Пермь, Пермский край, Россия
В статье рассматривается вопрос о государственном (муниципальном) контракте как основном механизме реализации прав и исполнения обязанностей субъектов контрактных отношений. Обращается внимание на сложность правовой природы государственного (муниципального) контракта, делается вывод о его межотраслевом характере. Автор предлагает предусмотреть в российском законодательстве контракты с возмещением издержек, используемые в американской контрактной системе.
государственный (муниципальный) контракт; контрактная система; государственные закупки; государственные (муниципальные) нужды; Закон № 44-ФЗ.
Сложность правовой природы государственного (муниципального) контракта как основного механизма реализации прав и исполнения обязанностей субъектов контрактных правоотношений вызывает многочисленные дискуссии в юридической литературе. К примеру, по мнению В.В. Кикавец, государственный контракт – это административно-правовой акт, характеризующийся публично-правовой природой [1]. Вслед за ним А.С. Тихомиров добавляет, что механизм размещения и исполнения государственного заказа регламентирован преимущественного нормами административного права [2].
Однако ряд исследователей придерживаются прямо противоположенной точки зрения на этот счет и полагают, что государственный заказ – это часто-правовой институт, регулируемый нормами гражданского права [3]. При этом ученые, которые поддерживают обозначенную точку зрения, совершенно по-разному подходят к решению вопроса о характерных особенностях государственного контракта, позволяющих отличить последний от гражданско-правового договора.
По мнению Н.И. Клейн, специфической особенностью государственного контракта следует признать наличие государственных заказчиков, оплату товаров за счет средств бюджета или внебюджетных источников финансирования, особую цель в виде удовлетворения государственных нужд [4]. Кроме названных признаков, И.И. Смотрицкая считает целесообразным выделять такой признак, как наличие специальных органов контроля процедур заключения и выполнения государственных контрактов [5].
Нескольку отличную позицию в этом вопросе занял В.В. Ерин, отметивший, что к числу признаков государственного контракта следует относить: специальный субъектный состав в лице государственных заказчиков, особый порядок заключения контрактов, определения их условий, возможность надзора за выполнением контракта, наличие цели в виде удовлетворения государственных нужд и использование бюджетных средств, внебюджетных источников финансирования [6].
Указанные выше административно-правовые элементы государственного контракта не поддерживаются В.Г. Блиновым, по мнению которого «административные элементы проявляются не в заключении и содержании государственных контрактов, а в процессе формирования и размещения заказов на поставку товаров для государственных нужд» [7].
Разумеется, существует и такая научная позиция, согласно которой государственный контракт признается исключительно гражданско-правовым институтом [8].
По нашему мнению, комплексный анализ всех приведенных выше научных позиций, а также действующего контрактного законодательства позволяет выделить следующие характерные черты государственного контракта, позволяющие отличить его от гражданско-правового договора: (1) наличие специфического субъекта в структуре контрактных правоотношений в лице государственных заказчиков; (2) осуществление исполнения по государственному контракту за счет бюджетных и внебюджетных средств; (3) особая целевая направленность правоотношений – удовлетворение нужд РФ, субъектов РФ и муниципальных образований; (4) установление условий контракта не участником размещения заказа, а самим заказчиком в проекте контракта; (5) недопустимость изменения цены в сторону ее повышения по сравнению с той ценой, которая изначально была определена заказчиком как максимальная цена; (6) торги как приоритетный способ выбора исполнителя государственного контракта; (7) недопустимость изменения цены государственного контракта на этапе его исполнения; (8) публичный характер заключения и исполнения государственного контракта; (9) установление существенных условий государственного контракта непосредственно в законодательстве.
Таким образом, следует заключить, что государственный контракт – это межотраслевой институт, характеризующийся гражданско-правовой природой, однако, при этом имеющий существенные отличия от гражданско-правового договора. На наш взгляд, учитывая тот факт, что государственный контракт – это универсальная договорная форма, в которую обличаются имущественные отношения по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг для государственных нужд, необходимо дополнить главу 28 ГК РФ общими нормами о государственном контракте, включающими его понятие и признаки.
Согласно п. 8 ст. 3 Закона № 44-ФЗ, государственный контракт, муниципальный контракт – договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.
Как видим из анализа легального определения понятия государственного контракта, законодатель к числу его квалифицирующих признаков отнес особый субъектный состав, заключение контракта от имени публично-правовых образований, специфическую цель.
В свою очередь, согласно ст. 526 ГК РФ, по государственному контракту на поставку товаров поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров. Контракт и договор поставки товаров для государственных нужд рассматриваются как основания для поставки товаров для государственных нужд (п. 1 ст. 525 ГК РФ).
В итоге мы приходим к выводу о том, что российское законодательство одновременно апеллирует тремя разными по содержанию категориями: государственный контракт, государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд, договор поставки товаров для государственных нужд.
С точки зрения правовой природы государственного контракта, его следует признать возмездным, двусторонним и консенсуальным договором. В этом вопросе, как правило, разногласий не возникает. Однако иная ситуация обстоит с определением существенных условий государственного контракта.
Стоит согласиться с В.В. Витрянским в том, что «включение законодателем в определение любого договора существенных условий позволяет рассматривать такие условия как видообразующие признаки соответствующего договорного обязательства (природы договора)» [9].
Стоит отметить, что требования п. 1 ст. 432 ГК РФ действуют не только в отношении всех гражданско-правовых договоров, но и в отношении государственных контрактов.
В Порядке подготовки и заключения государственных контрактов, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 [10], отмечается, что к существенным условиям государственного контракта относятся: предмет контракта, цена, срок исполнения контракта, права, обязанности и ответственность сторон.
Очевидно, что указанные существенные условия сформулированы несколько некорректно и не конкретно, поскольку абсолютно любой договор содержит взаимно корреспондирующие права и обязанности сторон, которые сами по себе признать существенными условиями государственного контракта нельзя. То же самое следует сказать об ответственности сторон государственного контракта.
Добавим, что в Законе № 44-ФЗ законодатель обращает внимание на следующие существенные условия государственного контракта: 1) порядок и сроки оплаты товара, работы, услуги; 2) порядок и сроки оформления результатов приемки; 3) обязательство участника госзакупки предоставить заказчику информацию о своих выгодоприобретателях в случае повышения начальной ценой контракта размера, предусмотренного Правительством РФ (ч. 19 ст. 34); 4) информация о банковском сопровождении контракта (ч. 26 ст. 34).
По нашему мнению, большинство из указанных выше существенных условий государственного контракта следует признать сформулированными некорректно. К примеру, совершенно неясно, что понимается под банковским сопровождением государственного контракта. Толкование ч. 3 ст. 35 Закона № 44-ФЗ позволяет заключить, что законодатель имел в виду, что в случаях, определенных Правительством РФ и иными уполномоченными субъектами (ч. 2 ст. 35 Закона № 44-ФЗ), расчеты следует осуществлять не в любом банке по выбору поставщика, а только в той кредитной организации, которая определена по правилам, установленным Правительством РФ.
Показатель начальной (максимальной) цены контракта, при превышении которого участник закупки обязан предоставить заказчику сведения о своих выгодоприобретателях, составляет 1 млрд руб. в рамках обеспечения федеральных государственных нужд и 100 млн руб. при обеспечении нужд субъекта РФ и муниципальных нужд [11].
Понятно, что указанные показатели начальной (максимальной) цены свидетельствуют о том, что правило ч. 19 ст. 34 Закона № 44-ФЗ не будет действовать в отношении подавляющего большинства контрактов, что следует признать необоснованным ограничением в использовании исследуемого условия контракта.
Интересно отметить, что для контрактов, не превышающих сумму 100 тыс. руб., предметом которых является, к примеру, поставка лекарственных препаратов, Закон № 44-ФЗ позволяет заключать подобные контракты в устной форме (ч. 15 ст. 34 Закона № 44-ФЗ). При этом названное исключение входит в прямое противоречие с требованиями п. 1 ч. 1 ст. 161 ГК РФ, в которой императивно установлена письменная форма для всех сделок, хотя бы одной из сторон которой является юридическое лицо. При этом противоречие наблюдается и с п. 28 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, в котором указано, что контракт на закупку лекарственных средств обязательно размещается в единой информационной системе. Ответ на вопрос, каким образом контракт, заключенный в устной форме, может быть размещен в информационной системе в виде документа, в контрактном законодательстве отсутствует.
На наш взгляд, отечественный законодатель, стремясь упростить контрактное законодательство, создал лишь новые сложности в правовом регулировании контрактной системы. Полагаем, что законодателю следует отказаться от возложения на стороны контракта обязанности по включению в контракт рассмотренных существенных условий, поскольку их действие не зависит от включения или невключения таких условий сторонами в контракт.
Думается, что в российском законодательстве в ближайшем будущем должны найти место не только контракты с фиксированными ценами, но и контракты с возмещением издержек, используемые в американской контрактной системе.
Резюмируем вышеизложенное. По нашему мнению, комплексный анализ всех приведенных выше научных позиций, а также действующего контрактного законодательства, позволяет выделить следующие характерные черты государственного контракта, позволяющие отличить его от гражданско-правового договора: (1) наличие специфического субъекта в структуре контрактных правоотношений в лице государственных заказчиков; (2) осуществление исполнения по государственному контракту за счет бюджетных и внебюджетных средств; (3) особая целевая направленность правоотношений – удовлетворение нужд РФ, субъектов РФ и муниципальных образований; (4) установление условий контракта не участником размещения заказа, а самим заказчиком в проекте контракта; (5) недопустимость изменения цены в сторону ее повышения по сравнению с той ценой, которая изначально была определена заказчиком как максимальная цена; (6) торги как приоритетный способ выбора исполнителя государственного контракта; (7) недопустимость изменения цены государственного контракта на этапе его исполнения; (8) публичный характер заключения и исполнения государственного контракта; (9) установление существенных условий государственного контракта непосредственно в законодательстве.
Таким образом, следует заключить, что государственный контракт – это межотраслевой институт, характеризующийся гражданско-правовой природой, однако, при этом имеющий существенные отличия от гражданско-правового договора. На наш взгляд, учитывая тот факт, что государственный контракт – это универсальная договорная форма, в которую обличаются имущественные отношения по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг для государственных нужд, необходимо дополнить главу 28 ГК РФ общими нормами о государственном контракте, включающими его понятие и признаки.
В итоге мы приходим к выводу о том, что российское законодательство одновременно апеллирует тремя разными по содержанию категориями: государственный контракт, государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд, договор поставки товаров для государственных нужд.
На наш взгляд, отечественный законодатель, стремясь упростить контрактное законодательство, создал лишь новые сложности в правовом регулировании контрактной системы. Полагаем, что законодателю следует отказаться от возложения на стороны контракта обязанности по включению в контракт рассмотренных существенных условий, поскольку их действие не зависит от включения или невключения таких условий сторонами в контракт.
Думается, что в российском законодательстве в ближайшем будущем должны найти место не только контракты с фиксированными ценами, но и контракты с возмещением издержек, используемые в американской контрактной системе.
1. Кикавец В.В. Административно-правовое регулирование государственного заказа в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010. - С. 11.
2. Тихомиров А.С. Институт государственного и муниципального заказа в административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009. - С. 10.
3. Ерин В.В. Гражданско-правовое регулирование подрядных работ и работ по геологическому изучению недр для государственных нужд: на основе государственных контрактов: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2011. - С. 20; Тарабаев П.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд: дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2008. - С. 6; Шихова С.С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для государственных и муниципальных нужд: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2011. - С. 18; Поваляев А.А. Морская перевозка грузов для государственных нужд: дис. ... канд. юрид. наук. - Владивосток, 2009. - С. 10; Яровой А.В. Поставка товаров для государственных нужд: дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2005. - С. 8.
4. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй / под ред. О.Н. Садикова. - М.: ИНФРА-М, 2006. - С. 92 (автор комментария к ст. 525-540 ГК РФ - Н.И. Клейн).
5. Смотрицкая И.И. Трансформация системы государственных закупок в российской экономике: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. - М., 2009. - С. 148.
6. Ерин В.В. Указ.соч. - С. 20-21.
7. Блинов В.Г. Правовое регулирование частных и публичных отношений при поставке товаров для государственных нужд: дис. ... канд. юрид. наук. - Казань, 2009. - С. 17.
8. Заботина Н.Н. Правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд: дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2006. - С. 6.
9. Витрянский В.В. Некоторые итоги кодификации правовых норм о гражданско-правовом договоре // Кодификация российского частного права / под ред. Д.А. Медведева. - М.: Статут, 2008. - С. 105-107.
10. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 (ред. от 12.07.2017) «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (вместе с «Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», «Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд», «Порядком подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд») (с изм. и доп., вступ. в силу с 17.08.2017) // Собрание законодательства РФ. - 10.07.1995. - № 28. - Ст. 2669.
11. Постановление Правительства РФ от 04.09.2013 г. № 775 (ред. от 27.03.2014) «Об установлении размера начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги, при превышении которой в контракте устанавливается обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять заказчику дополнительную информацию» // Собрание законодательства РФ. - 16.09.2013. - № 37. - Ст. 4695.
