Россия
ГРНТИ 10.01 Общие вопросы
ОКСО 40.04.01 Юриспруденция
ББК 67 Право. Юридические науки
ТБК 787 Государственное и муниципальное управление
В рамках статьи исследуется принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Государственная гражданская служба и муниципальная служба имеют ряд сходств и отличий, при этом между двумя такими видами публичной службы существует устойчивая взаимосвязь. В настоящее время данная взаимосвязь характеризуется значительным количеством проблем.Эффективность взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы лежит в основе эффективности государства,которая выражается в результативности функционирования государственной и муниципальной власти, что определяется качеством составляющих его управленческих кадров. Такие проблемы, возникающие в процессе реализации принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы, обусловливают необходимость поиска путей преодоления указанных проблем. В рамках данной статьи рассмотрены некоторые варианты решения выявленных проблем.
государственная гражданская служба, муниципальная служба, публичная служба, государственные служащие, муниципальные служащие.
Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» впервые закрепил принцип взаимосвязи таких видов публичной службы, как государственная гражданская и муниципальная. Затем принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы получил дальнейшее развитие в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
С.Е. Чаннов полагает, что государственная служба как публично-правовой институт тесно связана с муниципальной службой. При этом специфические особенности, которыми обладает муниципальная служба, хотя и весьма близки к особенностям государственной службы, но в то же время не являются тождественными. Так, к существенным признакам муниципальной службы можно отнести: 1) публичность; 2) направленность на реализацию функций государства; 3) властный характер служебной деятельности; 4) особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от аппарата муниципального образования; 5) наличие прямой публично-правовой связи между муниципальным образованием и муниципальным служащим [7, с. 39]. Определенное отличие их от признаков государственной службы показывает, что в отношении муниципальной службы возможны большие отступления от публично-правового режима регулирования, чем для службы государственной [9, с. 21]. Вышеуказанное объясняется тем, что первоочередной задачей государственной службы является реализация общегосударственных функций, в то время как для муниципальной службы – решение вопросов местного значения.
Вместе с тем государственная гражданская и муниципальная служба, выступая институтами публичного права, имеют много общего, поскольку основной их целью является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. При осуществлении государственной гражданской и муниципальной службы, в частности при обеспечении властных полномочий, должностные лица имеют по своей природе немало общего.
Несмотря на наличие признаков, определяющих как сходство, так и различие государственной гражданской и муниципальной службы, существующая взаимосвязь между двумя такими видами публичной службы в настоящее время достаточно сформирована и закреплена в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также Федеральном законе от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Так, согласно положениям вышеперечисленных нормативных правовых актов, взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством: 1) единства основных квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы; 2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы; 3) единства требований к подготовке кадров для гражданской службы и муниципальной службы и профессиональному развитию гражданских служащих и муниципальных служащих; 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих; 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
Из смысла нормы п. 1 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», следует, что взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы. При этом важно учитывать необходимость формирования профессиональных компетенций как основу квалификации будущих госслужащих еще на стадии обучения (применительно ко всем видам государственной службы) [8, с. 11].
В целях осуществления реализации принципа взаимодействия государственной гражданской и муниципальной службы необходим единый подход в определении основных элементов статуса муниципального служащего. При этом ранее действующий Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закреплял за субъектами Российской Федерации достаточно широкие полномочия в части законодательного регулирования муниципальной службы, что служило основанием для возникновения различий в статусе муниципальных служащих. В связи с этим возникла необходимость в упорядочении системы муниципальной
службы путем унификации требований к муниципальным служащим. В результате был принят новый Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», который, в свою очередь, усилил правовое регулирование муниципальной службы, а также сузил степень усмотрения со стороны субъектов Российской Федерации в части регулирования, придав муниципальной службе некую самостоятельность.
Но в то же время важным критерием для взаимосвязи гражданской и муниципальной службы выступает единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы. Так, указанная взаимосвязь проявляется, например, в учете стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы, и наоборот, стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы. Е.Ю. Киреева полагает, что посредством взаимосвязи гражданской и муниципальной службы проявляется институциональное единство публичной службы, составной частью и самостоятельным видом которой является муниципальная служба [2, с. 39].
Ст. 23 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в целях обеспечения успешного прохождения муниципальной службы предусмотрены гарантии, которые в основном совпадают с гарантиями для государственных гражданских служащих.
Кроме гарантий, закрепленных в вышеуказанной статье, могут быть установлены дополнительные гарантии для муниципальных служащих законами субъектов Российской Федерации и уставом муниципального образования.
В.В. Еремян полагает, что гарантии гражданских и муниципальных служащих призваны обеспечивать их защищенность, в том числе правовую и социальную, повышать мотивацию к эффективному исполнению должностных обязанностей, способствовать укреплению стабильности кадрового состава государственной гражданской и муниципальной службы [1, с. 65].
Е.Ю. Киреева полагает, что если придерживаться принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы, то должностные оклады муниципальных служащих и их предельные размеры должны устанавливаться субъектами Российской Федерации в привязке к окладам государственных гражданских служащих. При этом в случае провозглашения самостоятельности органов местного самоуправления в определении размеров оплаты труда кратности должностных окладов муниципальных служащих окладам государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации не должно быть, также как и установление каких-либо ограничений неправомерно [2, с. 40].
Вместе с тем принятие в 2007 г. Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» поспособствовало возникновению самостоятельности субъектов Российской Федерации в регламентировании отдельных вопросов муниципальной службы, учитывая исторические особенности муниципалитетов и иные местные традиции.
Кроме того, принятие Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» обеспечило укрепление взаимосвязи между государственной гражданской и муниципальной службой Российской Федерации путем повышения эффективности работы органов местного самоуправления, а также улучшения результативности деятельности муниципальных служащих.
Таким образом, реализация принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы способствует повышению статуса последней, что приводит к значительной стабильности для муниципальных служащих, а также к престижу замещаемых муниципальных должностей.
В целях усиления взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы необходимо в ближайшем десятилетии реализовать государственную программу «Развитие взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы». Указанная государственная программа должна включить в себя мероприятия, направленные на профессиональное развитие государственных гражданских и муниципальных служащих, основу которой должны составить учебно-практические семинары и дистанционные технологии обучения для повышения квалификации кадров. Реализация подобных мероприятий в рамках указанной программы поспособствует распространению программы на всех сотрудников, замещающих государственные и муниципальные должности.
При этом в рамках такой государственной программы необходимо разработать и принять единый кодификационный акт о государственной и муниципальной службе, который позволит систематизировать многочисленные нормативно-правовые акты, устранить, таким образом, пробелы и коллизии в действующем законодательстве и создать непротиворечивую нормативно-правовую базу. Принятие Кодекса о государственной и муниципальной службе позволит установить единообразие основных квалификационных требований, ограничений и обязательств для замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы.
Таким образом, указанные изменения позволят стабилизировать взаимосвязь между государственной гражданской и муниципальной службой в Российской Федерации.
1. Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы)/ В.В. Еремян// Право и политика. - 2006. - № 5. - С. 62-71.
2. Киреева Е.Ю. Проблемы реализации принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы / Е.Ю. Киреева // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 3. - С. 38-40.
3. Об основах муниципальной службы в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 8 янв. 1998 г. № 8-ФЗ (утратил силу): принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 дек. 1997 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 24 дек. 1997 г. // Рос.газ. - 1998. - 16 января.
4. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 7 июля 2004 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 15 июля 2004 г. // Рос.газ. - 2004. - 31 июля.
5. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации7 февр. 2007 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 21 февр. 2007 г. // Рос.газ. - 2007. - 7 марта.
6. О системе государственной службы Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 25 апр. 2003 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 14 мая 2003 г. // Рос.газ. - 2003. - 31 мая.
7. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений[Текст]: теория и практика. Монография / М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов; под ред.: Г.Н. Комкова. - Саратов: Научная книга, 2008. - 412 c.
8. Титова Е.Н. Современные направления формирования профессиональной компетентности обучающихся в образовательной среде вуза правоохранительных органов [Текст]/ Е.Н. Титова // Журнал юридических исследований. 2016. Т. 1. № 2. С. 11.
9. Чаннов С.Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты [Текст]: дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.14 / С.Е. Чаннов. - Саратов, 2009. - 440с.
