В статье раскрываются связь и соотношение полномочий прокурора с функциональным назначением его деятельности в уголовном процессе, анализируются позитивные и негативные стороны законодательной регламентации полномочий прокурора в досудебном производстве.
уголовное судопроизводство, прокурор, полномочия, функциональность деятельности прокурора.
Уголовно-процессуальная деятельность прокурора определяется его назначением как органа государственного надзора за точным и единообразным исполнением законов. Осуществляя этот надзор за подведомственными ему органами, организациями, должностными лицами и гражданами, прокурор выявляет различные нарушения действующего законодательства, в том числе уголовно-правового характера, и обеспечивает принятие мер к их устранению и восстановлению нарушенного права.
Известная формула о том, что при осуществлении надзора прокурор никакой власти не имеет и никакими властными полномочиями не обладает [1], предопределила специфику форм прокурорского реагирования на выявленные нарушения. Тем не менее действующее законодательство всегда нацеливало прокурора (и требовало от него) принятия мер, которые не только приводили бы к устранению выявленных нарушений закона, но и обеспечивали бы ответственность лиц, допустивших их. В сфере административно-правовых и уголовно-правовых отношений прокурор при выявлении нарушений всегда возбуждал соответствующее производство, инициирующее необходимость установления обстоятельств совершенного или допущенного правонарушения. Право на возбуждение уголовного дела при выявлении признаков преступления было неотъемлемым атрибутом прокурорской деятельности в сфере уголовного судопроизводства. В 2007 г. это право у прокурора было отобрано и заменено сначала невнятным расплывчатым словосочетанием, обязывающим его направлять соответствующую информацию в органы расследования, а затем признанием такой информации официальным поводом. Если сначала он стал просителем, то теперь его (орган надзора) поставили рядом с гражданином, заявляющим о совершении преступления.
Трудно сказать, что действительно лежало в основе такой губительной метаморфозы полномочий прокурора, но можно предположить, что осуществлялось это под вывеской преодоления функциональной перегруженности уголовно-процессуальной деятельности прокурора. Прокурора лишали признаваемой не всеми процессуалистами функции процессуального руководства следствием. Вот только не удосужились вникнуть в суть полномочия на возбуждение уголовного дела и его соотношения с выполняемыми прокурором функциями. А ведь оно по своей юридической природе - атрибут надзорной деятельности прокурора, а не процессуального руководства следствием. И как тут не согласиться с позицией ученых, которые после известного закона 2007 г. стали говорить чуть ли не о полном уничтожении прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. Практически прокурор редко сам возбуждал уголовные дела, но это его полномочие обеспечивало неизбежность возбуждения соответствующего производства в случаях, когда к тому имелись соответствующие основания. Что кроме законодательной казуистики, неопределенности на практике и напряжения в деловых отношениях прокуратуры и следственного комитета РФ дала отмена права прокурора на возбуждение уголовного дела? Ничего, если не считать еще ущерб, который данное новшество нанесло защите интересам лиц, пострадавших от преступных деяний. Не случайно в Государственной Думе РФ неоднократно инициировались попытки внести на рассмотрение законопроект, предусматривавший отмену указанного законоположения и возврат прокурору права на возбуждение уголовного дела. Если вспомнить еще не совсем забытое перетягивание каната в этой сфере, когда прокурор давал согласие на возбуждение уголовного дела, со всеми другими органами и должностными лицами, то возникает вопрос - сколько можно уродовать закон, правовое сознание и идеологию правоприменителей? Может, пора уже определиться с тем, что не всякое сочетание процессуальных функций вредит делу, что в ряде случаев оно не только неизбежно, но и полезно.
Если исходить из текста сегодняшней ст. 37 УПК РФ, то прокурор в уголовном судопроизводстве выполняет две функции: надзора и уголовного преследования или обвинения, что в общем одно и то же, если не вдаваться в детали содержания каждого из этих понятий. Можно много спорить о том, что такое функция, как она соотносится с деятельностью, что из них первично [2], как соотносятся общеправовые функции и функции прокурора в уголовном судопроизводстве [3, 4]. Однако нельзя отрицать очевидное, что общеправовая функция прокуратуры - надзор за исполнением законов - распространяется на все поднадзорные прокурору сферы жизни общества, в том числе на уголовно-процессуальные отношения. Другое дело, что уголовный процесс не является для прокурора сторонней сферой, как например строительство, атомная энергетика, финансы и т.д. Здесь он непосредственный участник (субъект) соответствующей деятельности. Кстати, начало этой деятельности также сопряжено с общеправовой функцией надзора за исполнением законов, поскольку уголовный процесс возникает в связи с совершением преступления гражданином либо должностным лицом, поднадзорным прокурору, который в силу своих обязанностей должен принимать меры к обеспечению выявления обстоятельств нарушения закона и привлечения виновного к уголовной ответственности.
Прокурор входит в уголовный процесс в силу выполняемой им общеправовой функции надзора за исполнением законов. Практически он и осуществляемая им деятельность порождают уголовный процесс, а его уголовно-процессуальная деятельность в этом случае приобретает преследовательскую (обвинительную) направленность, т.е. превращается в уголовное преследование. В то же время он не утрачивает общеправовую функцию надзора и продолжает ее выполнять в конкретных специфических условиях уголовного процесса с помощью средств и способов, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством. Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия имеет своим назначением обеспечение законности в деятельности этих органов по возбуждению уголовных дел, их расследованию, соблюдение при этом прав, свобод и законных интересов граждан, как непосредственно участвующих в уголовном судопроизводстве, так и в той или иной мере причастных к нему. Выделение в уголовно-процессуальной деятельности прокурора специальной правозащитной функции необоснованно. В этом просто нет необходимости, если отбросить популистское представление о прокуратуре в деле защиты и обеспечения прав личности в уголовном судопроизводстве. Она это делала и должна делать в силу возложенной на нее функции надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Это достигается и при осуществлении прокурором функции уголовного преследования, которая предполагает законное, обоснованное подозрение и обвинение лица в совершении преступления, прекращение соответствующей деятельности при обнаружении обстоятельств, свидетельствующих о невиновности подозреваемого либо обвиняемого лица, устранение последствий допущенных нарушений закона, в частности обеспечение реабилитации, восстановление в других правах и т.д.
Наибольшую сложность и выраженный научный интерес представляет вопрос о функции процессуального руководства расследованием уголовных дел и ее соотношении с изложенными выше функциями прокурора в уголовном судопроизводстве. Как известно, указанная функция в науке уголовного процесса и прокурорского надзора воспринимается неоднозначно. Ее нет в законе, она порождена сложившейся практикой применения норм, регламентирующих взаимодействие прокурора и бывших следователей органов прокуратуры, когда они были в организационном подчинении прокурора. Затем в силу различных причин и прежде всего профессионального превосходства была распространена на следователей всех других ведомств. В литературе даже появилось предложение закрепить эту функцию прокурора в законе о прокуратуре в СССР [5], которое не было воспринято законодателем. Тем не менее некоторые элементы явления, которое именуется процессуальным руководством расследованием, под видом ведомственного контроля проникли в УПК РСФСР, а затем перекочевали в УПК РФ, в котором должностное лицо, осуществляющее эту деятельность, прямо названо руководителем следственного отдела. Осуществлял ли прокурор процессуальное руководство расследованием? Безусловно, осуществлял, но большая часть его полномочий, касающихся этой деятельности, была обусловлена выполняемой им надзорной функцией за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.
Надо признать и это достаточно обстоятельнообоснованно в литературе, что прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве сопряжен с наделением прокурора властными полномочиями, позволяющими ему своевременно и эффективно реагировать на нарушения закона, допущенные органами предварительного расследования. Необходимость этого обусловлена прежде всего тем, что уголовно-процессуальная деятельность в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования жестко ограничена во времени. Обычные формы реагирования здесь не приемлемы, потому что они исключают возможность оперативного устранения нарушений закона и обеспечения должного расследования преступлений. Отсюда наделение прокурора правом отменять незаконные и необоснованные решения органов предварительного расследования, возможность отстранять следователя от дальнейшего расследования уголовного дела, изъять и передать его другому следователю и т.д. Но это уже вчерашний день. Ныне полномочия прокурора в этой части в отношении руководителей следственных органов и следователей существенно ограничены. Он не может отменять их незаконные и необоснованные акты, за исключением отдельных случаев, странным образом обставленных искусственно придуманными временными рамками. Для этого он должен успеть в течение 24 часов выявить нарушения закона, допущенные указанными лицами при возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ), и не позднее 5 суток решить вопрос о законности и обоснованности отказа ими в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ). Что это? Уловка или недоверие прокурору при понимании того, что он все-таки должен обладать правом отменять незаконные и необоснованные постановления руководителя следственного органа и следователя о возбуждении уголовного дела и об отказе в возбуждении уголовного дела?
Надо признать, что прокуратура во многом дискредитирована неблаговидными поступками отдельных своих работников, и в частности тех, которые некогда так увлеклись игровым бизнесом. Да и в профессиональном плане ее служивые люди не намного опережают работников следственных аппаратов. Но это проблемы не только прокуратуры, но и общества в целом и всех других структур правоохранительной системы. Если исходить из того, что есть, то на стороне прокуратуры слабые, но еще сохранившие себя традиции, опыт, передаваемый из поколения в поколение. При небольшой разнице в профессионализме работники прокуратуры, тем не менее, более сориентированы в вопросах правоприменения. Поэтому говорить о полной утрате прокуратурой возможности осуществлять полноценный надзор за следствием преждевременно. Надо попытаться сконструировать действенную модель деятельности прокуратуры по реализации возложенных на нее функций, основанную на уважительном отношении к закону и доброжелательном сотрудничестве работников прокуратуры и следствия по его исполнению и применению.
Функциональность как теоретическая категория важна для анализа и выстраивания деятельности прокуратуры, но куда большую значимость имеют практический учет социально-правовых условий, в обстановке которых надлежит осуществлять соответствующую деятельность, и того, как она соотносится с целями и задачами уголовного судопроизводства. Все, кто работал в следствии или соприкасался с ним, знают и помнят, как раньше было со сроками производства по уголовному делу. Чтобы продлить срок расследования уголовного дела, требовались аргументированное обоснование того, почему расследование не закончено в установленный законом срок, и подробный анализ действий, которые должны быть выполнены по уголовному делу. А затем на приеме все это изложить соответствующему прокурору. И избавь бог не уложиться в продленный срок. Ныне ситуация с решением этого вопроса в отдельных ведомствах упростилась до предела. Например, по одному уголовному делу о незаконном обороте наркотиков расследование длилось девять месяцев, предполагалось, что действия обвиняемых (их было несколько) будут квалифицироваться по ч. 3 ст. 228 УК РФ, и потому следователь с руководителем следственного отдела спокойно продлевали срок следствия, не заботясь особо об обосновании этих решений. На вопрос адвокатов следователь отвечал, что это их право и сложности в этом вопросе для них нет. Закончилось расследование вменением всем обвиняемым совершения преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 228 УК РФ и особым порядком судебного разбирательства. Функциональность не заменяет ответственности, которая должна быть определяющим фактором при распределении полномочий, посредством которых обеспечиваются всесторонность, полнота и объективность предварительного расследования уголовного дела, законность и обоснованность принимаемых при этом решений, права, свободы и законные интересы граждан, участвующих в этой деятельности, а также лиц, интересы которых она затрагивает.
Ставя вопрос о возврате в УПК «института объективной истины», председатель следственного комитета А.И. Бастрыкин [6] почему-то предлагает возложить обязанность по установлению истины на суд, который, по его мнению, должен принимать меры к всестороннему, полному и объективному выяснению всех обстоятельств дела, не будучи связанным мнением сторон. А где же предварительное расследование? Разве не оно в первую очередь должно осуществлять расследование в соответствии с указанным принципом и устанавливать объективную истину по уголовному делу? Если не оно, то тогда зачем оно в том виде, объеме и временной продолжительности, в которых осуществляется ныне? Его надо убрать, предельно упростить по англо-саксонскому образцу и перенести центр тяжести установления всех обстоятельств совершения преступления в суд. При сохранении действующей конструкции уголовного судопроизводства нельзя возлагать на суд то, что должен делать следователь, и обязывать его восполнять пробелы следствия, тем более посредством ограничения поля действия одного из важнейших принципов - презумпции невиновности.
*
Надо согласиться с А.И. Бастрыкиным в том, что при реформировании уголовно-процессуального права вместе с водой был выброшен не один ребенок, а целые правовые институты, традиционно значимые для сферы уголовного судопроизводства, доказавшие свою ценность на протяжении многих лет [6]. В определенной мере это касается и уголовно-процессуальных полномочий прокурора в досудебных стадиях, отобранных у него в 2007 г. Именно они при правильном их восприятии и употреблении обеспечивали законность и обоснованность предварительного следствия, всестороннее, полное и объективное выяснение в ходе его осуществления всех обстоятельств совершения преступления, а в конечном счете - установление объективной истины по уголовному делу. На этой основе суд и сегодня, в условиях состязательности и равенства сторон в состоянии обеспечить справедливое рассмотрение и разрешение уголовного дела.
Прокурор, осуществляя уголовное преследование и надзор в стадии предварительного расследования, должен нести ответственность за качество и результативность не только дознания, но и предварительного следствия, по итогам которого он принимает решение о дальнейшей судьбе уголовного дела. Если исходить из опыта стран континентальной системы права, на которую ссылается А. И. Бастрыкин, то там прокурор является одной из ключевых фигур досудебного производства и его полномочия близки к тем, которыми располагал прокурор по нашему старому уголовно- процессуальному законодательству.
1. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. М.: Политиздат, 1968. Т. 45. С. 198.
2. Тушев А.А. Уголовно-процессуальные функции прокурора. Понятие и система // Новый уголовно-процессуальный кодекс России в действии (материалы круглого стола. 13 ноября 2003 г. Москва). М., 2004. С. 93-101.
3. Ларин A.M. Расследование по уголовному делу: процессуальные функции. M., 1986. С. 8-11.
4. Соловьев А.Б., Токарева M.E., Буланова Н.В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного процесса России. M., 2006. С. 17-25.
5. Ларин A.M. Прокурорский надзор и руководство расследованием// Социалистическая законность. 1978. С. 56-57.
6. Козлова Н. Суть суда // Российская газета. 2012. № 5731 (58), 16 марта.
