Омск, Омская область, Россия
Рассматриваются полномочия прокурора, осуществляющего надзор за оперативно-розыскной деятельностью. Анализируется история вопроса. Определяются правовые границы прокурорского «вторжения» в деятельность оперативных подразделений.
оперативно-розыскная деятельность, прокурорский надзор, предмет прокурорского надзора, полномочия прокурора.
Прокурорский надзор за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, является одной из гарантий, обеспечивающих точное и единообразное исполнение законов на территории Российской Федерации. Это весьма специфический вид деятельности органов прокуратуры, поскольку его осуществляет строго очерченный законом круг субъектов − уполномоченные прокуроры, а объект и предмет надзора отнесены законом к разряду государственной тайны. И здесь важно определиться с правами и обязанностями прокурора, составляющими стержень его правового статуса.
Можно констатировать, что до 1992 г. законодательное регулирование оперативно-розыскной деятельности и прокурорского надзора за ней исчерпывалось ст. 118 УПК РСФСР (принят на третьей сессии ВС РСФСР 27 октября
1) факте существования негласной деятельности по борьбе с преступностью;
2) методах, силах и средствах негласной деятельности;
3) лицах, участвующих в негласных мероприятиях, и фактах их проведения.
И хотя само существование в стране негласной деятельности по предупреждению и раскрытию преступлений являлось секретом «полишинеля», тем не менее, прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью осуществлялся в рамках именно этой концепции. В частности, надзирающему прокурору представлялись лишь те виды дел оперативного учета, которые велись в двух частях (розыскные и уголовно-розыскные дела), одна из которых была несекретной и содержала сведения, полученные гласным путем. Секретные части дел прокурору не представлялись.
Следование концепции «полной закрытости» оперативно-розыскной деятельности в правотворчестве и правоприменении наряду с позитивными последствиями существенно затрудняло и даже делало невозможным использование ее результатов в доказывании по уголовным делам. Кроме того, в условиях развития гласности и демократических начал (с
Нормативная легитимизация оперативно-розыскной деятельности и изменение подхода к прокурорскому надзору за ней связана с принятием закона Российской Федерации от 13.03.1992 № 2506-1 «Об оперативно - розыскной деятельности в Российской Федерации», где впервые в ст. 19, озаглавленной «Прокурорский надзор», было сказано, что надзор за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. За прокурорами было закреплено право давать органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий (п. 3 ч. 1 ст. 7) и осуществлять в данной сфере статутный контроль, то есть санкционировать проведение оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих охраняемые законом тайну переписки, телефонных и иных переговоров, телеграфных сообщений, а также право на неприкосновенность жилища, для сбора информации о лицах, подготавливающих или покушающихся на тяжкие преступления, совершающих либо совершивших тяжкие преступления, а также допустивших уклонение от уплаты налогов либо сокрытие доходов от налогообложения в особо крупных размерах (ч. 2 ст. 8). Для реализации этого права Генеральным прокурором были изданы соответствующие нормативные правовые акты [1].
Сложная правовая ситуация в части статутного прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью сложилась после принятия путем всенародного голосования 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. Дело в том, что в соответствии со ст. 23 Конституции Российской Федерации ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается только на основании судебного решения, а проникновение в жилище против воли проживающих в нем лиц возможно не иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25). Об участии прокурора в санкционировании каких-либо действий в Конституции Российской Федерации ничего не говорится. Но закон Российской Федерации от 13.03.1992 № 2506-1 «Об оперативно - розыскной деятельности в Российской Федерации» продолжал действовать вплоть августа 1995 г., а законодательно судебный порядок получения разрешения на проведение оперативно-розыскных мероприятий регламентирован не был. И здесь на юридическое поле оперативно-розыскной деятельности выходит суд как гарант обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Правовой вакуум был заполнен через 12 дней после принятия Конституции Российской Федерации Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24.12.1993 № 13 «О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации», которым было рекомендовано верховным судам республик, краевым, областным судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и автономных округов, окружным (флотским) военным судам принимать к своему рассмотрению материалы, подтверждающие необходимость ограничения права гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Издание данного постановления носило неотложный характер исправления сложившейся правовой ситуации, в будущем же требовалось приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации и оперативно-розыскного закона.
12 августа 1995 г. Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – закон об ОРД). С момента принятия он выдержал 29 редакций и в него внесен ряд технических и содержательных поправок. Правотворческий процесс в этой части наглядно демонстрирует трансформацию «уголовно реализующего» закона в закон общей направленности, все более насыщаемого нормами, обеспечивающими административную, лицензионно-разрешительную, контрразведывательную, административно-проверочную, кадровую и иные виды деятельности.
Что же касается прокурорского надзора, то ст. 21 (в отличие от ранее действовавшего закона 1992 г.) уже называется не просто «прокурорский надзор», а «прокурорский надзор за оперативно - розыскной деятельностью». До 11 января 1999 г. ст. действовала в следующей редакции: «Надзор за исполнением законов Российской Федерации органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры.
По запросу уполномоченного прокурора в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении законов при проведении оперативно - розыскных мероприятий, а также при проверке установленного порядка проведения оперативно - розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений руководители органа, осуществляющего оперативно - розыскную деятельность, представляют указанному прокурору оперативно - служебные документы, послужившие основанием для проведения этих мероприятий.
Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, и о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно - розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия указанных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности. Сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно - розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят.
Руководители органов прокуратуры создают условия, обеспечивающие защиту сведений, содержащихся в представляемых прокурору оперативно - служебных документах».
В такой редакции закон в основном соответствовал принципам прокурорского надзора, а также ст. 1, 21, 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее закон о Прокуратуре).
Однако в последующем, видимо, не без участия заинтересованных органов, в закон об ОРД были внесены изменения с «креном» если не на расширение прав прокуратуры по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, то на замалчивание того факта, что согласно ч. 2 ст. 21 закона о Прокуратуре прокурорские проверки проводятся не инициативно, а лишь в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении законов, а организация, тактика, методы и средства осуществления оперативно - розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят. Эти положения из закона исчезли. Вместе с тем, в ст. 21 закона об ОРД появилась часть 5, декларирующая, что неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность. Обоснованность включения данной нормы в закон об ОРД весьма сомнительна, так как она по существу дублирует ч. 3 ст. 6 закона о Прокуратуре, а это уже является нарушением юридической техники подготовки нормативных правовых актов. Иными словами, мы наблюдаем ситуацию, когда в законе дублируются нормы, отражающие интересы (права) исключительно только одного участника правоотношений при одновременном замалчивании его обязанностей. И хотя это значимо не меняет правовую ситуацию (при желании можно найти «разбросанные» по законам нормы, определяющие паритет полномочий прокурора и субъекта ОРД), все-таки создает негативный фон правоприменения.
В настоящее время правовой основой определения статуса прокурора в сфере ОРД являются законодательные, межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты, к которым, прежде всего, следует отнести закон об ОРД и закон о Прокуратуре.
В законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах используется несколько понятий:
1) надзор за оперативно-розыскной деятельностью (название ст. 21 закона об ОРД);
2) надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (ч. 1 ст. 21 закона об ОРД; Указание Генпрокуратуры РФ № 215/69, МВД РФ № 1/7818 от 29.09.2008 «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"»);
3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ст. 30 закона о Прокуратуре)
Чтобы определиться с исходной терминологией и соответственно со статусом прокурора, обратимся к закону о Прокуратуре. Согласно ст. 1 данного закона прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Именно надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов выступает базовой посылкой при определении полномочий прокурора при надзоре за оперативно-розыскной деятельностью. Поэтому, говоря о прокурорском надзоре за оперативно-розыскной деятельностью, мы имеем ввиду, прежде всего, надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением закона об ОРД и других законов, регламентирующих данный вид деятельности. Таким образом, надзор за оперативно-розыскной деятельностью является лишь видом надзора за исполнением законов.
В этой связи возникает вопрос, а входит ли в полномочия прокурора надзор за соблюдением должностными лицами оперативных подразделений положений ведомственных нормативных правовых актов? Они, как известно, законом не являются. Прокурорские работники, осуществляя надзор за оперативно-розыскной деятельностью, склонны расширительно понимать термин «закон». Это просматривается даже в учебниках по прокурорскому надзору. Так, Н.В. Ласкина в учебнике «Прокурорский надзор» высказывает парадоксальную мысль: «Под термином "законы" в ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" понимаются: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Правительства РФ, указы Президента РФ, нормативные акты министерств и ведомств, нормативно-правовые акты (!?), издаваемые представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, нормативные акты органов местного самоуправления» [2, 48]. Непозволительно вольное толкование в учебном издании ч. 2 ст. 1 закона о Прокуратуре способно изначально неправильно ориентировать студентов – будущих юристов в части предмета надзора и полномочий прокурора. Действительно, при такой трактовке понятия закона приказ МВД России, объявляющий наставление об организации и тактике оперативно-розыскной деятельности и изданный в соответствии с ч. 2 ст. 4 закона об ОРД, следует считать законом.
Несмотря на нелепость тезиса нужно учитывать, что он отражает суждение, широко распространенное среди прокурорских работников и реализуемое ими в ходе осуществления надзора за ОРД. Так, в протестах и представлениях прокурора часто можно встретить указания о нарушении или невыполнении какого либо пункта ведомственного нормативного акта МВД России, а после принятия нового наставления об организации и тактике оперативно-розыскной деятельности на оперативные подразделения обрушился шквал протестов по поводу прекращения ранее заведенных дел оперативного учета, ведение которых новым нормативным актом не предусмотрено. Между тем, под законом применительно к прокурорскому надзору за оперативно-розыскной деятельностью следует понимать федеральные конституционные и федеральные законы. Иное противоречило бы пункту «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации. Таким образом, надзор за исполнением ведомственных нормативных правовых актов МВД России в предмет прокурорского надзора не входит. Этот вывод касается формально юридической стороны прокурорского надзора за ОРД.
Уясняя содержательную сторону прокурорской проверки, следует обратиться к указанию Генпрокуратуры Российской Федерации № 215/69, МВД Российской Федерации № 1/7818 от 29.09.2008 «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" и другими нормативными актами». В соответствие с этим указанием вопросы, касающиеся организации, тактики, методов и средств осуществления оперативно-розыскной деятельности, в предмет прокурорского надзора не входят. Здесь камнем преткновения служат понятия организации и тактики оперативно-розыскной деятельности, которые прокурорами если и не игнорируются, то трактуются достаточно вольно. В частности, прокуроры считают вправе в представлениях и протестах давать оценку количеству и содержанию версий, выдвигаемых по делам оперативного учета, высказывать суждения о полноте планирования, требовать проведения конкретных мероприятий. Между тем, эти компоненты являются составляющими организации и тактики оперативно-розыскной деятельности. Таким образом, вопросы планирования, выдвижения версий, исполнения пунктов плана и др. не могут быть предметом прокурорского надзора.
Не входят в предмет прокурорского надзора и вопросы работы с лицами, оказывающими в соответствие со ст. 17 закона об ОРД содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Согласно ч. 3 ст. 21 закона об ОРД сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.
Под сведениями о данных лицах следует понимать любые оперативно-служебные документы (учетно-регистрационная документация, сообщения, записки, дела и др.), посредством анализа которых можно раскрыть установочные данные лиц, оказывающих конфиденциально содействие полиции.
Таким образом, можно сделать следующие выводы.
1. Надзор за оперативно-розыскной деятельностью является видом надзора за исполнением законов.
2. В полномочия прокурора не входит проверка соблюдения требований ведомственных нормативных правовых актов: это предмет ведомственного контроля.
3. Организация, тактика, методы и средства осуществления оперативно-розыскной деятельности, в предмет прокурорского надзора не входят.
4. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурорам только с письменного согласия указанных лиц.
1. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 27 мая 1992 г. № 21/13/20 "О санкционировании оперативно-розыскных мероприятий" (недействующий).
2. Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: Учебник. - М.: "Юстицинформ", 2012
