сотрудник с 14.01.2015 по 14.01.2015
Москва, г. Москва и Московская область, Россия
ГРНТИ 10.27 Гражданское право
ББК 67 Право. Юридические науки
На данном этапе развития органы внутренних дел являются полноправным участником гражданского оборота, следовательно, имеют статус юридического лица в виде государственного казенного учреждения. В данной статье проведен анализ участия полицейских органов в гражданских правоотношениях в условиях различных социально-экономических и политических преобразований на разных исторических этапах.
Гражданский оборот, полиция, органы внутренних дел, правосубъектность, имущественный комплекс, договор.
Становление органов внутренних дел и их развитие прошло огромный путь фундаментальных преобразований на протяжении времени, начиная от появления в истории нашей страны военизированных образований с полицейскими функциями и оканчивая формированием специализированных государственных органов исполнительной власти, предназначенных для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности, защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства [1].
Согласно Указу Президента РФ от 21.12.2016 № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции (далее – сфера внутренних дел), а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел [5].
На данном этапе развития органы внутренних дел являются полноправным и активным участником гражданского оборота, следовательно, имеют статус юридического лица в виде организационно-правовой формы государственного учреждения и соответствующим образом регистрируются. Правовое положение организации системы МВД определяется гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, предусмотренных ведомственным правом. Но такое положение вещей образовалось сравнительно недавно. Обратимся к истории.
Учение о юридическом лице берет свое начало из римского права. О юридических лицах, относящихся к правоохранительным органам на данном этапе становления общества говорить не приходится. Так, в период рассвета городов полисов, в Греции появляются первые формирования с правоохранительным (полицейским) уклоном, так называемые «скифские лучники», являющиеся в то время рабами. Они представляли собой скорее современные внутренние войска или Национальную гвардию и, напротив, не представляли из себя какого-то ни было обособленного «учреждения» с признаками имущественного обособления [11, с. 135]. В более позднее время, в период принципата, или ранней Римской империи была создана Преторианская гвардия – личная охрана императора, военизированное формирование с полицейской и охранной функциями. В данном случае так же будет справедлив тезис об отсутствии какого-либо имущественного обособления и наличия правоспособности у этих формирований. На наш взгляд такое положение этих формирований можно связать с этимологическими истоками слова «полиция». Этимология этого термина берет свое начало в Древней Греции (ἡ πολιτεία ), а так же из латинского языка (politia), что означает – «государственное устройство» или «государственное управление», «городское управление» – аналогия с городами-полисами, то есть не прямая правоохранительная деятельность, а больше военная и административная, что не требовало создания отдельного «имущественного комплекса» [12, с. 164–172].
Данное положение дел будет актуально и для времени средних веков. Полицейские функции выполняются военизированными формированиями. На Руси это была дружина под управлением князя, а так же избираемые десяцкие, сотские, тысяцкие. В более поздний период появляется институт губных изб. В VI–VII вв. новая система государственного управления, основанная на Приказах, в том числе берет на себя ношу по охране общественного порядка (Разбойный приказ и т.д.). Правовая мысль в то время только развивается. Появляются так называемые первые обычаи гражданского оборота. На фоне догматического религиозного учения на просторах бывшей Римской империи продолжает развиваться понятие «юридического лица». Происходит рецепция Римского права в западноевропейских странах. Но даже при условии развития такого понятия, как «учреждение», органы и подразделения с полицейскими функциями образуются на военных началах и снабжаются всеми видами довольствия централизовано, следовательно, не было необходимости их участия в гражданском обороте и преобразования в обособленный имущественный комплекс. Целесообразность именно такой организации этих подразделений диктуется историческими и политическими и социально-культурными обстоятельствами того времени [13, с. 7–8].
Начиная с реформ Петра I и образования полицейского ведомства, в начале XVIII в. и заканчивая событиями октября 1917, на государственном уровне превращались в жизнь различные реформаторские решения в отношении полицейских органов, начиная от определения понятия и сферы действия и заканчивая вопросами их материального обеспечения. На закате времени Империи, при закономерном возникновении социально-экономических кризисных ситуаций в обществе по инициативе Петра Аркадьевича Столыпина в 1906 г. была создана Особая междуведомственная Комиссия под председательством товарища (заместителя) министра внутренних дел, впоследствии тайного советника, сенатора Александра Александровича Макарова по преобразовании полиции в Империи. Из краткой объяснительной записки к заключению этой междуведомственной Комиссии можно подчеркнуть следующее: «По закону, расходы на содержание полицейских команд относятся полностью на средства городов, на обязанности которых так же лежат отвод или наем городовым помещений с отопление и освещением, снабжение этих чинов вооружением и пользование их в больницах. Кроме того, на городские средства «…» отнесены расходы по устройству и содержанию местных полицейских управлений, квартирному довольствию, выдачи прибавочного жалования и т.п., причем многие городские поселения согласно закону 25 декабря 1862 года (№ 39087), должны ежегодно уплачивать пособие казне на содержание полицейских управлений». Из данных положений можно сделать вывод о том, что полицейские подразделения полностью снабжались городскими властями и эти власти, видимо каким-то образом участвовали в гражданском обороте (наем помещений для жилья), но никак не сами подразделения полиции, следовательно создание обособленного имущественного комплекса с делегированием возможности участия в гражданском обороте было не целесообразно [15, с. 72].
Становление рабоче-крестьянской милиции в советский период ознаменовалось падением интереса к классическим правовым учениям и развитием права в парадигме марксизма-ленинизма на фоне становления плановой модели экономики. Вместе с этим конструкция юридического лица упоминается уже в нормативных актах 1918 г. С изданием постановления ВЦИК от 11 ноября 1922 г. «О введении в действие Гражданского кодекса Р.С.Ф.С.Р.» (вместе с «Гражданским кодексом Р.С.Ф.С.Р.») появляется понятие юридического лица [1]. Но при этом молодая рабоче-крестьянская милиция носит военизированный характер. 28 октября 1917 г. Народный комиссариат внутренних дел принимает Декрет «О рабочей милиции». 24 мая 1922 г. ВЦИК утвердил «Положение об НКВД». Декретом ВЦИК и СНК от 28 сентября 1925 г. введено в действие «Положение о службе рабоче-крестьянской милиции». Постановлением СНК СССР от 25 мая 1931 г. № 390 вводится в действие «Положение о рабоче-крестьянской милиции». В данных документах имеются пункты, указывающие на централизованное снабжение милиции «на одинаковых с Красной Армией началах», а «постройка, ремонт оборудования помещений для частей и учреждений милиции производятся органами коммунального хозяйства и Комгосором по принадлежности» [8]. «Расходы на содержание милиции, за исключением ведомственной, относятся на бюджеты союзных республик, краевые (областные) бюджеты и бюджеты автономных республик, а также на районные и городские бюджеты» [9].
Это все может говорить нам о том, что на данном этапе милицейским органам не нужно обособление в отдельный имущественный комплекс и наделение их правовым статусом для участия в гражданском обороте. Но вместе с тем будет справедливо заметить, что в этих документах говорится об «учреждениях милиции» в то время как Гражданский кодекс 1922 г. в ст. 137 предусматривал гражданскую правоспособность у «учреждений». То есть, возможно, на этапах становления молодой советской милиции, у ее учреждений, все же впервые появляется гражданско-правовой статус [7].
Об этом свидетельствует организация работы ведомственной милиции в период НЭПа. Ее деятельность заключалась в охране имущества предприятий и имущественных комплексов на договорной основе, причем создавались эти отряды милиции по заявке самого предприятия и содержались за счет предприятия. Заявление рассматривалось губернскими (областными) исполкомами, решение о формировании ведомственной милиции принималось совместной комиссией с участием представителей милиции и администрации предприятия и учреждения.
Со временем в отношении деятельности ведомственной милиции по охране имущества и объектов накопилось множество вопросов, главным образом об определении юридической природы заключаемых договоров. Отдел Прокуратуры НКЮ РСФСР настаивал на гражданско-правовой природе таких договоров, а с другой стороны Отдел кодификации законодательства НКЮ указывал об административной природе договоров и называл их «административными распоряжениями». В итоге была официально принята вторая точка зрения, обоснованная тем, что подразделения полиции осуществляли не «частноправовые функции, а так называемые публично-правовые функции, подобно тому, как она выполняет их при охранении общественного порядка» [14, с. 30–33].
Постановлением Совета министров СССР от 22 июня 1972 г. № 467 «Об утверждении общего положения о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации, учреждения» можно выделить акцент на появление государственных учреждений в гражданском обороте, которые, конечно же, не имели частной собственности на средства производства. В документе говорится, что: «Юридический отдел, юрисконсульт министерства, ведомства: проводит работу по повышению роли хозяйственных договоров и усилению ответственности за их выполнение, по укреплению договорной дисциплины; участвует в разработке особых условий поставки, типовых договоров и других нормативных актов, регулирующих хозяйственные отношения; разрабатывает методические указания по организации договорной работы в системе министерства, ведомства; принимает меры к обеспечению своевременного и правильного заключения хозяйственных договоров, учета выполнения договорных обязательств, применения экономических мер воздействия при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по договорам». [10]. Все это говорит об участии учреждений МВД СССР на данном этапе в хозяйственных отношениях. Так же с принятием Закона РСФСР от 11 июня 1964 г. «Об утверждении Гражданского кодекса РСФСР» (вместе с «Гражданским кодексом РСФСР») в кодифицированном праве появляется понятие «оперативного управления» имуществом. То есть на данном этапе можно отметить обособление органов внутренних дел в отдельный имущественный комплекс с наличием определенной, узкой правосубъектности, отвечающей социально экономической модели функционирования общества того времени [6].
После 1991 г. и развала СССР наступает время бурного развития товарно-рыночных отношений в обществе. Милицейское ведомство вступает в новое время, пытаясь максимально приспособиться к существующим товарно-рыночным реалиям. Принимается Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции». Органы внутренних дел и различные, обеспечивающие их, подразделения начинают участвовать в гражданских правоотношениях в таких организационно-правовых формах юридического лица, как бюджетные учреждения, унитарные предприятия. Органы внутренних дел получают возможность осуществлять так называемую «приносящую доход деятельность». Она представляла собой широкий спектр возможных гражданско-правовых сделок. В то время государство сталкивается с различными проблемами социально-экономического характера, заключающимися в недофинансировании государственных органов, учреждения и предприятий. Различные исследователи правового статуса органов внутренних дел того времени по-разному трактуют наделение милиции, как участника гражданского оборота, возможностью, если можно так выразиться, самой зарабатывать на свое обеспечение.
С вступлением в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3 ФЗ «О полиции» [1] и Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» органы внутренних дел преобразовываются в такую организационно-правовую форму юридического лица, как казенные учреждения. Возможность осуществления «приносящей доход» деятельности исчезает [2].
С 2011 г. по настоящее время происходят масштабные переформирования в области Гражданского законодательства. Так вступил в силу Федеральный закон от 5 мая 2014 года № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» определяющий коренные изменения в области юридических лиц и Федеральный закон от 5 апреля 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», формирующий новый порядок и условия участия органов внутренних дел в обязательственных отношениях [3].
На данном этапе органы внутренних дел представляют собой обширный имущественный комплекс, учреждения которого активно выступают в гражданском обороте в статусе юридических лиц [4].
1. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции».
2. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
3. Федеральный закон от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
5. Указ Президента РФ от 21.12.2016 № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»
6. «Гражданский кодекс РСФСР» (утв. ВС РСФСР 11.06.1964) // Ведомости ВС РСФСР - 1964. - N 24. С. 407.
7. Постановление ВЦИК от 11.11.1922 «О введении в действие Гражданского кодекса Р.С.Ф.С.Р.» // СУ РСФСР. - 1922. - N 71. С. 4
8. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 24.05.1922 «Положение о НКВД РСФСР» // СУ РСФСР. - 1922. - № 33. С. 386
9. Постановление СНК СССР от 25.05.1931 № 390 «Положение о рабоче-крестьянской милиции» // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР за 1931 год. - С. 429-437.
10. Постановление Совмина СССР от 22.06.1972 № 467 «Об утверждении Общего положения о юридическом отделе (бюро), главном (старшем) юрисконсульте, юрисконсульте министерства, ведомства, исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся, предприятия, организации, учреждения».
11. Фролов Э.Д. Скифы в Афинах. / Фролов Э.Д. // Вестник Древней Истории - 1998. - №1. - С.135.
12. Матвеев С.П. Институт полиции: исторический экскурс. / Матвеев С.П. // Вестник ВИ МВД России - 2014. - №1. - С. 164-172.
13. Войтенко О.Н. Роль органов полиции в системе государственного управления на различных исторических этапах. / Войтенко О.Н. // Государство и право: эволюция, современное состояние, перспективы развития (навстречу 300-летию российской полиции): Материалы международной научно-теоретической конференции. Санкт-Петербург, 28 апреля 2016 г. / под ред. Н. С. Нижник. В 2-х томах. - 2016. - Т. II. - С. 7-8.
14. Ерин Д.А. Договор как основание охраны собственности ведомственной милицией РСФСР в период второй половины 20-х годов XX века. / Ерин Д.А. // История государства и права -2012. - № 23. - С. 30-33.
15. Краткая объяснительная записка к заключению Междуведомственной комиссии, под председательством сенатора А.А. Макарова по преобразованию полиции в Империи. Санкт - Петербург: изд-во Гос.тип, - 1911. - С. 72
