно проведения закупочной деятельности для федеральных нужд на различных стадиях проведения закупочной деятельности, начиная со стадии планирования и заканчивая исполнением контракта. Министр финансов РФ 29.12.2017 г. утвердил перечень коррупционно-опасных функций Министерства финансов Российской Федерации, сформированных по результатам проведенной в 2017 г. в Минфине России оценки коррупционных рисков, возникающих по реализации Минфином России установленных функций, в соответствии с Методическими рекомендациями по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих по реализации функций, подготовленных Министерством труда и социальной защиты РФ (Письмо Минтруда РФ от 25.12.2014 г. № 108-0/10/В-8980). Однако, проведя анализ перечисленных функций Минфином РФ коррупционно-опасных функций, не нашла отражения функция государственного контроля за закупочной деятельностью для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Что также может являться коррупциогенной составляющей.
Следует констатировать, что при всей видимости борьбы с коррупцией, остается еще много нерешенных проблем.
Но все же следует отметить и положительные сдвиги по борьбе с коррупционными проявлениями в закупочной деятельности с точки зрения законодателя.
Первое.Утратил силу п.43 ч.1 ст. 93 44-ФЗ, где была отражена закупка работ или выполнение инженерных изысканий, подготовка проектной документации для строительства объектов, используемых для обработки и утилизации отходов, объектов обезвреживания отходов, строительству и оснащению таких объектов у единственного поставщика. Соответственно, данные виды закупок необходимо с 01.01.2018 г. проводить конкурентными способами, но при этом, оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными расходами по-прежнему закупается у единственного поставщика.
Второе. При планировании закупочной деятельности у единственного поставщика необходимо включать в план-график обоснование начальной максимальной цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, а также количества и единиц измерения товара, работ и услуг, что ранее не было предусмотрено для заказчиков, осуществляющих закупки для нужд субъекта РФ и муниципальных нужд. Указанное является наиболее значимым антикоррупциогенным фактором.
Третье. В единой информационной системе в каталоге товаров, работ и услуг появится справочная информация, где содержится описание объекта закупки, технические регламенты и национальные стандарты. Данное новшество может поставить заслон приобретению предметов роскоши заказчиками, которые всеми известными способами стараются закупить.
Здесь уместно привести следующие примеры. Министерство обороны РФ к новому 2018 г. приобрело скатерти на 28 млн руб. для 11 военных частей от Хабаровска до Крыма [7]. ФГУП «Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания» (ВГТРК) закупила новогодние подарки для своих сотрудников телеканала «Россия» на 5,7 млн руб. у единственного поставщика. Управление делами Президента РФ уже в сентябре 2017 г. разместило заказ на обслуживание членов Государственного совета РФ в честь Нового года на сумму 4,7 млн руб. Министерство экономического развития РФ при подведении итогов за 2017 г. в концертном зале «Крокус Сити Холл» потратило 9,8 млн руб. Источником финансирования новогодней конференции стал федеральный бюджет. На сколько закупки были востребованы и соответствовали сегодняшним реалиям судить трудно. Формально указанные закупки не противоречат действующему законодательству, соответствуют букве закона, но не соответствуют духу закона, призванного бороться с возникающими коррупциогенными факторами в закупочной деятельности.
Указанные изменения касаются только органов исполнительной власти, казенных, бюджетных, частично автономных организаций, унитарных предприятий.
Кроме закона 44-ФЗ, регулирующего деятельность в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, имеется и Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – закон 223-ФЗ) [3]. Согласно данному нормативно-правовому акту, отражается процесс закупочной деятельности для автономных учреждений, субъектов естественных монополий (доля государства превышает 50%), государственные корпорации, получателями грантов от предоставленных на конкурсной основе из бюджетов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
Одним из самых главных моментов при осуществлении закупок, согласно закону 223-ФЗ, является то, что с 1 января 2018 г. законодатель более четко регламентировал способы закупки: конкурсы, аукционы, запрос предложений, запрос котировок, тем самым максимально приблизив по аналогии к закону 44-ФЗ, что носит антикоррупциогенный характер. Далее с 1 июля 2018 г. заказчики обязаны будут проводить закупки у субъектов малого и среднего предпринимательства только конкурентными способами в электронной форме.
Но при этом, следует отметить, что порядок и случаи осуществления закупки у единственного поставщика устанавливает сам заказчик.
Более того, 20 января 2018 г. Правительство Российской Федерации приняло Распоряжение № 51-р[4], где указан перечень финансовых услуг, сведения о закупке которых не составляют государственную тайну, но не подлежат размещению в единой информационной системе для обеспечения государственных и муниципальных нужд. К ним следует отнести банковские, страховые услуги, предоставление займов, поручительств, услуги по финансовому лизингу, аренде, сублизингу. Указанное распоряжение имеет коррупциогенный фактор. При «большом желании» возможно размещать денежные средства на вкладах, вместо модернизации промышленности, развития инновационной деятельности, приобретать по лизингу предметы роскоши, не размещая сведения об их закупке.
Таким образом, следует отметить, что с одной стороны законодатель старается вносить правовые нормы, которые бы способствовали искоренению и уменьшению коррупции при осуществлении закупочной деятельности, а с другой стороны принимает такие правовые нормы, которые носят антикоррупционный характер.
1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // "Собрание законодательства РФ", 08.04.2013, № 14, ст. 1652.
2. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции"//"Собрание законодательства РФ", 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228.
3. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // "Собрание законодательства РФ", 25.07.2011, № 30 (ч. 1), ст. 4571.
4. Распоряжение от 20.01.2018 г. №51-р "Об утверждении перечня финансовых услуг, не подлежащих размещению в единую информационную систему в сфере закупок товаров, работ, услуг..." //https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71761062/
5. В 2016 г. Счетная палата выявила 898 нарушений законодательства в сфере закупок на общую сумму 53,1 млрд руб. //audit.gov.ru/press_center/news/29982.3
6. Информационный электронный ресурс «russiangate.com» https://russiangate.com/news/v-komi-vozbudili-dela-o-khishchenii-21-mln-rubley-pri-stroitelstve-detskikh-sadov/
7. Информационный электронный ресурс «russiangate.com»https://russiangate.com/.../-novogodnie-goszakupki-skatert-ikra-i-re...
8. Алексеева А.П. Антикоррупционная политика государства// Библиотека уголовного права и криминологии. - 2016. - № 1. - С.44
9. Фомина В.И. Коррупция в сфере государственных закупок как одна из основных социальных проблем современного общества //Юридические науки. 31.03.2016. № 3
10. Хазанов С.Д. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как средство снижения коррупционных рисков // Российский юридический журнал. - 2016. - № 3. - С. 59
11. Шахназарова Е.В. Проблемы правоприменения контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд// Государственный и муниципальный финансовый контроль. - 2017. - №2. - с. 32
12. Письмо Минтруда РФ от 25.12.2014 г. № 108-0/10/В-8980
