В декабре 2015 года завершилось выполнение утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 октября .2010 года №795 государственной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011-2015 годы» (далее - Программа). Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2015 №1493 была принята очередная государственная программа «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2016 - 2020 годы».

Выполненная Программа стала итоговой в пятнадцатилетнем периоде реализации одноименных государственных программ на 2001-2005, 2006-2010, 2011-2015 годы. Их целью былоформирование и развитие системы патриотического воспитания граждан Российской Федерации.В новой программе на 2016-2020 годы, основываясь на результатах предыдущих этапов, ставитсяуже следующаяцель - повышение гражданской ответственности за судьбу страны, повышение уровня консолидации общества для решения задач обеспечения национальной безопасности и устойчивого развития Российской Федерации. То есть, в государственной политике по управлению сферой патриотического воспитания осуществлен переход от формирования инфраструктуры воспитания гражданственности и патриотизма к работе по созданию условий для развития личных качеств человекакак гражданина Российской Федерации.

На этапе 2011-2015 годов Программа стала источникоминноваций для успешного развития системы, возникновения новых социально значимых патриотических мероприятий. В субъектах Российской Федерации внедрен и успешно функционирует общий алгоритм организации работы и управления сферой патриотического воспитания граждан.Ход и результаты выполнения мероприятий Программы регулярно рассматривались на заседаниях рабочей группы Российского организационного комитета «Победа» по координации работы по патриотическому воспитанию граждан;отчеты, доклады, аналитические материалы размещались на официальном сайте госпатриотпрограммы, созданном в рамках программных мероприятий в сети Интернет.Включенные в Программу оценочные показатели ее реализации в основном достигнуты.

Как независимую экспертную оценку социальной эффективности Программы можно использовать данные опросаВсероссийского центра изучения общественного мнения (далее - ВЦИОМ), проведенногов рамках собственных проектов ВЦИОМ на этапе реализации Программы. Согласно опросамболее 80% россиян считали себя патриотами[1]. Российский патриотизм стал частью мировоззрения для большинства россиян, самые масштабные акции («Бессмертный полк», «Георгиевская ленточка» и др.) сегодня проходят как народные. Наивысшей оценкой работы субъектов системы патриотического воспитания является высказывание Президента Российской Федерации В.В. Путина, прозвучавшее 3 февраля 2016 года на заседаниидействующего при Агентстве стратегических инициатив «Клуба лидеров по продвижению инициатив бизнеса». Президент сказал:«У нас не может быть никакой другой объединяющей идеи, кроме патриотизма. Это и есть национальная идея»[2].

Накопленный в тесном сотрудничестве федеральными, региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества опыт выполнения Программы позволяет более детально проанализировать механизмы управлениягосударственной программой «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011-2015 годы». Анализ может представлять практический интерес уже потому, что с принятием четвертой государственной программы произошла смена координатора исполнения Программы. От Российского государственного военного историко-культурного центра при Правительстве Российской Федерации (далее - Росвоенцентр), который осуществлял организационное сопровождение трех предыдущих программ, функции перешли к Министерству образования и науки Российской Федерации.

В данной статье не ставится цель обобщения информации о выполнении конкретных мероприятий Программы. Цель анализа - отдельные элементы управления Программой и их влияние на достижение оценочных показателей Программы.В частности, анализируется управляющее воздействие непрограммных решений органов государственной власти, роль координационных и совещательных органов патриотического воспитания граждан, региональных центров патриотического воспитания граждан, сбалансированность задач Программы и обеспечивающих их программных мероприятий, показателей результативности выполнения мероприятий Программы и др.

Основными источникамиинформации для анализа являются сама государственная программа «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011-2015 годы», перечень ее мероприятий, внесенные в Программу изменения;опубликованныев сети Интернет ответственными исполнителями мероприятий Программы ежегодные отчеты о выполнении мероприятий Программы;некоммерческая версия справочно-правовой базы в России «КонсультантПлюс». Также в качестве фактического материала в работе использованы данные, созданные автором в результате расчетов, структурного анализа текстовой информации.

Общие сведения о государственной программе «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011-2015 годы»

Целью государственной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011-2015 годы» определено дальнейшее развитие и совершенствование системы патриотического воспитания граждан.На этапе 2011-2015 годов достижению этой цели,по мнению разработчиков, способствовалорешениекомплексазадач(нумерация задач дана автором).

Задача 1 -повышение роли государственных и общественных структур в формировании у граждан Российской Федерации высокого патриотического сознания. Задача 2 -совершенствование нормативно-правового, методического и информационного обеспечения функционирования системы патриотического воспитания граждан.Задача 3 - формирование позитивного отношения общества к военной службе и положительной мотивации у молодых людей относительно прохождения военной службы по контракту и по призыву. Задача 4 -внедрение в деятельность организаторов и специалистов патриотического воспитания современных форм, методов и средств воспитательной работы. Задача 5 -повышение профессионализма организаторов и специалистов патриотического воспитания. Задача 6 -развитие материально-технической базы патриотического воспитания в образовательных, трудовых, творческих и воинских коллективах и общественных объединениях.

Подсчеты показывают, что Программа предусматривает реализацию 429 событий, сгруппированных в 147 тематических мероприятийв рамках двух стратегических направлений. Первое направление - совершенствование системы патриотического воспитания граждан Российской Федерации.Второе направление - организация патриотического воспитания граждан в ходе подготовки и проведения мероприятий, посвященных юбилейным и другим памятным событиям истории России.

Поскольку концептуальной частью Программы не предусмотрен раздел, в котором устанавливается взаимосвязь «задача - мероприятие - оценочный показатель», в какой-то мере проследить эту взаимосвязь можно через изучение структуры Программы.

Обращение к тексту Программы показывает, что выполнение, например, задачи повышения роли государственных структур в сфере патриотического воспитания граждан обеспечивается участием в качестве ответственных исполнителей и соисполнителей мероприятий Программы широкого круга федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им организаций. К выполнению Программы с различным объемом полномочий привлечены 28 федеральных органов исполнительной власти. Выполнение задачи повышения роли общественных структур в сфере патриотического воспитания граждан обеспечивается участием как соисполнителей мероприятий Программы ряда общественных организаций. В перечень исполнителей мероприятий Программы включено 8 всероссийских (общероссийских) общественных организаций.

В ходе работы над задачей 2 выполняются мероприятия по совершенствованию организационно-методического и информационного обеспечения патриотического воспитания граждан. Достижение целей задачи 5 обеспечивается преимущественно через проведение конференций, семинаров, совещаний, форумов. В целом в Программе на обеспечение задачи 5 направлено более 80 тематических мероприятий из 147. В их числе: деятельность по патриотическому воспитанию граждан в ходе: подготовки празднования 70-летия Победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов; проведения мероприятий, посвященных славным историческим событиям России; проведения историко-патриотических мероприятий; формирования позитивного отношения общества к военной службе и положительной мотивации у молодых людей относительно прохождения военной службы по контракту и призыву; использования государственных символов Российской Федерации в патриотическом воспитании граждан.

Общий объем финансирования за счет средств федерального бюджета предусмотрен на сумму 591,04 млн. рублей. При этом в 2011 г. запланирована реализация 81 мероприятия, 2012г. - 85 мероприятий, 2013 г. - 90 мероприятий, 2014 г. - 80 мероприятий, 2015 г. - 94 мероприятий. По срокам исполнения мероприятия в Программе распределены равномерно, что обеспечивает стабильность их выполнения.

По уровню исполнения в Программу включены преимущественно мероприятия международного, всероссийского и межрегионального уровня. Многие из них являются традиционными, имеют организационно-методическое обеспечение и предполагают проведение региональных и муниципальных этапов мероприятий.

Управленческие механизмы включения в Программу субъектов Российской Федерации

С участием субъектов Российской Федерации планировалось выполнение 298 из 429 событий Программы, т.е. почти 70% планируемого объема работы. Основным механизмом участия в выполнении мероприятий Программы субъектов Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации определено принятие ими региональных программ патриотического воспитания граждан, выполняемых за счет средств региональных бюджетов. Осуществлявший организационное сопровождение Программы Росвоенцентр обеспечил ежегодное представление ими информации о выполнении в регионе мероприятий государственной программы, региональной программы патриотического воспитания граждан, а также сведений о состоянии региональной системы патриотического воспитания граждан с учетом оценочных показателей Программы. Соответствующая информация размещена на сайте Росвоенцентра.

К числу особых решений следует отнести включение в государственную программу в качестве исполнителей конкретных мероприятий отдельных субъектов Российской Федерации. В качестве таковых в Программе указаны Правительства (Администрации) городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург; республик Карачаево-Черкессия, Мордовия, Удмуртия; Камчатского, Краснодарского, Пермского, Приморского, Хабаровского краев; Амурской, Белгородской, Брянской, Владимирской, Волгоградской, Курской, Ленинградской, Московской, Новосибирской, Омской, Орловской, Сахалинской, Тверской, Тульской областей. Всего 24 субъекта Российской Федерации с особыми функциями по выполнению мероприятий Программы.

Механизмами Программы создана возможность особо выделить вклад в развитие системы патриотического воспитания граждан администраций муниципальных образований ряда субъектов Российской Федерации. В выполнении ряда мероприятий Программы участвуют Администрации городов, удостоенных звания «Город воинской славы»

Управление Программой через систему оценочных показателей

Для оценки эффективности развития государственной системы патриотического воспитания граждан Программой предусмотрен перечень обобщенных оценочных показателей реализации Программы. Он включает 8 показателей (приведены в таблице 1).

Сущность каждого показателя раскрывается через реализацию совокупности взаимосвязанных мероприятий Программы. При установлении системы показателей реализации Программы полагалось, что все мероприятия Программы будут выполнены в полном объеме, что позволит:

• повысить долю граждан, участвующих в мероприятиях по патриотическому воспитанию, по отношению к общему количеству граждан и долю граждан, положительно оценивающих результаты проведения мероприятий по патриотическому воспитанию;
• создать условиядля увеличения количество подготовленных организаторов и специалистов патриотического воспитания;
• осуществить повышение результативности деятельности федеральных органов власти по выполнению мероприятий патриотического воспитания граждан;
• увеличить количество действующих патриотических объединений, клубов, центров, в том числе детских и молодежных, историко-патриотических, героико-патриотических и военно-патриотических музеев (в образовательных и других учреждениях, на предприятиях, объединениях и т.д.);
• обеспечить привлекательность для молодежи такой формы оздоровительного отдыха как оборонно-спортивные лагеря;
• внедрять в практику органов исполнительной власти и организаций результаты исследовательских работ по проблемам патриотического воспитания.

Для каждого показателя решением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2010 г. №795 установлены ожидаемые максимальныезначения. Информация ответственных исполнителей мероприятий Программы о выполнении оценочных показателей ежегодно анализировалась Росвоенцентром.

Уже отмечалось, что показатели не имеют жёсткой привязки к мероприятиям Программы. Но их анализ позволяет описать выполнение задач Программы, дать оценку правильности выбранного направления и тактики управленияпатриотическим воспитанием граждан.Так, показатель 1 «Доля граждан, участвующих в мероприятиях по патриотическому воспитанию, по отношению к общему количеству граждан»и показатель 2 «Доля граждан, положительно оценивающих результаты проведения мероприятий по патриотическому воспитанию» характеризуют процесс и итоги решения задачи Программы по «повышению роли государственных и общественных структур в формировании у граждан Российской Федерации высокого патриотического сознания», «совершенствованию нормативно-правового, методического и информационного обеспечения функционирования системы патриотического воспитания граждан».

Показатель 3 «Количество подготовленных организаторов и специалистов патриотического воспитания» отражает эффективность выполнения задачи 5 Программы, направленной на повышение профессионализма организаторов и специалистов патриотического воспитания.

Показатель 4 «Количество выполненных федеральными органами власти мероприятий по патриотическому воспитанию по отношению к запланированному количеству»характеризует непосредственные результаты для выполнения задачи повышения роли государственных структур в формировании у граждан Российской Федерации высокого патриотического сознания.

Показатель 5 «Количество действующих патриотических объединений, клубов, центров, в том числе детских и молодежных» и показатель 6 «Количество историко-патриотических, героико-патриотических и военно-патриотических музеев (в образовательных и других учреждениях, на предприятиях, объединениях и т.д.)» увязаны с задачей развития материально-технической базы патриотического воспитания в образовательных, трудовых, творческих и воинских коллективах и общественных объединениях.

Показатель 7 является количественной характеристикой такого явления как оборонно-спортивные лагеря и увязан с выполнением задачи формирования позитивного отношения общества к военной службе и положительной мотивации у молодых людей относительно прохождения военной службы по контракту и по призыву. Данный показатель отражает повышение общей осведомленности населения о Вооруженных Силах Российской Федерации, престижа армейской службы и ее роли как «социального лифта» для молодежи.

Показатель 8 является составным, отражает одновременно количественные и качественные параметры выполнения задачи внедрения в деятельность организаторов и специалистов патриотического воспитания современных форм, методов и средств воспитательной работы через учет количества исследовательских работ по проблемам патриотического воспитания и степень их внедрения в практику органов исполнительной власти и организаций. Достижение показателя связано с такими мероприятиями Программы как конкурсы научно-исследовательских и творческих работ молодых ученых, работ патриотической направленности среди обучающихся, курсовых, дипломных работ, связанных с героическим прошлым России, важнейшими событиями в жизни народа и др.

Изменения состояния сферы реализации Программы в соответствии с показателями Программы

Итоговые доклады в Правительство Российской Федерации о выполнении в отчетном году мероприятий Программы федеральными и региональными органами исполнительной власти ежегодно размещались на сайте Программы. Обращение к ним показывает как достижения, так и недоработки при планировании и управлении реализацией Программой (таблица 1).Общий вывод формулируется как положительное влияние программно-целевого подхода на управление сферой патриотического воспитания граждан.

Для оценки эффективности выполнения показателей Программы целесообразно использовать подход, при котором определяются соотношение плановых и фактических показателей за соответствующий год, а также плановые и фактические темпы изменения показателя по сравнению с начальным и последним годом реализации Программы. Обращаясь к ним, следует учитывать, что показатели Программы не являются и не связаны с показателями государственного статистического наблюдения. В обобщение включены данные по выполнению мероприятий Программы. Поэтому достижение или не достижение плановых значений должно трактоваться, прежде всего, с точки зрения корректности планирования итогов Программы, а не как абсолютная характеристика сферы патриотического воспитания.

Почти по всем показателям Программы фиксируется положительная динамика фактических значений. Например, по показателю 1 планировалось увеличение доли граждан, участвующих в мероприятиях по патриотическому воспитанию в 1,2 раза; итоговые значения составили 1,3 раза, что позволяет сделать вывод о реалистичности планирования показателя на основе знания настроений в обществе.

По показателю «Количество подготовленных организаторов и специалистов патриотического воспитания» увеличение планировалось в 1,4 раза. Фактически уже в первый год реализации Программы специалистов и организаторов в стране было подготовлено в 1,9 раза больше, чем планировалось. В дальнейшем же темпы стабилизировались. Причина усматривается в утвержденных и введенных в 2010 году в действие приказами Министерства образования и науки Российской Федерации федеральных государственных образовательных стандартах высшего профессионального образования по направлению подготовки «Организация работы с молодежью» (квалификация (степень) «магистр», «бакалавр»).

Для организаторов патриотического воспитания важным методическим результатом Программы является фиксированиебезусловно приоритетных, массово проводимых и востребованных обществом мероприятий. К ним (в рамках выбранных показателей) относится: проведение оборонно-спортивных лагерей; создание и вовлечение детей и молодежи в деятельность патриотических объединений, клубов, центров; проведение исследовательских работ по проблемам патриотического воспитания.

Вместе с тем, популистскими оказались ожидания, что доля граждан, положительно оценивающих результаты проведения мероприятий по патриотическому воспитанию достигнет 90%.

Непрограммные мероприятия, повлиявшие на ход реализации Программы

На этапе 2011-2015 годов Правительством Российской Федерации и отдельными федеральными органами исполнительной власти были приняты решения по совершенствованию системы государственного управления в стране, которые достаточно серьезно повлияли на ход выполнения мероприятий Программы. В их числе:

1. Мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса.

В 2012 году в бюджетом Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию была поставлена задача формирование и исполнение бюджета осуществлять на базе государственных программ и определена этапность перехода к «программному бюджету». В 2012 году для правового обеспечения этих процессов планировалось внесение комплексных поправок в бюджетное законодательство Российской Федерации. В 2013 году в федеральном бюджете должны были задействовать его отдельные элементы. Начиная с федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов переход на «программный бюджет» необходимо было осуществить в полном объемеСогласно вступившим в силу нормам Федерального закона от 7 мая 2013 года №104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» бюджеты всех уровней стали формироваться на основе государственных (муниципальных) программ. С переходом на программный бюджет все мероприятия государственных программ получили в бюджете коды, что позволило установить прямую связь между результатом реализации государственной программы и финансовыми затратами на программу.

Министерством финансов Российской Федерации письмом от 17 июня 2013 г. №02-16-03/22554 были доведены разъяснения по вопросу о реализации долгосрочных целевых программ субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Согласно письма, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления с 1 января 2014 года не вправе осуществлять реализацию долгосрочных целевых программ, независимо от даты их утверждения. Указывалось, что «продолжение реализации мероприятий, завершение которых предусматривается позже указанного срока, включенных в настоящее время в долгосрочные целевые программы, возможно в рамках государственных программ субъектов Российской Федерации (муниципальных программ) в порядке, установленном высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (местными администрациями муниципальных образований)».

Письмом Министерства финансов Российской Федерации от 12 сентября 013 г. №02-16-03/37757сообщается, что государственные (муниципальные) программы по своему содержанию являются формой планирования и организации деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и не являются документами, влекущими возникновение расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Основания возникновения указанных обязательств Минфином России отнесены к исключениям.

Следствия выполнения названных решений на федеральном и региональном уровнях были различны. Федеральными органами исполнительной власти - ответственными исполнителями программы своевременно были приняты локальные нормативные правовые акты, которыми они на основании мероприятий государственной программы приняли ведомственные программы в сфере патриотического воспитания и, таким образом, обеспечили дополнительный механизм выполнения и финансирования мероприятий по патриотическому воспитанию граждан, проводимых как в пределах компетенции государственного органа, так и в рамках государственной программы. Особо следует подчеркнуть, что в ведомственные программы активно включались мероприятия по патриотическому воспитанию сотрудников системы.

Субъекты Российской Федерации, являлисьсоисполнителями, участвовали в реализации почти 70% мероприятий Программы. Согласно постановляющей части решения Правительства Российской Федерации об утверждении Программы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при принятии региональных программ патриотического воспитания граждан рекомендовалось учитывать положения Программы. Региональные программы дополняли систему мер, направленных на патриотическое воспитание граждан. Но в отличие от ведомственных программ федеральных органов исполнительной власти, региональные программы принимались и реализовывались не в строгом соответствии со сроками государственной программы.

В 11-ти субъектах Российской Федерации региональные целевые программы были приняты со сроком реализации до 2013 года (город Москва; Ненецкий автономный округ; Республики Ингушетия, Коми, Татарстан; Вологодская, Иркутская, Липецкая, Мурманская, Нижегородская, Тюменская области).

В 2-х субъектах Российской Федерации реализация региональных целевых программ завершилась в 2014 году (Томской область, Ямало-Ненецком автономный округ).

В 48-ми субъектах Российской Федерации были признаны утратившими силу региональные целевые программы (планы) патриотического воспитания граждан (подготовки к военной службе), принятые в рамках срока реализации мероприятий государственной программы.

В остальных субъектах Российской Федерации мероприятия по патриотическому воспитанию были уже на этапе 2011-2015 годов быливключены в региональные программы развития образования, культуры, молодежной политики и физической культуры.

Таким образом, почти 69% субъектов Российской Федерации в рамках срока действия государственной программы на 2011-2015 годы досрочно прекратили реализацию региональных целевых программ патриотического воспитания граждан и использовали для выполнения своих задач и полномочий в данной сфере иные механизмы. В числе этих механизмов - принятие в соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации региональных государственных программ.

К завершению срока реализации государственной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011-2015 годы»:

- в 24-х субъектах Российской Федерации действовали государственные (ведомственные) программы (подпрограммы) патриотического воспитания граждан, принятые на срок, превышающий срок реализации государственной программы. То есть, действующие после 2015 года (Республики Адыгея, Алтай, Коми, Татарстан, Крым, Кабардино-Балкария; Архангельская, Вологодская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Костромская, Ленинградская, Нижегородская, Орловская, Ростовская, Сахалинская области; Краснодарский, Пермский края; Ямало-Ненецкий автономный округ).

Управленческая проблема усматривается в том, что после принятия очередной государственной программы патриотического воспитания на 2016-2020 годы программы этих субъектов Российской Федерации по целям, задачам, перечню мероприятий могут оказаться слабосопоставимыми и взаимовлияющими, потребуется работа по созданию в названных регионах дополнительных механизмов выполнения очередной государственной программы;

- в 12-ти субъектах Российской Федерации приняты меры по завершению принятых программ в рамках сроков исполнения государственной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011-2015 годы» (Алтайском крае (2011-2015 гг.); Республиках Башкортостан (2012-2015 гг.), Кабардино-Балкария (2010-2015 гг.), Мордовия (2012-2015 гг.), Хакасия (2012-2015 гг.), Омской (2011-2015 гг.), Ростовской (2011-2015 гг.), Рязанской (2011-2015 гг.), Тульской (2014-2015 гг.), Ярославской (2013-2015 гг.) областях;Ставропольском крае (2013-2015 гг.).

Наиболее наглядно последствия признания утратившими силу региональных программ в сфере патриотического воспитания граждан видны на примере такого показателя эффективности выполнения мероприятий государственной программы, как доля молодых людей принимающих участие в мероприятиях патриотической направленности. Согласно обобщенной Росвоенцентром информации субъектов Российской Федерации этот показатель в 2011-2015 годах стабильно фиксировался на уровне 45% и выше. Резкое повышение показателя в 2015 году связано не столько с программными методами управления сферой патриотического воспитания, сколько с всенародным празднованием 70-летия Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов.

Данный показатель является веским аргументом и подтверждением того, что задача повышения доли молодых людей, участвующих в мероприятиях патриотической направленности, может быть решена исключительно в рамках самостоятельной, специализированной на патриотическомнапарвлении государственной программе Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Мероприятия, осуществленные на этапе 2011-2015 годов, по совершенствованию управлениягосударственной политикой в области патриотического воспитания.

Опыт реализации предыдущих (2001-2005 годов, 2006-2010 годов) государственных программ патриотического воспитания граждан, особенности выполнения Программы на 2011-2015 годы, мнения вовлеченных в процесс организаторов и специалистов актуализировали задачу образования на федеральном уровне государственного органа, уполномоченного осуществлять функции по выработке и реализации государственной политики в сфере патриотического воспитания. В составе Администрации Президента Российской Федерации было образовано самостоятельное подразделение -Управление Президента Российской Федерации по общественным проектам (далее - Управление).В числе его задач - обеспечение реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий по определению основных направлений государственной политики в области патриотического воспитания.В числезначимых для выполнения задач Программы результатов деятельности Управления следует назватьобеспечение в форме грантов Президента Российской Федерации государственной поддержкисоциально-ориентированных некоммерческих организаций в сфере патриотического воспитанияи проведения поисковых работ, установления имен погибших и пропавших без вести при защите Отечества.

Накопленный поисковым движением опыт позволяет рассматривать его как своего рода педагогический феномен. Оно воспитывает у участников движения уважение и благодарность к павшим бойцам, учит сопереживанию. Одновременно это наиболее яркий и доходчивый способ передачи молодому поколению военных традиций старших поколений. Для развития поискового движения перечнем мероприятий Программы предусмотренагосударственная поддержка всероссийских и межрегиональных семинаров-совещаний с организаторами поисковой работы (пункт 6), проведение в целях увековечения памяти погибших при защите Отечества российских воинов поисковых работ (пункт 34), содействие торжественному открытию и закрытию Всероссийской акции «Вахта памяти» (пункт 33). Всего государственная поддержка по данному направлению планировалась в сумме 24,6 млн.рублей на весь период реализации программы.Решение о грантовой поддержке лучших проектов по проведению поисковых работ позволило увеличить объемы государственной поддержки поискового движения и тем самым усилить социально-значимый эффект выполнения программных мероприятий. Организационно-структурные механизмы Программы расширились за счет вовлечения в сферу реализации Программы новых участников-институтов гражданского общества. Общероссийский общественный фонд «Национальный благотворительный фонд» получил полномочия на предоставление государственной поддержки участникам поискового движения, проводимого в целях увековечения памяти погибших защитников Отечества и сохранения воинской славы России. Общероссийская общественная организация «Российский союз молодежи»получила полномочия оператора, выдающего гранты на поддержкудеятельности в сфере патриотического воспитания[4].

В период реализации Программы получил оформление вопрос о федеральном органе государственной власти, уполномоченном осуществлять функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере патриотического воспитания. Практически все ключевые полномочия сконцентрировались в Министерстве образования и науки Российской Федерации (далее - МинобрнаукиРоссии). Так, Указом Президента Российской Федерации в 2012 году было преобразовано Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации. Его функции по выработке и реализации государственной молодежной политики, а также по созданию условий для обеспечения здорового образа жизни, нравственного и патриотического воспитания молодежи были переданы МинобрнаукиРоссии.

Решениями Правительства Российской Федерации функции в сфере воспитания были возложены на Министерство образования и науки Российской Федерации,осуществление мер по гражданскому и патриотическому воспитанию молодежи, воспитанию толерантности в молодежной среде, формированию правовых, культурных и нравственных ценностей среди молодежи, а также распространению эффективных форм участия молодежи в общественной жизни -на Федеральное агентство по делам молодежи.

3. Мероприятия, осуществленные на этапе 2011-2015 годов, по определению правового статуса патриотического воспитания.

Определение правового статуса патриотического воспитания граждан Российской Федерации прошло длительный путь от отрицания актуальности до включения в систему факторов национальной безопасности [5]. Тем не менее, на федеральном уровне, оставаясь частью воспитания, патриотическое воспитание пока не имеет самостоятельного правового сопровождения.

В числе событий, знаковых для формирования новой российской стратегии патриотического воспитания граждан и создания ее инфраструктуры, следует назвать утверждение в 2014 году Президентом Российской Федерации Военной доктрины Российской Федерации и включение в нее тезиса о том, что национальная безопасность Российской Федерации обеспечивается среди прочих факторов и совместными мерами федеральных, региональных, муниципальных структур, институтами гражданского общества по формированию патриотичности сознания граждан страны. В Военной доктрине Российской Федерации к основным внутренним военным опасностям отнесена «деятельность по информационному воздействию на население, в первую очередь на молодых граждан страны, имеющая целью подрыв исторических, духовных и патриотических традиций в области защиты Отечества». В числе основных задач Российской Федерации по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов названо объединение усилий государства, общества и личности по защите Российской Федерации, разработка и реализация мер, направленных на повышение эффективности военно-патриотического воспитания граждан Российской Федерации и их подготовки к военной службе».Таким образом, патриотическое воспитание граждан включено не только в систему обеспечения национальной безопасности, но и в систему официально принятых в государстве взглядов на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации.

С этих позиций не может удовлетворительно трактоваться исключение постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2013 года №889 из Программы пункта о разработке проекта федерального закона «О патриотическом воспитании граждан Российской Федерации». Несмотря на всю эффективность программно-целевого подхода к управлению сферой патриотического воспитания граждан программа как нормативный документ является комплексом планируемых мероприятий, взаимоувязанных по срокам осуществления и исполнителям. Задачи установления единых целей и принципов патриотического воспитания, его основных участников и распределения полномочий между ними, определения основных направлений деятельности в сфере патриотического воспитания граждан, закрепления механизмов координации деятельности участников системы и источников финансирования деятельности по патриотическому воспитанию граждандолжны решаться в рамках федерального закона.

В условиях отсутствия федерального закона «О патриотическом воспитании граждан в Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации идет процесс формирования регионального законодательства по организации и управлению сферой патриотического воспитания граждан. К концу 2015 года- последнему году выполнения Программы - в 23 субъектах Российской Федерации были приняты региональные законы, предметом правового регулирования которых являлась деятельность в сфере патриотического воспитания граждан.Это республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Коми; Брянская, Владимирская, Вологодская, Воронежская, Калужская, Ленинградская, Московская, Новосибирская, Орловская, Рязанская, Саратовская, Смоленская, Тюменская, Ульяновская области; Еврейская автономная область; Краснодарский, Ставропольский края; Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа.

Анализ законов названных субъектов Российской Федерации показывает, что структурно и содержательно законы субъектов Российской Федерации о патриотическом воспитании различаются [6].. Отражая особый подход законодателя к роли закона в организации патриотического воспитания граждан в регионе, они в то же время закладывают определенные теоретическиеначала в законодательном регулировании сферы патриотического воспитания. Общими нормами, включенными в региональные законы, являются: трактовка понятия «патриотическое воспитание»; определение целей, задач, принципов патриотического воспитания; распределение полномочий в сфере патриотического воспитания; определение основных направлений деятельности в сфере патриотического воспитания граждан;установление механизмов координация деятельности по патриотическому воспитанию граждан; определение механизмов и источников финансирования деятельности по патриотическому воспитанию граждан.

Особенности координации деятельности в сфере патриотического воспитания граждан

Многочисленность субъектов и объектов патриотического воспитания, разнообразие ведомственных подходов к определению своей роли и задач по патриотическому воспитанию гражданактуализируют проблему координации их деятельности. Традиционно координационные органы создаются как совещательные, для выработки и согласования общей стратегии действий всех заинтересованных сторон.

В сфере патриотического воспитания следует выделить особую группу координационных органов, которую составляют федеральные, региональные, муниципальные, ведомственные (отраслевые) координационно-совещательные структуры. В нормативно-правовых актах встречается несколько вариантов их наименований: межведомственный совет, межведомственная комиссия, рабочая группа и др. В рамках данной работы важно, что при разности наименований их общей задачей является взаимодействие в целях развития гражданственности и патриотизма населения страны.

На федеральном уровне в период реализации Программы функции основного координатора выполняла Рабочая группа Российского организационного комитета «Победа» по координации работы по патриотическому воспитанию граждан (далее -Комитет). Комитет был образован при Президенте Российской Федерации в целях проведения единой государственной политики в области патриотического воспитания граждан Российской Федерации и в отношении ветеранов. Рабочая группа, в состав которой входили представители федеральных органов исполнительной власти-ответственных исполнителей мероприятий Программы, общественных организаций, ежеквартально проводила заседания. В повестку заседаний включались вопросы выполнения отдельных мероприятий Программы, заслуживались субъекты Российской Федерации. Решения заседаний оформлялись протоколами, которые направлялись во все субъекты Российской Федерации и заинтересованные министерства.

Отраслевой (ведомственный) подход к координации деятельности по патриотическому воспитанию представляет интерес с точки зрения того, что федеральные органы исполнительной власти наделены полномочиями по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере. Так, Координационный совет,образованный Министерством образования Российской Федерации еще в 2003 году, имеет целью деятельности выработку предложений по развитию гражданственности и патриотизма российской молодежи, взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти.

Примером отраслевого (ведомственного) подхода к созданию единого центра управления деятельностью по патриотическому воспитанию является Координационный совет по патриотическому воспитанию, созданный при Министерстве транспорта Российской Федерации. Его цель - создание в подведомственных Министерству транспорта Российской Федерации образовательных организациях единых организационных и методических подходов к вопросам патриотического воспитания молодежи, популяризация транспортных профессий, сохранение традиций транспортной отрасли.

Особый вклад в выполнение установленных Программой показателей результативности деятельности по патриотическому воспитанию граждан внесли координационные советы, образованные в субъектах Российской Федерации.Анализ распорядительных документов субъектов Российской Федерации об образовании в субъекте координационного совета, проведенный по размещенным в информационно-правовой базе «КонсультантПлюс» документам, позволяет сделать следующие заключения.

Формы организации деятельности Координационных советов по патриотическому воспитанию в субъектах РФ

В большинстве субъектов Российской Федерации, за исключением Республики Алтай, Республики Хакассия, Астраханской, Волгоградской, Кировской, Ленинградской, Сахалинской областей, в сфере управления патриотическим воспитанием использовались возможности, которые предоставляет деятельность консультативно-совещательных органов. Вместе с тем, подход к их образованию имеет региональную специфику, котораяотражается через уровень государственного органа, при котором образован совещательный орган, его должностной состав, решаемый круг задач.

Содержательный анализ текстов решений о координационных органов показывает, что в большинстве субъектов Российской Федерации они были созданы при Главе субъекта Российской Федерации или при высшем органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В отдельных субъектах Российской Федерации функций по координации деятельности в сфере патриотического воспитания осуществляли отраслевые органы исполнительной власти. Например, при органах управления образованием были образованы координационные советы в городе Москва, Республике Калмыкия, Кабардино-Балкарской Республике.

Возникновение особой формы координационных советов повлекло исполнение рядом субъектов Российской Федерации распоряжения Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2010 года №134-р об утверждении Концепции федеральной системы подготовки граждан к военной службе до 2020 года, Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №604 «О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации».Координационные органы создавалисьв форме советов региональных центров военно-патриотического воспитания и подготовки граждан (молодежи) к военной службе (Чеченская Республика, Чувашская Республика, Амурская, Вологодская, Брянская, Курская, Тамбовская области, и др.). Их особенностью является то, что возглавляет координационный совет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Действует координационный совет на базе регионального центра патриотического воспитания, функции учредителя которого выполняет государственный орган. Сам центр патриотического воспитания выполняет функции рабочего органа координационного совета.

Следующей формой коллегиального управления сферой патриотического воспитания следует назвать создание в ряде субъектов Российской Федерации региональных организационных комитетов «Победа». Их цель несколько отлична от целей вышеописанных координационных советов. Их приоритет - укрепление патриотизма, решение проблем ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий на территории СССР и на территориях других государств, ветеранов государственной службы. В данной форме работали координирующие структуры в республиках Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Пермском, Приморском краях, Белгородской, Кемеровской, Саратовской и др. областях.

Для вопросов повышения эффективности управления сферой патриотического воспитания граждан информацию дает также анализ составов координационных советов. В рамках подготовки статьи он был проведен по размещенным в справочно-правовой базе «КонсультантПлюс» нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Предметом анализа были структуры, представленные в координационных советах. Так, был проведен выборочный анализ составов координационных советов 32 субъектов Российской Федерации, который показал разность подходов к представительству органов исполнительной власти и организаций. Наименее представленными являются финансовые органы субъекта (в 5 составах из 32), профсоюзы (в 4 составах из 32), органы исполнительной власти в сфере здравоохранения (в 10 составах из 32), органы местного самоуправления (в 15 составах из 32), поисковое движение (в 10 составах из 32).

Подводя итоги анализа отдельных элементов организации выполнения государственной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011-2015 годы» следует отметить следующее. По данным Росвоенцентра Программа выполнена на 97%. Во многом выполнение государственных задач Программы обеспечено механизмом управления ее реализацией. Этот механизм составили распределенные функции на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.деятельность координационных (совещательных) органов, нормативно-правовое обеспечение деятельности в сфере патриотического воспитания граждан.

1. [Электронный ресурс], URL: http://wciom.ru/index.php?id=241&;uid=114484

2. [Электронный ресурс], URL: http://izvestia.ru/news/603275

3. Таблица составлена по данным, размещенным на сайте gospatriotprogramma.ru, раздел «Итоговые доклады в Правительство РФ».

4. [Электронный ресурс], URL: http://nbfond.ru/effektivnost-ispolzovaniya-grantov/; [Электронный ресурс], URL: http://www.ruy.ru/grants/

5. Ибрагимова А.Р. Система патриотического воспитания как часть системы обеспечения национальной безопасности РФ. Сб. материалов Молодежного научного форума, Екатеринбург, УрФУ, 2015, с.38-43.

6. Ибрагимова А.Р.. Особенности формирования законодательства о патриотическом воспитании граждан. - Вопросы современной юриспруденции. Сб. статей по материалам LIV-LV международной научно-практической конференции.г. Новосибирск СИБАК, 2015, №10-11(50), С.166-176.