Россия
в данной статье затрагивается проблема выделения производства по делам об административных правонарушениях в качестве вида судопроизводства; автор пытается ответить на вопрос, можно ли производство по делам об административных правонарушениях отнести к самостоятельной форме правосудия?
производство по делам об административных правонарушениях, административное судопроизводство, административные дела, дела об административных правонарушениях.
В настоящее время судам подведомственны более двухсот составов административных правонарушений, предусмотренных федеральным и региональным законодательством об административных правонарушениях. При этом количество данных составов растет с каждым годом. А если вспомнить историю развития законодательства об административных правонарушениях, то, например, по Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, было только 6 ст., по которым суды выносили постановления о назначении административных взысканий [6, с. 83].
Ведь изначально предполагалось, что назначение мер административной ответственности – это прерогатива административных органов, выполняющих контрольно-надзорные функции, в связи с этим производство по их применению не носило репрессивный характер и не требовало наличия судопроизводственного механизма.
Но сейчас ситуация иная. Термин «административные взыскания» был заменен на «административные наказания».
Воспитательная цель административной ответственности в современном административно-деликтном законодательстве не указывается, как это было в ст. 6 КоАП РСФСР, да и суровость наказаний (например, административный штраф по ч. 1 ст. 20.2.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях, налагаемый на граждан, составляет от 150 до 300 тысяч рублей) за совершение административных правонарушений говорит о том, что государство их применения именно наказывает.
Да и сами административные правонарушения приобрели признак общественной опасности, грань между преступлениями стала почти не заметной.
Происходит декриминализация многих составов преступлений, которые никуда не исчезли, а перешли в разряд административных правонарушений, например, оскорбление, побои (ст. 5.61, 6.1.1 КоАП РФ).
Раньше они содержались в уголовном законе нашей страны и дела по данным составам рассматривались исключительно судами по правилам уголовно-процессуального законодательства.
В связи с этим, увеличение составов административных правонарушений, их сложность обуславливает необходимость совершенствования процессуальных норм, направленных на повышение эффективности правосудия по делам об административных правонарушениях.
На сегодня, процессуальные положения КоАП РФ [3] (производство по делам об административных правонарушениях) не удовлетворяют потребностям правосудия по делам об административных правонарушениях.
Он не содержит нормы, регулирующие такие вопросы, как порядок в судебном заседании, ведение протокола рассмотрения дела, соблюдение тайны совещательной комнаты, порядок оглашения судебного постановления, институт, аналогичный признанию иска и т.д.
При этом ни законодатель, ни правоприменитель не могут ответить на вопрос, а можно ли производство по делам об административных правонарушениях отнести к самостоятельной форме осуществления правосудия? Или же это разновидность административного судопроизводства?
Ведь, с принятием Конституции РФ административное судопроизводство отождествлялось в основном именно с производством по делам об административных правонарушениях.
«Масло в огонь» добавил Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ « О мировых судьях» [4], который с 22.12.1998 по 03.07.2004 г., когда были внесены в него существенные изменения, назвал правосудием рассмотрение дел об административных правонарушениях мировыми судьями.
В дальнейшем данная формулировка исчезла из закона, но под административным судопроизводством, исходя из толкования ст. 118 Конституции РФ стали понимать либо производство по делам об административных правонарушениях, либо правосудие по административным делам, исходя из того, что ст. 126 Конституции РФ содержит термин «административные дела, подсудные судам общей юрисдикции», хотя данный термин нигде не расшифровывался.
И понять, что именно имел в виду законодатель, закрепляя в Конституции РФ термины «административное судопроизводство» и «административные дела», очень трудно.
По мнению, С.Д. Хазанова, дела об административных правонару-шениях следует отнести к одной из разновидностей административных дел, рассматриваемых судьями в порядке административного судопроизводства [17, с. 174].
Мы придерживаемся мнения, что административные дела – это дела о жалобе к государству на действие его органа, чиновника, должностного лица и иных лиц, наделенных государственно-властными полномочиями [8, c. 76].
А.Б. Зеленцов, рассматривая понятие «административно-правовой спор» в широком смысле, в понятие «административное дело» все же включает дело об административном правонарушении [9, c. 68].
Данная проблема вытекает, в том числе и из противоречивости действующего законодательства.
Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее, АПК РФ) [1] к числу административных дел также относит дела о привлечении к административной ответственности, о правонарушениях, совершенных в области предпринимательской или иной экономической деятельности; данные административные дела рас-сматриваются в порядке, предусмотренным главой 25 АПК РФ, а не КоАП РФ.
В связи с этим у многих ученых сложилось твердое мнение, что при рассмотрении таких дел судьи осуществляют именно административное судопроизводство.
Но, если детально провести анализ основного закона страны, можно сделать вывод о том, что если бы законодатель, формулируя содержание ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, понимал бы под административным судопроизводством «производство по делам об административных правонарушениях», то тогда он дополнил бы данную статью этим термином.
Мы думаем, что законодатель целенаправленно сформулировал ч. 2 ст. 118 Конституции РФ таким образом, чтобы под «административным судопроизводством» понимать рассмотрение судами административных дел, возникающих из административно-правовых и иных публично-правовых отношений, связанных с оспариванием незаконных действий и решений органов публичного управления и вступление в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее, КАС РФ) [2] подтвердило этот вывод.
При этом согласно п. 5 ст. 1 КАС РФ положения данного кодифицированного акта не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.
Так как же теперь; можно ли ставить знак равенства между производством по делам об административных правонарушениях и административным судопроизводством, или это может быть самостоятельный вид судопроизводства?
Для ответа на этот вопрос мы попытаемся выделить признаки, по которым один вид судопроизводства отличается от другого.
Ю.Н. Старилов указывает: каждый вид судопроизводства имеет специальные отличительные признаки, цели, задачи, способы осуществления, свойственные им процессуальные формы и соответствующую правовую регламентацию [14, c. 362].
При этом В.П. Кашепов выделяет несколько признаков, по которым можно различить исследуемые нами виды производств.
К ним он относит: наличие собственной компетенции у каждого органа власти, специфику рассматриваемых ими дел, особенности реализуемых ими правовых мер, различие в юридических последствиях вынесенных ими решений [10, c. 35].
Указанный список может быть дополнен такими критериями, как особенность состава, участвующих в деле лиц и сроки рассмотрения данных дел (хотя, последний критерий относится скорее к отграничению административного и гражданского судопроизводства) [11, c. 89].
С нашей точки зрения, в основу разграничения видов судопроизводств, должен быть положен предмет судебной деятельности, обусловленный особой целью.
Какая цель стоит перед судом, рассматривающим дело об административном правонарушении; оградить государство и общество от противоправных посягательств, обеспечив тем самым должный уровень общественного порядка и общественной безопасности, путем применения к виновным физическим и юридическим лицам мер административной ответственности. Т.е. суд здесь выполняет репрессивную, наказательную функцию. И это «роднит» производство по делам об административных правонарушениях с уголовным судопроизводством, несмотря на то, что в производстве по делам об административных правонарушениях отсутствует сторона обвинения.
Кстати законодатель в этом плане не стоит на месте. Так, в имеющихся законопроектах нового КоАП РФ, должностные лица (представители) органа, возбудившего дело об административном правонарушении, введены в состав участников производства, с присвоением статуса обвинителя с наделением их соответствующими правами.
При этом, как считает П.П. Серков, по ряду моментов производство по делам об административных правонарушениях даже строже уголовного судопроизводства. Так, согласно ст. 25 УПК РФ возможно прекращение уголовного дела в связи с примирением сторон в отношении лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления небольшой или средней тяжести, если это лицо примирилось с потерпевшим и загладило причиненный ему вред, а ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях «Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении» такого варианта не предусматривает [13, c. 78].
Сходство между уголовным судопроизводством и производством по делам об административных правонарушениях, продолжает П.П. Серков, наблюдается также в том, что они содержат в себе аналогичного рода информацию о событии и составе соответствующего правонарушения, о лице, привлекаемом к ответственности, о его вине, о назначении наказания, о результатах пересмотра вынесенных по делу судебных актов [13, c. 79].
В производстве по делам об административных правонарушениях решается задача, привлекать или не привлекать лицо к административной ответственности, в то время как целью административного судопроизводства является защита прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов публичной власти [12, c. 43].
Примеры можно продолжать, но следует согласиться, что административное судопроизводство как вид судопроизводства предназначено для разрешения административных дел о спорах (административно-правовых спорах), возникающих между частными лицами и органами публичной власти.
При этом, федеральный административно-деликтный закон содержит во многих статьях термин «производство по делам об административных правонарушениях» (раздел 4 КоАП РФ), но нигде мы не найдем там термина «административное судопроизводство».
Конечно, полностью разрешить вопрос о соотношении административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях можно будет только тогда, когда решится проблема, связанная с созданием административных судов и с принятием соответствующих законов, например, Закона об административных судах и (или) Административно-процессуального кодекса [15, c. 18].
Поэтому остается открытым вопрос: является ли рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях административным судопроизводством и в каком порядке оно осуществляется?
В порядке административного судопроизводства или по правилам производства по делам об административных правонарушениях [16, c.27]?
Мы придерживаемся точки зрения Б.В. Россинского, что именно в порядке производства по делам об административных правонарушениях, то есть, считает профессор, это тоже административное правосудие, хотя и с доминирущим преобладанием деликто-процессуальных норм и принципов; именно поэтому кардинально отличающегося от административного судопроизводства [12, c. 44].
При этом, как считает, Ю.Н. Старилов, «часть 2 ст. 118 Конституции РФ (где речь идет о конституционном, гражданском, административном и уголовном судопроизводстве) может быть дополнена производством по делам об административных правонарушениях; таким образом, указанной статьей будет определено, что судебная власть в России осуществляется также и посредством производства по делам об административных правонарушениях» [15, c. 14].
Ведь именно таким образом на практике и реализуется судебная власть. Тогда все становится понятно; «появляется ясность, что судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, и это является одной из форм осуществления судебной власти» [15, c. 14].
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что производство по делам об административных правонарушениях есть самостоятельная процессуальная форма осуществления правосудия.
Но, как нам кажется, данное положение будет иметь место при некоторых условиях.
Во-первых, необходимо унифицировать порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах.
Сейчас, IV раздел КоАП РФ регулирует, в том числе, производство по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции.
При этом, порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и приравненными к ним лицами и влекущих административный арест, регулируется Федеральным законом РФ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста» [5].
Кроме того, АПК РФ содержит свою процедуру рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Во-вторых, мы считаем, что КоАП РФ должен содержать отдельный раздел или главу «Судопроизводство по делам об административных правонарушениях», который бы унифицировал порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах.
На сегодняшний момент законодатель эту задачу постепенно решает.
В проекте нового КоАП РФ, подготовленным авторским коллективом во главе с депутатом Государственной Думы А.А. Агеевым [7] содержится две главы, в которых раскрывается специфика производства по делам об административных правонарушениях в судах; глава 45 «Рассмотрение дел об административных правонарушениях в судах» и глава 47 «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в судах».
Принятие нового федерального административно-деликтного закона запланировано на 1 января 2017 г., какова будет его окончательная редакция, покажет время.
Но, уже сегодня можно с уверенностью сказать, что с принятием усовершенствованного КоАП РФ для судопроизводства по делам об административных правонарушениях начнется новый виток развития.
1. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 14 июня 2002 : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 10июля 2002 г.: ввод. Федер. законом Рос. Федерации от 20 июля 2002 г. № 231-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 7. - Ст. 374.
2. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08 марта 2015 № 21-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 февр. 2015 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 25 февр. 2015 г.: ввод. Федер. законом Рос. Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2015. - № 10. - Ст. 1391.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 2-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 дек. 2001 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 дек. 2001 г.: ввод. Федер. законом Рос. Федерации от 30 дек. 2001 г. № 2-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1. Ч. I. - Ст. 1.
4. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях»: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 11 ноябр. 1998 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 02 дек. 1998 г.: ввод. Федер. законом Рос. Федерации от 17 дек. 1998 г. № 188-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. -1998. -№ 12. -Ст. 644.
5. Федеральный закон РФ от 1 сентября 2006 г. № 199-ФЗ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста»: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 15 ноябр. 2006 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 24 ноябр. 2006 г.: ввод. Федер. законом Рос. Федерации от 13 дек. 2006 г. № 199-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 9. -Ст. 2781.
6. Дугенец, А.С., Масленников М.Я. Правоприменение по делам об административных правонарушениях: реалии и перспективы оптимизации: монография [Текст] / А.С. Дугенец, М.Я. Масленников. - М.: ФГКУ «ВНИИ МВД России», 2011. -362 c.
7. Законопроект № 917598-6 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Официальный сайт Государственной Думы. URL:http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&;RN=630089-6&02
8. Зеленцов А.Б.Конфликты в управлении и управление конфликтами [Текст] / А.Б. Зеленцов. - М.: Изд-во РУДН, 2001. - С. 76.
9. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) [Текст] / А.Б. Зеленцов // Правоведение. - 2000. - № 1. - С. 67-71.
10. Кашепов В.П. Реализация конституционных положений об основах судебной власти [Текст] / В.П. Кашепов // Журнал российского права. - 2010. - № 11. - С. 29-38.
11. Петрухин А.А. Судьи как субъекты административной юрисдикции [Текст] / А.А. Петрухин // Административная ответственность: вопросы теории и практики / под ред. Н.Ю. Хаманевой. - М., 2005. - 274 с.
12. Россинский Б.В.Административные суды и производство по делам об административных правонарушениях [Текст] / Б.В. Россинский // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы Междунар. науч.-практ. конференции (4 апреля 2015 г.). - М., 2015. - С. 39-46.
13. Серков П.П. Производство по делам об административных правонарушениях как вид административного производства: монография [Текст] / П.П. Серков. - М.: Российская академия правосудия, 2010. - 282 с.
14. Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет : воспоминания, идеи, мнения, сомнения....[Текст] / Ю.Н. Старилов. - Воронеж: Изд-во Воронеж.гос. ун-та, 2010. - 768 с.
15. Старилов Ю.Н. Наступило ли время для разработки нового КоАП РФ [Текст] / Ю.Н. Старилов // Вестник Воронежского Государственного Университета. Серия: Право. - 2014. - № 4 (19). - С. 13-21.
16. Старилов Ю.Н.Модернизация административно-процессуального законодательства: основные задачи и главные направления законотворческой деятельности [Текст] / Ю.Н. Старилов // Правопорядок: история, теория, практика. - Выпуск № 1 (4). - 2015. - С. 21-29.
17. Хазанов С.Д. Административно-деликтное судопроизводство в свете новых процессуальных кодексов [Текст] / С.Д. Хазанов // Актуальные вопросы административно-деликтного права : материалы Междунар. науч.-практ. конф., посвященной 70-летию заслуженного деятеля науки РФ, д-ра юрид. наук, проф. А.П. Шергина. - М., 2005. - С. 170-178.
