Экспертный центр ПОРА (проектный офис развития Арктики) (эксперт)
Москва, г. Москва и Московская область, Россия
Развитие Арктической зоны Российской Федерации (далее – АЗРФ) является одной из приоритетных задач развития Российской Федерации. И развитие АЗРФ возможно только с учетом интересов государства, бизнеса, которое действует в Арктике и проживающего там населения. Государственно-частное партнерство (далее – ГЧП) позволяет, в силу конструкции этого механизма согласовывать интересы всех этих заинтересованных сторон. Развитие АЗ РФ включает в себя создание и развитие опорных зон развития, основу которых составляют минерально-сырьевые центры. В результате использования механизмов ГЧП в реализации проектов создания и развития опорных зон развития и минерально-сырьевых центров в АЗ РФ, будет решена проблема недостатка финансовых ресурсов для их создания и развития.
государственно-частное партнерство, опорные зоны развития, минерально-сырьевые центры.
В настоящее время бережное, но крупномасштабное развитие Арктической зоны Российской Федерации (далее-АЗРФ) является одной из приоритетных задач стратегии дальнейшего социально-экономического развития России, становления нормативно-правовой базы соответствующих отношений. Арктика всегда была и остается регионом особых интересов России. Здесь сконцентрированы практически все аспекты нашей национальной безопасности в юридическом и организационном аспектах, это область военных, экономических, экологических, транспортных и ресурсных интересов. В «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу» отмечается, что основными национальными интересами в Арктике являются использование АЗ РФ в качестве стратегической ресурсной базы страны, обеспечивающей решение задач социально-экономического развития; сохранение Арктики в качестве зоны мира и сотрудничества; сбережение уникальных экологических систем; использование Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации РФ в Арктике. Положения этого документа были переосмыслены и значительно расширены в нормативном порядке в 2013–2014 гг. В это время были разработаны и утверждены в нормативном порядке «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года», утвержденная Президентом РФ 8 февраля 2013 г., государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная Постановлением Правительства РФ 21 апреля 2014 г., а также Указ Президента РФ от 2 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации». В 2015 г. Минэкономразвития сформировало список из 147 проектов, которые, по мнению представителей арктических регионов и крупных финансово-промышленных групп, были бы наиболее значимы для развития Заполярья. Список оказался внушительным – почти на пять триллионов рублей, четыре из которых – средства, которые предполагается привлечь из внебюджетных источников. Были представлены проекты по следующим направлениям [1]: добыча и переработка полезных ископаемых – 38,9%; транспорт – 18%; добыча и переработка алмазов – более 15%; геологоразведка – 7%; промышленность – 5%; энергетика – 5%; рыбная промышленность и сельское хозяйство – более 4%; экология – 2%; телекоммуникации – 1,5%; туризм – менее 1%; социальная сфера – менее 1%; прочее – 2%. В итоге в 2016 г. из этого списка были названы 17 индустриально-транспортных проектов, которым государство намерено уделить первостепенное внимание.
Совершенно очевидно, что сторонами, заинтересованными в развитии АЗ РФ (стейкхолдерами), помимо органов власти и бизнеса, также является и население АЗ РФ. В настоящее время ее население – более 2,5 млн чел., что составляет около 2% населения России и около 40% жителей всей Арктики. Естественно, одной из ключевых целей социально-экономического развития Российской Арктики является повышение качества жизни населения, включая коренные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Из сказанного следует, что развитие АЗРФ возможно только с учетом интересов бизнеса, которой действует в Арктике и проживающего там населения. А именно государственно-частное партнерство (далее – ГЧП) позволяет, в силу правовой конструкции этого механизма, согласовывать интересы всех этих заинтересованных сторон. Это подчеркнул в своем выступлении на IV Международном арктическом форуме «Арктика – территория диалога», 30 марта 2017 г. в г. Архангельске, президент РФ: «У нас весьма обширная экономическая программа для Арктики, рассчитанная на многие-многие годы вперёд. Она включает уже свыше 150 проектов, инвестиции в которые оцениваются в триллионы рублей. Прежде всего, поддержим инициативы, имеющие мультипликативный эффект для арктических регионов и для нашей страны в целом, в том числе через механизмы государственно-частного партнёрства, и создание так называемых опорных зон развития, которые мы понимаем не только как территории, а в первую очередь как перечень скоординированных, взаимодополняющих друг друга проектов, а также инструментов государственной поддержки».
ГЧП – это долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов ГЧП в целях достижения юридических и экономических задач публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством привлечения частных ресурсов и разделения рисков между партнерами. В настоящее время в России идет активное формирование нормативно-правой базы ГЧП, в основе которой лежит специальное федеральное законодательство:
– Федеральный закон № 224-ФЗ от 13.07.2015 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – закон о ГЧП);
– Федеральный закон № 115-ФЗ от 25.07.2006 «О концессионных соглашениях» (далее – закон о КС).
Два этих закона в настоящее время позволяют реализовать большое количество проектов ГЧП в АЗРФ.
В законе о ГЧП четко и конкретно прописаны основные понятия, используемые при реализации проектов ГЧП:
1) государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство – юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества;
2) проект государственно-частного партнерства, проект муниципально-частного партнерства – проект, планируемый для реализации совместно публичным партнером и частным партнером на принципах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства;
Таким образом, в законе о ГЧП четко прописаны основные характеристики ГЧП:
– юридически оформленный договор на определенный срок;
– распределение рисков между партнерами;
– оформление договора в соответствии с действующим законодательством.
Субъекты РФ, входящие в АЗРФ, имеют определенный опыт в реализации проектов ГЧП. По рейтингу развития ГЧП в 2016–2017, публикуемому Центром развития ГЧП, Ханты-Мансийский АО, Республика Саха – Якутия и Архангельская область занимают места в 3-м десятке списка. Ямало-Ненецкий округ и Мурманская область располагаются на 40 и 42-м месте, соответственно. У остальных ситуация похуже: Республика Коми (54 место), Чукотский округ (64 место) и Ненецкий автономный округ (74 место). По показателям Национального рейтинга состояния инвестиционного климата, который АСИ представило на ПЭМФ-2017, ни один из регионов АЗРФ не вошел в 20-ку лучших. Все это свидетельствует о том, что регионам, входящим в состав АЗРФ, необходимо пересмотреть свои подходы к формированию инвестиционного климата на своей территории. Это очень важно в связи с изменением подхода государства к развитию Арктики.
Развитие АЗРФ является самым сложным и масштабным проектом, предложенным за последнее время, и для его реализации требуются огромные ресурсы, инвестиции и особые механизмы управления, позволяющие согласовывать действия множества участников, сочетать развитие инфраструктуры с обеспечением безопасности, а также учитывать национальные интересы в рамках международного сотрудничества.
Правительством РФ подготовлены и в ближайшее время будут приняты основные документы, определяющие новый подход к развитию АЗ РФ – Федеральный закон ««О развитии Арктической зоны РФ» и проект новой редакции Государственной программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2025 года и ближайшую перспективу».
Новый подход к развитию предполагает, во-первых, переход от принципа отраслевого развития к территориальному. В основе его, создание «опорных зон» развития (далее – ОЗР) во всех 8 арктических регионах РФ. Система «опорных зон» – это проекты планирования и обеспечения комплексного развития арктических территорий для достижения стратегических интересов Российской Федерации в Арктике с применением всего комплекса действующих инструментов и механизмов государственной поддержки.
В настоящее время определены ОЗР во всех 8 регионах, входящих в АЗРФ [2]:
1. Кольская опорная зона. Преимуществами данной «опорной зоны» выступает выгодное географическое положение, незамерзающие круглогодичные порты, наличие запасов полезных ископаемых, а также относительно развитая транспортная, энергетическая, промышленная, научная и образовательная инфраструктура.
2. Архангельская опорная зона характеризуется выгодным географическим положением, связанным с хорошо развитой железнодорожной инфраструктурой и круглогодичным портом (ноябрь – март только для судов ледового класса или с ледокольной проводкой).
3. Ненецкая опорная зона включает в себя ряд перспективных направлений развития экономики, в первую очередь связанных с развитием Северного морского пути и добычи полезных ископаемых.
4. Воркутинская опорная зона включает в себя муниципальное образование городской округ «Воркута» (МО ГО Воркута) Республики Коми.
5. Ямало-Ненецкая опорная зона является одной из наиболее перспективных и способна обеспечить стабильным грузопотоком порты Севморпути.
6. Таймыро-Туруханская опорная зона на территории Красноярского края имеет ресурсодобывающую и промышленную направленности. В её состав входит крупная агломерация в Арктике – Норильский промышленный район (с центром в г. Норильск).
7. Северо-Якутская опорная зона в Республике Саха (Якутия), центром которой является одна из ключевых точек восточной части Северного морского пути – порт Тикси.
8. Чукотская опорная зона, на её территории расположен ряд системообразующих для Чукотского автономного округа объектов транспортной инфраструктуры, которые могу стать основными точками роста в восточном секторе Северного морского пути и Арктической зоне Российской Федерации [1].
В основе проекта «опорной зоны» будут находиться проекты создания и развития минерально-сырьевых центров (далее – МСЦ).
Во-вторых, в соответствии с принципами проектного подхода, территориальное развитие должно идти через взаимоувязку всех «отраслевых» мероприятий на этапах планирования, целеполагания, финансирования и реализации, что позволит сократить все виды затрат и издержек.
С учетом ситуации с бюджетами РФ и регионов РФ, а также властных полномочий по реализации инвестиционных проектов в ОЗР, основным механизмом их реализации становится ГЧП. С учетом реализации различных инвестиционных проектов в каждой ОЗР необходимо анализировать проекты на возможность их реализации как проектов ГЧП. Важно при этом, что некоторые из них могут быть реализованы как межрегиональные, либо несколькими ОЗР (межзональные).
При реализации проектов ГЧП в ОЗР необходимо выделить два подхода: 1-й – это возможность реализации каждого проекта ГЧП по отдельности, но с определением очередности их реализации, связанной с важностью и этапностью для развития ОЗР. В этом случае необходим план развития проектов ГЧП для ОЗР. 2-й подход предполагает разработку и реализацию проекта ГЧП по комплексному развитию территории (далее – КРТ) ОЗР. Организационные механизмы реализации разных подходов будут различаться.
Однако базовыми, «якорными проектами» в ОЗР станут проекты МСЦ, определяющиеся как совокупность разрабатываемых и планируемых к освоению месторождений и перспективных площадей, связанных общей существующей и планируемой инфраструктурой и имеющих единый пункт отгрузки добываемого сырья или продуктов его обогащения в федеральную или региональную транспортную систему (железнодорожный, трубопроводный и морской транспорт) для доставки потребителям. Поэтому важно, чтобы пространственные инфраструктурные решения для Арктики и ОЗР, привели к развитию как технологической, так и общественной инфраструктуры, необходимой для создания и развития МСЦ. Таким образом, предложенные инфраструктурные решения должны стать инструментом создания и развития МСЦ. А в рамках их создания и развития речь идет фактически о реализации проекта ГЧП «Комплексное развитие территории МСЦ с целью развития добычи и / или переработки сырья».
Несомненно, реализация инфраструктурных проектов в ОЗР, а также создание технологической и общественной инфраструктуры, развитие основного бизнеса МСЦ, приведет к росту сопутствующих бизнесов, связанных с обслуживанием, как основных производств, так и населения территорий ОЗР и МСЦ. Рост бизнеса на территориях ОЗР и МСЦ приведет и росту налоговых поступлений бюджетов (федеральный, региональный и местный) всех уровней. Рост налогов на определенной ограниченной территории позволит использовать для реализации проектов ОЗР и МСЦ, такой распространенный в некоторых странах механизм ГЧП, как TIF (Tax Increment Financing {TIF, финансирование за счет прироста налогов}). В рамках этого механизма региональные или муниципальные власти возвращают инвесторам средства, вложенные в реализацию инфраструктурных проектов, за счет бюджетных поступлений, полученных от роста налогов в регионе. Данный прирост налоговых поступлений возникает вследствие роста налоговой базы, возникшей в результате реализации профинансированных проектов. Аналог этого механизма, «долг под прирост налогов» (ДПН) – финансирование путем специальных государственных инвестиционных заимствований, возврат которых обеспечивается увеличением налоговых доходов благодаря реализации инфраструктурных проектов. Расчеты показывают, что привлечение с помощью этого механизма по 1% ВВП ежегодно в период до 2030 г. приведет к увеличению государственного долга всего на 6% ВВП, что не угрожает устойчивости бюджетной системы [3]. Пилотные проекты на основе ДПН уже находятся в стадии подготовки.
Дальнейшее развитие использования механизма ГЧП в АЗР, помимо реализации инфраструктурных и производственных проектов, будет актуально также в таких важных для АЗРФ проектах:
1. Обеспечение энергией производства и поселений (проекты распределенной энергетики, микрогриды).
2. Снижение продовольственной зависимости от завоза (развитие сельскохозяйственного производства на территории АЗРФ).
В результате использования механизмов ГЧП и новых механизмов финансирования в реализации проектов создания и развития ОЗР и МСЦ в АЗ РФ, будет решена проблема недостатка финансовых ресурсов для их создания и развития. А привлечение частного предпринимательства через ГЧП в решении этой задачи, повлечет за собой развитие конкуренции и соответственно, снижение издержек на реализацию проектов ОЗР и МСЦ. Важно, что при реализации таких проектов возможно также привлечение средств негосударственных пенсионных фондов, с использованием такого финансового инструмента, как инфраструктурные облигации.
Особую важность развитие применения ГЧП в АЗ РФ приобретает в связи с реализацией Указа Президента Российской Федерации № 327 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2030 года», принятие которого связано в том числе и с тем, что угрозу национальной безопасности России составляют, «стремление ряда государств, прежде всего Соединенных Штатов Америки (США) и их союзников, к доминированию в Мировом океане, в том числе в Арктике, а также к достижению подавляющего превосходства своих военно-морских сил», а также и «экономическое, политическое, международно-правовое и военное давление на Российскую Федерацию в целях снижения эффективности ее морской деятельности в Мировом океане, ослабления ее контроля над Северным морским путем – исторически сложившейся национальной транспортной коммуникацией Российской Федерации» [4]. Поэтому в число основных задач государственной политики в области военно-морской деятельности входят:
– расширение использования инструментов государственно-частного партнерства для решения стратегических задач развития экономики и формирования базовой транспортной, энергетической, информационной, военной инфраструктур в районах базирования Военно-Морского Флота в Мировом океане;
– создание в удаленных районах Арктического и Дальневосточного регионов Российской Федерации объектов инфраструктуры двойного назначения в целях обеспечения базирования гражданских судов, кораблей и судов Военно-Морского Флота и органов федеральной службы безопасности;
– обеспечение экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов при эксплуатации в мирное время кораблей и судов, оружия и объектов инфраструктуры, обеспечивающих военно-морскую деятельность.
1. О перечне приоритетных проектов, реализуемых на территории Арктической зоны Российской Федерации // [Электронный ресурс] // URL: https://arctic.gov.ru/FilePreview/9053275b-7821-e611-80cc-e672fe4e8e4e?nodeId=4370391e-(дата обращения 20.08.17)
2. Смирнова О.О., Липина С.А., Кудряшова Е.В., Крейденко Т.Ф.., Богданова О.Н. Формирование опорных зон в Арктике: методология и практика // АиС. 2016. №25 // [Электронный ресурс] // URL:http://cyberleninka.ru/article/n/formirovanie-opornyh-zon-v-arktike-metodologiya-i-praktika (дата обращения: 22.09.2017).
3. Дмитриев М., Чистяков П. Транспорт, жилье, экология // Ведомости. № 4355 от 04.07.2017[Электронныйресурс]-URL:https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2017/07/04/707866-transport-zhile-ekologiya (дата обращения 5.08.2017)
4. Указ Президента РФ от 20 июля 2017 г. № 327 “Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2030 года” // [Электронный ресурс]- URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71625734/ (дата обращения 22.09.17).
