Москва, г. Москва и Московская область, Россия
ГРНТИ 10.55 Земельное право
ОКСО 40.06.01 Юриспруденция
ББК 67 Право. Юридические науки
ТБК 7541 Право собственности и другие вещные права
В статье рассмотрен ряд вопросов соотношения норм гражданского и земельного права. Основное внимание уделено тому, какое уточнение и корректировку в актах земельного законодательства получили положения гражданского законодательства. Также затронут вопрос о том, является ли принудительное прекращение прав на ненадлежаще используемые земельные участки проявлением гражданско-правовой ответственности их правообладателей или это разновидность специальной ответственности – земельно-правовой.
земельное законодательство, гражданское законодательство, права на землю, оборотоспособность земельных участков, земельные доли.
Земля всегда была и будет особым ресурсом, требующим правового регулирования ее использования и охраны, а также распоряжения земельными участками. Это обусловлено тем, что она выступает в роли единственно возможного и незаменимого операционно-пространственного базиса (места) любой деятельности, размещения всех движимых и недвижимых вещей, существования животного и растительного мира. Также – это средство производства в сельском и лесном хозяйстве и ключевой компонент природной среды – «земля, и связанные с ней общественные отношения могут считаться эталоном отношений человека и природы» [12, С. 27]. Одновременно с этим земля является разновидностью недвижимого имущества.
На протяжении многовековой истории права вопросы, связанные с земельными ресурсами, регулировались, главным образом, гражданским правом. В большинстве стран становление земельного права произошло эволюционным путем, сначала – как подотрасли частного права (отношения частных лиц, которые равноправны, имущественно обособлены и самостоятельны), имеющей некоторые особенности в силу объекта правоотношений, но не способов их правового регулирования. Затем, когда некоторые правоотношения по поводу использования и (особенно) охраны земель стали регулироваться императивно, постепенно возникло земельное право, как самостоятельная комплексная отрасль.
Уже в силу этого обстоятельства вопрос о соотношении этих двух отраслей, о его динамике должен вызывать интерес.
В России же все обстояло намного сложней. Так, закономерным результатом национализации всей земли после революции 1917 г. и запрета ее гражданского оборота стало то, что в советский период нормы гражданского права к отношениям по поводу земли больше не применялись. Они регулировались самостоятельной отраслью – земельным правом, которое предусматривало, главным образом, административно-правовой метод. Понятие «недвижимость» в то время также не применялось. Неким его аналогом были основные фонды, то есть предметы производственного и непроизводственного назначения (здания, сооружения, жилые помещения, машины, оборудование, многолетние насаждения), которые в своей натуральной форме функционировали и использовались на протяжении ряда лет и в течение всего срока службы не теряли своей потребительской формы. Но земля в состав таких фондов не входила.
В постсоветской России понятие «недвижимость» было вновь введено в экономический и правовой оборот. Это произошло уже в 1991 г., когда были приняты Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (ст. 4), а окончательное законодательное закрепление получило в 1994 г. в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее – ГК РФ). При этом земельные участки стали не просто разновидностью недвижимого имущества, а ключевым его элементом. Но ГК РФ, отнеся земельные участки к недвижимости, не дал их определения. Оно появилось в земельном законодательстве лишь в 2000 г. (с опозданием на 6 лет). Причем, за прошедший период четырежды менялось. И в настоящее время земельным участком признается такая недвижимая вещь, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи (п. 3 ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации; далее – ЗК РФ).
Отнесение земельных участков к недвижимости привело к тому, что возникающие по поводу них общественные отношения стали регулироваться и земельным, и гражданским законодательством, которые основаны на разных принципах [2, 4]. Поэтому одним из принципов современного отечественного земельного права стало разграничение действия норм гражданского и земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, на необходимость которого прямо указано в ЗК РФ (п. 1 ст. 1). При этом согласно ст. 3 этого кодекса, непосредственно земельные отношения (по использованию и охране земель) регулируются земельным законодательством. Тогда как имущественные отношения по поводу земельных участков и совершение с ними сделок – гражданским законодательством, но при условии, что земельным (и иным специальным) законодательством не предусмотрено иное. То есть, в данном аспекте земельное законодательство выступает как специальное по отношению к гражданскому, оно уточняет, а зачастую – и корректирует некоторые его положения. Необходимость в таком уточнении обусловлена значением земли для общества и государства – важность ее рационального распределения и использования, сохранности для будущих поколений, формирования бюджета за счет земельных платежей.
Вместе с тем, несмотря на логичность и кажущуюся простоту такого разграничения, его реализация в конкретных нормах гражданского и земельного права носит ряд особенностей, а сами такие нормы во многих случаях содержат взаимные отсылки. Например, ЗК РФ предусматривает, что права на землю возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством (п. 1 ст. 25).
Сначала рассмотрим такие, связанные с имущественными отношениями по поводу земли вопросы, при законодательном регулировании которых уточнение актами земельного законодательства наиболее существенно.
Во-первых, речь идет об оборотоспособности земли, степень ограничения которой определяется только земельным законодательством. Как известно, гражданское законодательство предусматривает, что объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться, только если они не ограничены в обороте (п. 1 ст. 129 ГК РФ). В отношении земли при этом сделана оговорка, что та может отчуждаться только в той мере, в какой это допускается законами о земле. То есть, согласно ГК РФ, все, что связано с оборотоспособностью земли, определяется не гражданским, а земельным законодательством.
С 2001 г. эти вопросы регулируются ЗК РФ, который выделяет два вида земельных участков:
1) изъятые из оборота – они не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами любых сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Это участки, на которых находятся государственные природные заповедники и национальные парки, размещенные на постоянной основе войска и воинские формирования, расположены объекты использования атомной энергии, воинские и гражданские захоронения и ряд других;
2) ограниченные в обороте – они также не могут предоставляться в частную собственность (за исключением случаев, установленных федеральными законами). Сделки же, не связанные с отчуждением (например, аренда) с такими участками допускаются. Это участки в составе земель лесного и водного фонда, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности или таможенных нужд, загрязненные опасными веществами и иные подвергшиеся деградации, зарезервированные для государственных или муниципальных нужд и ряд других (ст. 27 ЗК РФ).
Казалось бы, все урегулировано. Но если в ГК РФ речь идет об оборотоспособности земли вообще, то в ЗК РФ – только о земельных участках. При этом земельный фонд как совокупность всех земель и земельных участков (имеющих четкие индивидуализирующие признаки, в первую очередь – границы) ГК РФ недвижимым имуществом не признает.
Во-вторых, п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон об обороте сельхозземель) устанавливает ограничение общей площади сельскохозяйственных угодий, которой одно частное лицо может обладать на праве собственности (ограничение количества имущества). Это является исключением из общих подходов частного права о том, что не ограничиваются количество и стоимость имущества, находящегося в частной собственности (п. 2 ст. 13 ГК РФ). Впрочем, в этой же норме ГК РФ содержится оговорка о том, что соответствующие ограничения могут быть установлены иным законом (тем же ЗК РФ, например). Причем применительно к земельным ресурсам указанные ограничения полностью соответствуют и конституционному положению о том, что земля должна использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов (ст. 9), так как только земля обладает уникальным свойством плодородия, является незаменимым, нерукотворным, ограниченным в пространстве и неперемещаемым благом.
Подобного рода ограничения по концентрации земель в одних руках были и остаются довольно распространенными и в других странах. Из исторических примеров можно упомянуть систему «равных полей» Китая первого тысячелетия н.э.; запрет концентрации в руках одной семьи земельных участков площадью более 3 га в послевоенной Японии (закон 1946 г.), а также земельную реформу в Италии 1947 г. Ограничение максимально допустимых размеров участков, используемых в сельскохозяйственных целях, предусматривает и современное зарубежное законодательство (Дания, Италия, Норвегия, Новая Зеландия и др.) [14].
В-третьих, развивая нормы п. 2 ст. 129 ГК РФ, согласно которым некоторые виды объектов гражданских прав могут принадлежать лишь определенным участникам оборота, ЗК РФ и другими законами установлен запрет для иностранных граждан быть собственниками ряда земельных участков. Это все находящиеся на приграничных территориях (п. 3 ст. 15 ЗК РФ); расположенные в границах морских портов (ч. 2 ст. 28 Федерального закона «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»); имеющие сельскохозяйственное назначение (ст. 3 Закона об обороте сельхозземель).
Таким образом, получается, что именно нормами земельного права ограничен субъектный состав ряда сделок по отчуждению земельных участков. В отношении состава участников сделок, связанных с приобретением земельных участков в собственность, установлены как абсолютный запрет для одних категорий лиц (иностранцы), так и ограничение, связанное с наличием у остальных приобретателей земли (потенциальных покупателей, одаряемых) на праве собственности определенной площади сельскохозяйственных угодий.
В-четвертых, нормы ЗК РФ содержат дополнительные условия купли-продажи или аренды земельных участков. Например, их объектом могут быть только такие земельные участки, которые поставлены на кадастровый учет. Кроме того, продавец или арендодатель участка обязан предоставить его покупателю (арендатору) имеющуюся у них информацию об обременениях этого участка и ограничениях по его использованию. Еще ряд условий договора купли-продажи земельного участка признан ЗК РФ заведомо недействительными. Это договоренность участников сделки о праве продавца выкупить обратно участок по своему желанию или о последующем ограничении распоряжения им (п.п. 3 и 4 ст. 37 ЗК РФ).
Для земель сельскохозяйственного назначения требования купли-продажи еще более отличаются от общих правил гражданского оборота. Продавец такого участка обязан письменно известить орган государственной власти субъекта Российской Федерации (а в случаях, установленных региональным законом, – орган местного самоуправления) о своем намерении продать его. Продажа третьему лицу возможна, только если субъект Российской Федерации (муниципальное образование) откажется от покупки, причем сделка должна быть заключена по цене, не ниже той, что указана в извещении (ст. 8 Закона об обороте сельхозземель). Если же такой участок находится в долевой собственности более чем 5 лиц, то решение о владении, пользовании и распоряжении им принимается большинством голосов на общем собрании сособственников.
Наиболее же специфичны правила, предусмотренные для распоряжения земельными долями, возникшими при приватизации сельскохозяйственных угодий. Причем они всегда отличались от правил, присущих общей долевой собственности на иное имущество. Так, сначала (в 90-х годах) права отдельного собственника земельной доли были шире, например, допускалась ее передача в аренду, при заключении любых сделок не имело значения мнение сособственников [15]. Сейчас же, наоборот, права собственников земельных долей ограничены лишь: 1) завещанием доли; 2) отказом от нее; 3) внесением ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, уже использующей соответствующий участок (т.е., только одной, единственной); 4) передачей в доверительное управление либо отчуждением ограниченному кругу лиц – сособственнику либо указанной сельскохозяйственной организации (или гражданину – члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующего этот участок); 5) выделением (образованием) в счет нее нового земельного участка [16]. Нельзя даже продать или подарить свою долю муниципальному образованию или государству.
В-четвертых, только ЗК РФ регулирует в настоящее время переход прав на вновь образованные земельные участки, а также приватизацию и передачу в аренду находящихся в государственной или муниципальной собственности участков.
Еще в ряде случаев нормы земельного и гражданского законодательства дублируют друг друга. Это относится, например, к реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (ст. 35 ЗК РФ и ст. 273 ГК РФ). Такое же дублирование до 2015 г. было и в отношении перечисления видов прав на земельные участки. Однако после того как в 2015 г. была признана утратившей силу ст. 21 ЗК РФ «Пожизненное наследуемое владение земельными участками», характеристика этого права осталась лишь в ГК РФ (ст. ст. 265–267).
В качестве примера того, насколько, казалось бы, уже урегулированное разграничение двух правовых отраслей негативно сказывается на развитии специального законодательства, рассмотрим ситуацию с заменой земельного кадастра кадастром недвижимости. Соответственно, речь идет о федеральных законах «О государственном земельном кадастре» (2000), «О государственном кадастре недвижимости» (2007, вступил в силу в 2008), а теперь – «О государственной регистрации недвижимости» (2015).
Так, до 2008 г. кадастр охватывал весь земельный фонд. Теперь же получилось, что объектом кадастра остались только земельные участки [17]. В последнее время многие ученые и специалисты критикуют нынешний заявительный характер кадастрового учета [14, с. 79; 19], когда случаи поставки участка на учет (что является затратным мероприятием, как в отношении финансов, так и по времени) ограничены либо «повышенной» ответственностью правообладателя участка, либо его намерением совершить с участком сделку гражданско-правового характера. Соответственно, такой – заявительный характер не позволяет надеяться на полный (а значит – и достоверный) учет земельного фонда. Но редко указывается на то, что предпосылка для «дыр» в кадастровом учете возникла сразу после признания в ГК РФ недвижимостью только одного из объектов земельных отношений – земельного участка. Тогда как ЗК РФ (п.1 ст. 6) такими объектами признает не только участки, но и их части, и, главное, – землю как природный объект и природный ресурс (по сути – земельный фонд).
Другим вопросом, затрагивающим соотношение гражданского и земельного права, требующим научного изучения и последующего оформления в актах законодательства, является и так называемая земельно-правовая ответственность за нарушение требований законодательства об использовании земельных участков, которая выражается в принудительном прекращении прав на них. Чаще это рассматривается как разновидность гражданско-правовой ответственности (ст. ст. 284-287 ГК РФ). Однако среди специалистов по земельному праву достаточно распространена точка зрения о том, что это специальная, земельно-правовая ответственность [10, 18]. Различие этих подходов ведет к тому, что в разных учебных заведениях это по-разному преподносится студентам. Представляется, что в этом вопросе следует учитывать то обстоятельство, что подобное изъятие земельных участков (как санкция) было предусмотрено еще советским земельным законодательством (в частности, ст. 139 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.). А, как отмечено выше, тогда гражданское законодательство к земельным отношениям не применялось, поэтому такая санкция не была мерой гражданско-правовой ответственности. Поэтому, рассматривая указанный вопрос, в первую очередь, следует исходить из того, насколько изменилась (и изменилась ли) в этой части правовая природа правонарушения, – ненадлежащего использования земельного участка, которое наносит вред публичным интересам.
Таким образом, признание в ходе реформ 90-х годов земельных участков объектами недвижимости и связанное с этим вовлечение их в сферу регулирования гражданского права привело к возникновению ряда проблем в части разграничения действия норм земельного и гражданского права. Большей частью они были разрешены с принятием в 2001 г. ЗК РФ. Но некоторые из них, казалось бы, второстепенные, до сих пор актуальны. Причем, хотя затрагивающее данные сферы законодательство достаточно динамично в других вопросах (особенно, если вспомнить реформу гражданского законодательства 5-летней давности), помимо теоретических дискуссий какие-либо законодательные инициативы в этой части не принимаются.
1. Гражданский кодекс Российской Федерации - часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ, (с послед. дополн. и изм.). // Рос. газ. - 1994 - 8 дек.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с послед. дополн. и изм.). // Рос. газ. - 2001 - 30 окт.
3. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (с послед. дополн. и изм.). // Рос. газ. - 2002 - 27 июл.
4. Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с послед. дополн. и изм.).. // Рос. газ. - 2007 - 14 нояб.
5. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (с 2017 года действует с новым названием - «О кадастровой деятельности») // Рос. газ. - 2007 - 1 авг.
6. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (с послед. дополн. и изм.) // Рос. газ. - 2015 - 17 июл.
7. Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (утратили силу). // Ведомости СНД и ВС СССР - 1991 - № 26 - ст. 733.
8. Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 года (утратил силу) // Ведомости ВС РСФСР, 1970, № 28, ст. 581.
9. Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» (утратил силу). // Рос. газ. -2000 - 10 янв.
10. Анисимов А.П. Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земель поселений // Журнал российского права. - 2004 - № 2 - С. 80-86.
11. Боголюбов С.А. Земельное законодательство и концепция развития гражданского законодательства. // Журнал российского права. 2010 - № 1 - С. 38-47.
12. Боголюбов С.А. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан. // Журнал российского права. 2005 - № 7 - С. 24-32.
13. Жариков Ю.Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений. // Журнал российского права. 2011 - № 11 - С. 33-39.
14. Комов Н.В., Шарипов С.А. Земельные ресурсы в стратегии устойчивого развития России: монография - Казань, «Бриг», 2017. - 480 с.
15. Липски С.А. Земельные доли: путь к оптимизации землепользования или препятствие при перераспределении земель. // Право и инвестиции. - 2001 - № 2-3 - С. 36-41.
16. Липски С.А. О развитии федерального законодательства, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения. // Аграрное и земельное право. 2013 - № 2 - С. 81-86.
17. Правовое обеспечение землеустройства и кадастров: актуальные проблемы земельного законодательства: учебн. пособие. / С.А.Липски, И.И. Гордиенко. - М. Гос. университет по землеустройству, 2013. - 336 с.
18. Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э. и др. Земельное право: Учебник. - М.: Частное право, 2010. - 344 с.
19. Хлыстун В.Н. Нужен ли стране земельный кадастр? // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2010 - № 7 - С. 34-36.
