В Российской Федерации образовался кризис законодательства, касающегося организации в стране органов местного самоуправления. В настоящей статье предпринята попытка показать некоторые его характерные проявления. Оказывается, что в том виде, в каком это законодательство сегодня действует, оно не согласуется с руководящими принципами Европейской хартии местного самоуправления, не соответствует конституционной модели, гарантирующей самостоятельность и независимость органов местного самоуправления, и сдерживает развитие этого важного института гражданского общества. Для разрешения сложившихся между конституционными нормами и нормами других актов законодательства противоречий в сфере реализации модели местного самоуправления в РФ, обеспечения незыблемости и стабильности положений Конституции Российской Федерации предлагается разработать и принять федеральный конституционный закон, в котором нашли бы отражение и упорядочены все новеллы в регулировании правового положения органов власти и управления в стране.
муниципальное право, самостоятельность местного самоуправления, местное самоуправление, муниципальные образования
В Конституциях (основных законах) государств, как правило, содержатся нормы, которые закрепляют основы местного самоуправления (управления). Но ни в одной Конституции федеративных государств, за исключением Российской Федерации, нет более подробно регулированного местного самоуправления. Столь детальное регулирование этого института в Конституции РФ 1993 г. вполне оправдано, так как в ней впервые заложена принципиально новая для России модель местного самоуправления, которая построена на демократической концепции, основанной на принципах Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. (самостоятельность, независимость, ответственность, законность, гласность и др.). Главные черты означенной концепции: местное самоуправление - это часть конституционного строя, общества и государства; одна из форм народовластия и один из уровней единой публичной власти в государстве, власти приближенной к народу; местное самоуправление - один из «кирпичиков» гражданского общества; в пределах своих полномочий оно самостоятельно.
Значительная часть закрепленных в Конституции РФ 1993 г. принципов местного самоуправления ранее не была присуща российскому государствоведению. Важной чертой Конституции стало то, что она предоставила субъектам РФ возможность регулировать значительную часть вопросов организации местного самоуправления. Новая конституционная модель местного самоуправления, вобравшая в себя принципы Европейской хартии и закрепившая общие принципы организации местного самоуправления за федерацией и субъектами федерации, реализуется в России уже на протяжении двадцати трех лет.
По вопросам правового регулирования местного самоуправления за эти годы в отношениях между федерацией и ее субъектами определилось несколько этапов взаимодействия, в рамках которых законодательством по-разному решался вопрос разграничения сферы регулирования местного самоуправления.
В период с 1995 по 2003 гг. субъектам РФ были предоставлены обширные полномочия по правовому регулированию местного самоуправления. Федеральные законы на этом этапе носили рамочный характер, поэтому значительная часть муниципальных проблем регулировалась законами субъектов. Однако такой децентрализованный подход привел к формированию в России многоплановых моделей организации местного самоуправления [6, с. 31].
Поэтому 6 октября 2003 г. был принят концептуально иной Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131 - ФЗ (действует в редакции от 03.07.2016 г.). Местное самоуправление им было унифицировано, а объем полномочий субъектов по его правовому регулированию сокращен. Количество законов субъектов по регулированию местной власти значительно уменьшилось. В Республике Дагестан, например, на этом этапе было принято несколько законов, отразивших ее специфику организации местного самоуправления. Выражаясь точнее, это была незначительная серия редакций Закона Республики Дагестан от 29 декабря 2004 г., действовавшего вплоть до 1 января 2016 г.
С мая 2014 г. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ [1] в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены существенные изменения в части закрепления правовых, организационных, территориальных и компетенционных основ местного самоуправления [2]. С 2014 г. субъекты РФ вновь получили значительный объем полномочий по правовому регулированию местного самоуправления. Главной тенденцией развития местного самоуправления стало его встраивание в систему органов государственной власти. Активизировался отход от конституционной модели местного самоуправления. Поэтому многие ведущие конституционалисты России считают, что с 2014 г. в стране осуществляется контрреформирование контрреформ местного самоуправления [4, с. 61-64] [5, с. 75-79] [8, с. 69]..
Такие перекосы в сфере правового регулирования проблемы, когда постоянно меняются правила функционирования местной власти, негативно сказываются на правоприменении, дезорганизуют работу органов местного самоуправления, являющихся основной ячейкой гражданского общества. Не затрагивая всего спектра последних нововведений, остановимся лишь на некоторых аспектах проблем, связанных с реализацией конституционной модели местного самоуправления.
- Федеральный законодатель в противовес положениям Конституции РФ 1993 г. переложил принятие ключевых решений в сфере местного самоуправления на органы государственной власти субъектов РФ. Теперь путем принятия закона субъекта можно: а) осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта; б) устанавливать дополнительные вопросы местного значения городским округам с внутригородским делением; в) определять численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района; г) изменять статус такого вида муниципального образования.
Практически по всем позициям органы местного самоуправления подчинены органам государственной власти субъектов РФ. Налицо прямое вмешательство органов власти субъекта в осуществление местного самоуправления, что противоречит конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления. Учитывая то важное обстоятельство, что все принципы местного самоуправления, включая, разумеется, конституционные, взаимосвязаны и рассматриваются по смыслу Европейской хартии в контексте друг друга, подчинение органов самоуправления органам государственной власти субъектов РФ, прямое вмешательство последних в осуществление местного самоуправления наряду с нестыковкой с принципом самостоятельности местного самоуправления противоречат таким коренным, основополагающим началам, как его независимость, ответственность, гласность, законность, соответствие материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям, которые, к слову сказать, должны в России иметь не меньшее нормативное значение, нежели во всех странах европейского континента. - Ныне почти все органы местного самоуправления формируются не путем прямого волеизъявления граждан. Современное избирательное законодательство активно вводит институт делегирования, депутаты представительных органов местного самоуправления в основном избираются по партийным спискам. Использование пропорциональной избирательной системы характерно и для муниципальных выборов в ряде республик в составе Российской Федерации. Более того, практика таких выборов свидетельствует о том, что в большинстве российских регионов власти отказались от прямых выборов мэров субъектов РФ. На сегодняшний день прямые выборы мэров столиц субъектов сохранены лишь в 13 субъектах РФ [5, с. 77].
Теперь глава местной администрации в соответствии с новеллой Федерального закона № 136-ФЗ назначается на должность по контракту. При этом половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта РФ. По сути, эта норма свидетельствует о назначении главы местной администрации высшим должностным лицом субъекта РФ. Такое содержание данной нормы является ничем иным, как нарушением конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Избранный таким образом глава местной администрации становится зависимым от назначившего его высшего должностного лица субъекта. Он не зависит ни от населения, ни от представительного органа местного самоуправления. Уточняющие положения Федерального закона № 136-ФЗ, предполагающие отмену прямых выборов глав муниципальных образований (в особенности городских округов) противоречат ст.3, 12, а также ч.1 ст.131 Конституции РФ, согласно которым народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Более того, эти положения расходятся с созвучной нашим конституционным нормам диспозицией ч. 1 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления, которая определяет, что местные органы власти должны иметь возможность самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. К слову, в такой коллизионной ситуации в соответствии с ч. 4 ст.15 Конституции РФ Европейская хартия местного самоуправления как международный договор имеет приоритет над законодательными нормами Российской Федерации. - Введены означенные выше новые виды муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Введение двухуровневого местного самоуправления в городских округах небесспорно с точки зрения сложившейся общей практики. Многие зарубежные государства, опробовав одноуровневую и двухуровневую модели построения системы местного самоуправления, признали, что в рамках мегаполисов двухуровневая модель сложна и не эффективна. Авторы отечественной законодательной новеллы этот полезный зарубежный опыт не учли.
Следует также отметить, что теперь законодательно предусмотрена новая модель управления городским округом - институт «сити-менеджера», которая заимствована из муниципально-правовой практики США. Однако эта модель в Соединенных Штатах применяется в малых и средних городах с населением от двадцати пяти до двухсот пятидесяти тысяч человек. В России же она внедряется в крупных городах. Кстати, Министерство регионального развития России признало незамедлительно, что институт «сити-менеджер» юридически плохо проработан. Следует учесть и то, что отмена местного самоуправления на территории городского округа как единого муниципального образования противоречит фундаментальной взаимосвязи конституционно-правового регулирования с экономическим развитием. Это также может привести к замедлению экономического роста в РФ. Доказано, что только крупные города, управляемые как единое целое, являются точками роста экономики любого государства, что ставит под сомнение эффективность новой модели местного самоуправления [5] [3, с. 7] [7, с. 54-60]..
Таким образом, развитие законодательства о местном самоуправлении в РФ идет сложно и противоречиво. Оно не вполне соответствует принципам Европейской хартии местного самоуправления, той модели, которая заложена в Конституции 1993 г., что сдерживает развитие местного самоуправления как важного института гражданского общества в Российской Федерации. Для разрешения сложившихся между конституционными нормами и нормами других актов законодательства противоречий, касающихся реализации означенной модели местного самоуправления, обеспечения незыблемости и стабильности положений Конституции Российской Федерации, как нам представляется, следовало бы разработать и принять федеральный конституционный закон, в котором нашли бы отражение все новеллы в регулировании правового положения органов власти и управления в стране и осуществилось бы их упорядочение с соблюдением требований основополагающих европейских норм.
1. Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС Консультант плюс.
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 22. С. 27-70.
3. Ким Ю.В. Системные эффекты несистемных решений: о тенденциях развития системы местного самоуправления в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5.
4. Костюков Н.С. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С.61-64.
5. Костюков Н.Н. Концепция «единой фабрики» в организации местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 75-79.
6. Муниципальное право. Учебник. Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002.
7. Осипов Н. У сити-менеджеров должно быть профильное образование // Муниципальная власть. 2011. № 5-6. С. 54-60.
8. Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирования контрреформ // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4.
