В статье рассматривается проблема обеспечения открытости в деятельности коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации.
коллегия Министерств внутренних дел Российской Федерации, открытость, общественный контроль, общественный совет, гражданское общество
«Я убежден, что гласность - единственное действенное средство
борьбы с творящимся сегодня злом и беззаконием»
А.Т.Марченко (1938-1986 гг.), известный советский правозащитник 60-80 годов,
книга «Мои показания»
Открытость как основополагающий принцип деятельности органов исполнительной власти в правовом демократическом государстве. Обеспечение информационной открытости власти - самостоятельная проблема, которая была поставлена и решалась в ходе административной реформы, проводимой в России. Проблема эта совсем не выглядит надуманной. Еще в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 октября 2005 г. № 1789-р [5], констатировалось, что система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. Несмотря на явные положительные сдвиги последних лет, ситуация все еще далека от благополучной. Нельзя не отметить, что ее урегулирование было и продолжает оставаться одним из бесспорных приоритетов государственной политики в современной России. Во многом это обусловлено международными обязательствами нашей страны. Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. [1], которую ратифицировала Российская Федерация, предусматривает, что каждое государство-участник принимает меры для содействия активному участию гражданского общества в предупреждении коррупции и борьбе с ней с помощью таких, в частности, мер, как усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений и обеспечение для населения эффективного доступа к информации.
Именно доступ к информации о деятельности государственных органов, как глубоко верно отмечают Ю.С. Адушкин и В.М. Манохин, является весьма важной предпосылкой обеспечения и защиты правового статуса граждан [12]. Закономерно поэтому, что в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [3] среди принципов правового регулирования в сфере информации получил закрепление принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации кроме случаев, установленных Федеральными законами. Таким образом, ограничить свободный доступ к информации если и можно, то только Федеральными законами. Сделать это подзаконными правовыми актами будь то правовые акты Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации и, тем более правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нельзя. Тем самым создана надежная правовая гарантия реализации указанного принципа и, в конечном счете, нормы ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации. Напомним, данная конституционная норма провозглашает право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Думается, в наибольшей степени проблема обеспечения открытости в деятельности государственных органов актуальна для органов исполнительной власти, что объясняется всеохватывающим характером их деятельности, особенностями компетенции и порядка образования ее органов и назначения должностных лиц, а применительно к России еще и глубокими историческими традициями закрытости и не публичности деятельности, прочно укоренившимися еще со времен советского периода государственного строительства. Поэтому, крайне важным, тем более применительно к теме настоящей статьи, следует признать утверждение распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93 [8].
Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти. Она исходит из того, и это прямо обозначено в общих положениях документа, что основным направлением совершенствования государственного управления в развитых странах, а Россия ориентируется именно на их опыт, является построение структур управления и использование управленческих подходов, нацеленных, прежде всего, на обеспечение потребностей и интересов граждан, регулярное распространение достоверной информации и активное взаимодействие между органами государственной власти и, в частности, институтами гражданского общества.
Федеральные органы исполнительной власти, руководство, деятельностью которых на основании ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [2] осуществляет Президент Российской Федерации, а это органы, действующие в административно-политической сфере (оборона, безопасность, внутренние и иностранные дела, юстиция), тоже МВД России, внедряют механизмы (инструменты) открытости, предусмотренные Концепцией, если иной порядок не установлен Федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Однако никаких нормативных актов, которыми был бы установлен иной порядок, так и не было издано. Следовательно, МВД России должно внедрять именно те механизмы (инструменты) открытости, которые предусмотрены Концепцией.
В исследовании, посвященном правоохранительной деятельности в России, которое проводилось по инициативе Комитета гражданских инициатив, отмечается, что все ведомства, задействованные в правоохране, включая и суды, стремятся к максимальной закрытости и защищаются от публикации данных о своей деятельности в той степени, в которой могут это себе позволить [14]. Во многом это действительно так. Вместе с тем, достаточно последовательно проводимая государством политика обеспечения открытости федеральных органов исполнительной власти уже дает определенные положительные результаты. Уровень открытости федеральных органов исполнительной власти постепенно повышается, что подтверждается данными социологических опросов население. В полной мере это относится и к МВД России. Причем, несмотря на специфику данного ведомства, которая, в частности, состоит в том, что его деятельность по объективным причинам строится на сочетании гласных и негласных методов работы, включая работу с использованием информации ограниченного доступа, в том числе, секретной, полученной, к примеру, в результате проведения тех же оперативно-розыскных мероприятий, МВД России продемонстрировало сравнительно высокие среди федеральных органов исполнительной власти показатели открытости. Так, по результатам исследования, проведенного группой экспертных организаций под эгидой Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, МВД России в рейтинге открытости заняло девятое место (5,59 балла) среди 32 федеральных органов исполнительной власти. Оценка проводилась по 10-бальной шкале по таким критериям как: 1) полнота, оперативность и качество информации, относящейся к предметной деятельности ФОИВ; 2) подотчетность деятельности ФОИВ в выполнении своих обязанностей; 3) открытость, доступность и качество информации официального сайта ФОИВ; 4) возможность гражданского участия в деятельности ФОИВ и представления обществом обратной связи (граждане, эксперты, НКО, СМИ); 5) открытость и доступность ФОИВ через призму СМИ [15]. Несмотря на такие показатели, думается, в деле обеспечения открытости МВД России еще имеются значительные резервы. Достижение оптимальных результатов здесь должно способствовать повышению эффективности деятельности всей системы МВД России [5, с. 27].
В координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению их открытости весьма значима роль Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства, действующей на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2012 № 773 [6]. Ее персональный состав определен распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2912 г. № 1782-р [7]. Возглавляет комиссию председатель Правительства Российской Федерации Д.А.Медведев. Решения, принятые данным координационным органом в рамках его компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти. МВД России в данном случае исключением не является. Так, в п. 2.7.2 Методических рекомендаций по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти (далее - Рекомендации), утвержденных протоколом заочного голосования данной Правительственной комиссии от 26 декабря 2013 г. № АМ-П36-89пр [10], предусматривается, что круг лиц, имеющих возможность присутствовать на заседании коллегиального органа федерального органа исполнительной власти, не должен быть ограничен определенными категориями лиц. Федеральные органы исполнительной власти должны обеспечивать их доступ на заседание своего коллегиального органа.
Рекомендации получили развитие в специально разработанных Методических указаниях по проведению итоговых заседаний коллегий федеральных органов исполнительной власти, утвержденных протоколом заседания все той же Правительственной комиссии от 18 февраля 2015 г. № 1 [11] (далее - Методические указания). Думается, что сделано это не случайно, т.к. именно итоговые коллегии должны быть наиболее открыты для граждан и общества в целом, поскольку позволяют увидеть, как работал государственный орган в отчетный период, оценить эффективность и результативность его деятельности. Не случайно поэтому, что в итоговых коллегиях некоторых государственных органов, а это, к примеру, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, неизменно принимает участие Президент Российской Федерации. В результате к ним проявляют повышенный интерес средства массовой информации и, как следствие, - само общество.
В пункте 2.1 Методических указаний предусматривается, что заседание итоговой коллегии следует проводить в открытом формате. Правда, сделана оговорка о том, что по согласованию с председателем общественного совета руководитель федерального органа исполнительной власти может предусмотреть проведения закрытой части заседания итоговой коллегии, в случае необходимости обсуждения документов или информации с ограниченной формой допуска.
В пункте 5 Протокола заседания Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства содержится рекомендация федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, учитывать положительные практики, содержащиеся в Методических указаниях, т.е. проведение итоговой коллегии в открытом формате. Конечно, для федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а именно таким органом является МВД России, методические указания имеют лишь рекомендательный характер, но не принимать их в расчет, учитывая установку политического руководства страны на обеспечение открытости власти, развитие институтов общественного контроля, думается, вряд ли правильно.
Таким образом, если следовать Методическим указаниям, никаких ограничений для присутствия граждан по крайней мере на открытой части заседания коллегии федерального органа исполнительной власти и МВД России в данном случае исключением не является, нет и быть не может. Однако на практике все оказывается совсем иначе. ***
Для обеспечения информационной открытости власти исключительное значение имело принятие Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [4]. Одним из способов доступа к информации о деятельности государственных органов законом признается присутствие граждан (физических лиц) на заседаниях коллегиальных органов государственных органов (пункт 5 ст. 6). В свою очередь, уже в ст. 15 указанного нормативного правового акта закрепляется, что федеральный орган исполнительной власти обязан обеспечить им такую возможность. Как видно, праву граждан корреспондируется соответствующая обязанность государственного органа, в данном случае - федерального органа исполнительной власти. При этом законодатель именно граждан (физических лиц) ставит на первое место среди тех субъектов, возможность присутствия которых на своей коллегии обязан обеспечить, да именно обязан, а не может, если посчитает возможным или целесообразным федеральный орган исполнительной власти. Порядок присутствия гражданина на заседании коллегиального органа должен определяться регламентом этого государственного органа или иным нормативным актом. Правда, законодатель не уточняет, в каком именно кроме регламента нормативном правовом акте это может быть сделано. Должен ли это быть акт самого государственного органа, что выглядит вполне логично, или вопрос может быть урегулирован как-то иначе. Вопрос этот оказывается совсем не праздным. Так, к примеру, Регламент МВД России, утвержденный приказом Министерства от 17 октября 2013 г. № 850 [9], такого порядка не предусматривал. Долгое время ничего не говорилось о нем и в Положении о коллегии МВД России, утвержденном приказом МВД России от 15 августа 2011 г. № 948.
Право гражданина присутствовать на заседании коллегии государственного органа с полным основанием может рассматриваться не иначе, как одна из самостоятельных форм получения информации о деятельности этого органа. Прежде всего, речь идет, конечно же, об органах исполнительной власти.
Если говорить об открытости работы коллегии МВД России, то в п. 5 Положения об этом совещательном органе специально отмечается, что ее работа осуществляется гласно, но далее делается крайне важная оговорка, кроме заседаний, на которых обсуждаются вопросы конфиденциального характера.
К сожалению, сохраняется ситуация, когда гражданин продолжает де-факто восприниматься должностными лицами, выступающими от имени государства, не иначе, как проситель, а не как, по меньшей мере, равноправный партнер. Широко разрекламированная в недавнем прошлом либеральными экономистами идея открытого, сервисного государства, предоставляющего гражданам услуги, обслуживающего их нужды, так и не стала объективной реальностью. Механизм ответственности, прежде всего, ответственности дисциплинарной за явное неисполнение закона, за рассмотрение ненадлежащим образом обращений граждан, к сожалению, не работает, а без него ожидать сколько-нибудь заметного улучшения деятельности всех звеньев государственного аппарата не приходится. Ситуация усугубляется еще и тем, что ослаблен контроль со стороны руководства государственных органов и их структурных подразделений за подчиненными государственными служащими, как гражданскими, так и представителями государственной службы иных видов.
И последнее. Эпиграфом к настоящей статье послужили слова известного правозащитника 60-80 гг. ХХ в. Анатолия Тихоновича Марченко (1938-1986 гг.), боровшегося с советским авторитарным режимом, основанном на коммунистической идеологии, и много лет проведшего в заключении за политические убеждения. Напомним, в своей книге «Мои показания» он глубоко верно заметил: «Я убежден, что гласность - единственное действенное средство борьбы с творящимся сегодня злом и беззаконием». Этим словам вот уже больше сорока лет, но они, приходится признать, несмотря на огромные сдвиги к лучшему последних лет, к сожалению, продолжают сохранять актуальность и в современной России.
По материалам, предоставленным СМИ, органы внутренних стали более открытыми и подконтрольными обществу». Во многом это действительно так. Вместе с тем, обобщение правоприменительной практики дает основания в определенной мере усомниться в точности таких утверждений.
1. Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 года // СЗ РФ. - 2006. - № 26. - Ст. 2780.
2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.
3. Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. - 2006. - № 31, часть I. - Cт. 3448.
4. Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СЗ РФ. - 2009. - № 7. - Ст. 776.
5. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. - 2005. - № 46. - Ст. 4720.
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2012 года № 773 «О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства» // СЗ РФ. - 2012. - № 32. - Ст. 4559.
7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2012 г. № 1782-р // СЗ РФ. - 2012. - № 40. - Ст. 5501.
8. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93 // СЗ РФ. - 2014. - № 5. - Ст. 547.
9. Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 17 октября 2013 г. № 850 «Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета. - 2013. - 21 ноября.
10. Методические рекомендации по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти, утвержденные протоколом заочного голосования данной Правительственной комиссии от 26 декабря 2013 г. № АМ-П36-89пр // Документ официально опубликован не был.
11. Методические указания по проведению итоговых заседаний коллегий федеральных органов исполнительной власти, утвержденные протоколом заседания Правительственной комиссии от 18 февраля 2015 г. № 1 // Документ официально опубликован не был.
12. Адушкин Ю.С., Манохин В.М. Российское административное право: Учебник / Ю.С. Адушкин, В.М. Манохин. - Саратов, 2003.
13. Бобров А.М. Некоторые аспекты обеспечения доступа к информации о деятельности органов внутренних дел Российской Федерации / А.М. Бобров // Административное право и процесс. - 2011. - № 10.
14. Правоохранительная деятельность в России: структура, функционирование, пути реформирования. Часть первая, главы 1. 2; 3. Диагностика работы правоохранительных органов РФ и выполнения ими полицейской функции. - СПб., 2012.
15. Результаты исследования, проведенного группой экспертных организаций // http://open.gov/ru/events/5508033/ (дата обращения 23.09.2015).
