Воронеж, Россия
В статье приведен анализ эволюции системы органов управления государственной молодежной политикой в Российской Федерации, на основе которого сделано предположение о необходимости создания самостоятельного федерального органа управления государственной молодежной политикой.
государственная молодежная политика, самореализация молодежи, информационная система мониторинга молодежной активности.
Государственная молодежная политика (далее – ГМП) на рубеже XX и XXI в. прочно вошла в число значимых компонентов социальной политики тех государств, которые уделяют особое внимание эффективному обеспечению собственной конкурентоспособности в условиях обострения комплекса встающих перед ними вызовов и угроз. Не должна быть исключением и современная российская государственность.
Одни из первых отечественных концептуальных разработок ГМП были предприняты под руководством И.М. Ильинского, акцентировавшего внимание на, как минимум, четырех важнейших аспектах: 1) создании социально-экономических, организационных и правовых условий и гарантий для социального становления и развития молодежи, ее наиболее полной самореализации в интересах всего общества как цели ГМП; 2) ГМП как способе регулирования отношений среди поколений, управления процессом преемственности поколений; 3) влиянии доминирующих идеологий на цели и содержание национальных вариантов ГМП; 4) рационально организованной системы управления ГМП как фактора обеспечения ее эффективности [5].
При структурировании системы федеральных органов государственного управления, связанных со сферой ГМП, представляется возможным выделить два ее взаимосвязанных компонента. В состав первого входят государственные органы, косвенно занятые «молодежной проблематикой», как высшие органы государственной власти в целом, так и органы образования, социального обеспечения, здравоохранения, культуры, труда и занятости, правоохранительные органы и т.д. Второй компонент – государственные органы, определяющие организацию и реализацию ГМП своей важнейшей функцией, т.е. органы, непосредственно созданные для «работы с молодежью». Именно они стали объектом нашего внимания.
Система федеральных органов управления и координации ГМП в нашей стране претерпела сложную и противоречивую эволюцию.
Специфику советской эпохи составили практически монопольная роль государства в политической системе и функционирование в системе общественно-государственного воздействия на социализацию молодежи тех лет особых управленческих институтов – коммунистической партии и ее союза молодежи. Не принадлежа формально юридически к полноценным органам собственно государственного управления, компартия направляла и контролировала функционирование всего механизма советского государства, включая те его компоненты, в сферу деятельности которых попадала молодежь. В свою очередь, декларируя воспитание «молодых строителей коммунизма» в качестве одной из первостепенных задач, руководство партии рассматривало комсомол как непосредственный инструмент реализации ГМП в отношении всех молодых людей, а не только являвшихся его членами [4]. Кстати, именно нежелание ликвидировать монополию ВЛКСМ на официальное представительство интересов молодежи в советской системе управления было в те годы одним из важных факторов торможения любых инициатив по разработке новых моделей ГМП.
Соглашаясь с современной критикой излишней идеологизации и бюрократизации советской ГМП, укажем, что в СССР удалось организовать достаточно четкую координацию деятельности общественных и государственных институтов, сочетание как идейно-политического воспитания молодежи, так и решения широкого круга ее социальных проблем. Более того, был продемонстрирован уникальный пример эффективного позитивного применения радикализма и «экстремальности» молодежи, традиционно трактуемых как угрозы, как ресурса для ускоренной модернизации всей системы общественных и государственных институтов [6, c. 59].
Отметим ряд попыток создания автономных органов координации ГМП, начиная с комиссий по делам молодежи Верховных Советов СССР и союзных республик в 1968 и 1977 г. и заканчивая формированием Государственного комитета РСФСР по молодежной политике в 1991 г.
Общий кризис и распад советской модели управления привел к прерыванию данного процесса и повлек за собой начало принципиально нового этапа развития организационных структур управления отечественной ГМП.
В условиях новых социально-экономических и политических реалий началось выстраивание новой управленческой системы, основанной на взаимодействии формирующейся вертикали органов исполнительной власти, федеральной и региональной систем органов законодательной власти, органов специальной компетенции, организующих и реализующих ГМП с развивающимися институтами гражданского общества. Первый шаг на этом пути – учреждение в январе 1992 г. должности полномочного представителя Правительства Российской Федерации по делам молодежи.
В российском экспертном сообществе неоднократно предпринимались попытки формирования периодизации развития постсоветской ГМП [8, 10]. Признавая значимость этих попыток, отметим, что для управленческого сегмента ГМП речь идет, очевидно, не о поэтапной эволюции, а о процессе достаточно сумбурных трансформаций. В 1991–2012 гг. происходила хаотичная смена ведомственной принадлежности, структурной организации, кадрового состава федерального органа исполнительной власти, организующего ГМП. За 24 года такой орган формировался, переименовывался, реорганизовывался и ликвидировался 13 раз, примерно раз в 2 года. Самые краткие сроки его функционирования составили 14 дней (до реорганизации) и 3 месяца (до ликвидации), а наиболее длительные – 8 месяцев и 3 года 11 месяцев соответственно. Это вряд ли могло способствовать качеству организации федеральной ГМП.
Подобная ситуация – следствие комплекса взаимосвязанных причин, в частности: 1) объективных трудностей социально-экономического и политического развития; 2) частой смены управленческих парадигм, вызванной проблемами в разработке концептуальных и доктринальных основ ГМП; 3) пробелов в нормативно-правовом регулировании ГМП на федеральном уровне; 4) определенного несоответствия требований, предъявляемых к системе управления ГМП, ее объективным и субъективным возможностям.
Факт, что за последнюю четверть века в России предпринято, с разной степенью удачности, почти полтора десятка попыток разработки и принятия доктринального документа, в котором были бы сформулированы стратегические ориентиры работы государства с молодежью, – свидетельство того, что в стране долго отсутствовал единый концептуальный подход к пониманию ГМП, ее законодательному, кадровому, финансовому и иному обеспечению.
Мы разделяем точки зрения М.Ф. Глуховой [1, с. 82] и А.В. Кочеткова [9] о том, что неопределенность с необходимостью и ролью самостоятельной молодежной политики, непонимание качественных отличий политики молодежной от секторальных политик в сферах образования, культуры, спорта вряд ли позволяет добиться создания оптимальных условий для социального развития молодежи и формирования преемственности поколений. И причины подобного кроются не только в объективной социально-экономической, политической ситуации или недостатках теоретического осмысления молодежных проблем, в том числе связанных с дискуссиями о гомогенности, субъектности молодежи как таковой, ее способности иметь общие политически значимые интересы. Представляется, что уровень системности ГМП и качество организации управления ею в конкретном государстве являются важными индикаторами степени реальной озабоченности правящих элит долгосрочными перспективами развития страны.
Молодежь, по перефразированному выражению известного французского ученого Ж. Може, – «плохой объект» [21] для организации системной политики, так как требует серьезных капиталовложений при отсутствии четко выраженного немедленного результата и четких индикаторов эффективности: 1) слишком велика роль макроэкономических и общесоциальных факторов, влияющих на положение молодежи; 2) конкретная возрастная когорта, ставшая бенефициаром и участником определенного комплекса мер ГМП, скоро двинется «вверх по возрастной шкале» и оценить реальное воздействие данных мер именно на молодежь будет достаточно трудно. Кроме того, процесс преемственности поколений часто трактуется правящими элитами как сохранение собственного политического доминирования. Но далеко не всегда даже развитая молодежная политика позволяет обеспечить эти перспективы: яркий пример тому – судьба ГДР. Поэтому чаще молодежь становится объектом манипулятивных политических технологий «сиюминутного» характера, как эксплуатирующих «ювенофобские моральные паники» в обществе, так и использующих молодежь как ресурс, в том числе и в роли массовой «пехоты» для разнообразных политических акций [18].
Символом определенного прогресса на пути формирования концептуальных основ ГМП в РФ стали разработка и принятие Основ государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (2014 г.). Этим актом сделан новый шаг на пути определения более четкой системы принципов, приоритетных задач и механизмов, обеспечивающих реализацию ГМП. Кроме того, в нем вновь подчеркнута намеченная в 2006 г. и симптоматичная для современных реалий взаимосвязь ГМП и национальной безопасности: «Государственная молодежная политика – направление деятельности Российской Федерации, представляющее собой систему мер нормативно-правового, финансово-экономического, организационно-управленческого, информационно-аналитического, кадрового и научного характера, реализуемых на основе взаимодействия с институтами гражданского общества и гражданами, активного межведомственного взаимодействия, направленных на гражданско-патриотическое и духовно-нравственное воспитание молодежи, расширение возможностей для эффективной самореализации молодежи и повышение уровня ее потенциала в целях достижения устойчивого социально-экономического развития, глобальной конкурентоспособности, национальной безопасности страны, а также упрочения ее лидерских позиций на мировой арене» [15].
Говоря о пробелах в нормативном правовом регулировании ГМП на федеральном уровне, вспомним почти десяток безуспешных попыток разработать и принять федеральный закон о ГМП. Анализ формально-юридических и ситуативно-политических причин этого – тема отдельной публикации. Мы же отметим, что относительно комплексная попытка закрепления базовых дефиниций, касающихся ГМП, имела место быть только в ноябре 2014 г. – это вышеупомянутые Основы ГМП, которые, кстати, юридизировали и важное понятие «инфраструктура молодежной политики». Но и Основы были утверждены лишь на уровне распоряжения Правительства РФ, и в перспективном плане деятельности Федерального агентства по делам молодежи (ФАДМ) по нормативно-правовому регулированию ГМП на 2015–2016 гг. был вновь поставлен вопрос о федеральном законе о ГМП, особенно если учесть, что подобные законы приняты почти в 80% субъектов федерации и есть соответствующий модельный закон на уровне СНГ.
Несоответствие требований, предъявляемых к системе управления ГМП ее объективным и субъективным возможностям, равно как и непонимание качественных отличий ГМП от секторальных политик в сферах образования, культуры, спорта, особо выпукло проявилось в борьбе двух векторов развития системы управления и координации ГМП – к созданию самостоятельного органа по работе с молодежью (формировался и реорганизовывался 8 раз) и включению такого органа как вспомогательного в состав более широкопрофильных министерств и комитетов (5 раз).
Необходимость наличия самостоятельного федерального органа по работе с молодежью – рефрен многих публикаций. Но учтем и двоякость эффекта от движения по второму вектору: 1) «совмещенность» функций управленческих структур тормозит самостоятельное развитие ГМП, приводит к «размыванию» ее границ, созданию условий для управленческого восприятия молодежной сферы как дополнительной или даже искусственно выделенной; 2) открываются дополнительные возможности по аккумуляции финансовых и кадровых ресурсов за счет маневра ими, перенесения их из прочих социальных сфер для повышения эффективности. Возможно, именно последнее обусловило наблюдающуюся в течение последних 7 лет передачу функции управления ГМП (соответственно, связанных с этим структур) в качестве дополнительной одному из «непрофильных» министерств.
В 2000–2007 г. и с 2012 г. по настоящее время выполнение функций федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего реализацию ГМП, возложено на Министерство образования и науки Российской Федерации [19]. Среди важнейших полномочий созданного в структуре министерства Департамента дополнительного образования детей, воспитания и молодежной политики можно выделить [12]: 1) обеспечение осуществления функций по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в указанной сфере; 2) мониторинг правоприменения; 3) участие в разработке предложений, касающихся расходов в данной сфере; 4) разработка и осуществление совместно с партнерскими структурами системы мер по повышению воспитательного потенциала; развитию дополнительного образования; обеспечению безопасной деятельности обучающихся; формированию навыков здорового образа жизни у детей и молодежи; организации их летнего отдыха и оздоровления; развитию физкультурно-спортивного воспитания; каникулярной и другим формам занятости; нравственному и патриотическому воспитанию; реализации профессиональных возможностей молодежи; 5) содействие развитию общественных молодежных инициатив, деятельности молодежных, студенческих и детских общественных объединений; 6) координация деятельности ФАДМ.
В связи с тем что очередная Федеральная целевая программа «Молодежь России» не была принята, концептуальную основу деятельности Минобрнауки России составила подпрограмма «Вовлечение молодежи в социальную практику» Государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 гг. [3]. 18 июня 2013 г. была проведена коллегия Минобрнауки России, в ходе которой впервые были всесторонне рассмотрены вопросы, непосредственно связанные с организацией ГМП; раздел «Молодежная политика» стал компонентом ежегодных итоговых докладов о деятельности министерства.
Значимым федеральным органом исполнительной власти является ФАДМ, которое осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению госимуществом в сфере ГМП, реализации во взаимодействии с движениями и организациями, представляющими интересы молодежи, комплекса мер, направленных на реализацию молодежью своих профессиональных возможностей, ее нравственное и патриотическое воспитание, обеспечение здорового образа жизни и др. Деятельность ФАДМ осуществляется на основе Положения о Федеральном агентстве по делам молодежи [13]. Спектр полномочий ФАДМ был дополнен в 2013 г., причем в сторону расширения координирующих функций в сфере федеральной ГМП [14]. Выросла и численность кадрового состава ФАДМ: с 40 до 100 единиц гражданских служащих.
Существенно расширились и полномочия трех действующих в составе ФАДМ федеральных государственных бюджетных учреждений (ФГБУ): Российского центра гражданского и патриотического воспитания детей и молодежи (Роспатриотцентр), Российского центра содействия молодежному предпринимательству (РЦСМП), Международного молодежного центра (ММЦ). Это, в частности, проявилось в передаче с 2015 г. ФГБУ «Роспатриотцентр» организационного сопровождения Государственной программы патриотического воспитания граждан Российской Федерации на 2016–2020 гг. В свою очередь, реализация выдвинутой в ноябре 2015 г. Президентом России В.В. Путиным инициативы о создании Общероссийской общественно-государственной детско-юношеской организации «Российское движение школьников» влечет за собой создание при ФАДМ Российского детско-юношеского центра [20].
Отмечая наблюдающуюся в последние годы диверсификацию деятельности ФАДМ в рамках Минобрнауки России, отметим, что, несмотря на ряд положительных последствий передачи ГМП в ведение данного министерства, следует учесть ряд дискуссионных моментов: 1) концентрация управления федеральной ГМП в рамках Минобрнауки России сохраняет приоритетное вниманию к образовательному компоненту данной политики, хотя сферы образования и ГМП взаимопересекающиеся, но не тождественные; 2) эта концентрация объективно влечет за собой затруднения в организации межведомственного взаимодействия в сфере ГМП, так как представители иных сегментов федерального государственного аппарата начинают рассматривать работу с молодежью преимущественно как узковедомственную задачу одного министерства, его подразделений и в субъектах РФ, тогда как жизнедеятельность молодежи должна находиться в поле зрения разных федеральных органов власти и управления. Но именно в сферах межведомственного (межсекторного) взаимодействия, даже, по мнению самих сотрудников Минобрнауки России, «отсутствие общего понимания проблемы и единых технологий» обусловливает превращение мероприятий разных ведомств в «абсолютно несводимые к общей цели действия» [17]. Очевидно, есть смысл вернуться к вопросу о воссоздании самостоятельного федерального органа управления ГМП, хотя, возможно, и не в ранге Министерства по делам молодежи и молодежной политики, как предлагает, например, Н.А. Самохвалов [16].
Повышение эффективности деятельности подобного органа неизбежно связано с его ресурсной обеспеченностью, в первую очередь с финансовым и кадровым сегментами, состояние которых в настоящее время также продолжает оставаться серьезной проблемой. В связи с этим важной задачей представляется создание единой системы контроля за реализацией и эффективным использованием финансов страны на цели ГМП, с выделением бюджетных расходов на нее в самостоятельный подраздел и акцентированием внимания на тех ее направлениях, которые связаны с обеспечением национальной безопасности. Реформируя кадровый компонент ресурсного потенциала современной ГМП [7], следует обратить внимание не только на повышение соответствующего образовательного уровня, но и на формирование достойного уровня оплаты труда, снижающего «текучку» кадров: за 2014 г. в ФАДМ сменили профиль деятельности более 70% сотрудников [11].
Особую значимость приобретает и усиление внимания к проблемам формирования единой системы индикаторов эффективности ГМП, значимым символом которого выступают и усилия по запуску в 2015 г. информационной системы мониторинга молодежной активности «Молодежь России».
Завершая данную публикацию, хотелось бы еще раз процитировать И.М. Ильинского: «В главных своих чертах молодежная политика должна быть неподвластна переменам, политической конъюнктуре. И дело вовсе не в том, какие слова подбирают авторы проектов "стратегий", "доктрин", "программ" молодежной политики. Все это частности. А без ответа остается главный вопрос: куда движется наше общество, которое мы передаем молодежи?» [2].
1. Глухова М.Ф. Инфраструктура молодежной политики: управление организационно-функциональным обеспечением [Текст]: дис.... д-ра социол. наук / М.Ф. Глухова. - Нижний Новгород , 2011.
2. Государственная молодежная политика: уроки недавнего прошлого (интервью с И.М. Ильинским [Электронный ресурс] // URL:http://www.ilinskiy.ru/publications/stat/gosmolpol.php (дата обращения: 26.09.2015).
3. Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. № 2148-р.
4. Документы КПСС о Ленинском комсомоле и пионерии [Текст]. - М.: Молодая гвардия, 1987.
5. Ильинский И.М. Молодежь и молодежная политика. Философия. История. Теория [Текст] / И.М. Ильинский. - М.: Голос, 2001. - 696 с.
6. Кирнос А.В. Государственная молодежная политика как фактор обеспечения национальной безопасности: опыт Франции конца ХХ в. [Текст] / А.В. Кирнос // Вестник МВД России. - 2012. - № 4. - С. 59.
7. Концепция развития кадрового потенциала молодежной политики в Российской Федерации. Утверждена приказом Минспорттуризма России от 23.12.2008 № 72 [Электронный ресурс] // URL: http://dmp.mgopu.ru/docs.php (дата обращения: 26.09.2015).
8. Коряковцева О.А. Государственная молодежная политика как фактор развития общественно-политической активности молодежи в постсоветской России [Текст] / О.А. Коряковцева. - Ярославль: ЯГПУ, 2010. - 312 с.
9. Кочетков А.В. Доктрины, стратегии и концепции в сфере государственной молодежной политики [Текст] / А.В. Кочетков // Конституция и Доктрины России современным взглядом: Материалы Всерос. науч. конф. - М.: Научный эксперт, 2009. - С. 280-295.
10. Меркулов П.А. Исторический опыт разработки и реализации государственной молодежной политики в России (вторая пол. XIX - нач. XXI в.) [Текст]:дис. …д-ра ист. наук / П.А. Меркулов. - М., 2014. - 655 с.
11. Отчет об итогах деятельности Федерального агентства по делам молодежи за 2014 год и планах на 2015 год [Электронный ресурс] // URL: http://rosmetod.ru/files/pdf/2015/03/31/18-18-43-otchet-rosmolodezh-.pdf (дата обращения: 26.09.2015).
12. Приказ Минобрнауки России от 17.10.2012 № 840 «Об утверждении Положения о Департаменте дополнительного образования детей, воспитания и молодежной политики Министерства образования и науки Российской Федерации» [Электронный ресурс] // URL: http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=359406. (дата обращения: 26.09.2015).
13. Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 409 «О Федеральном агентстве по делам молодежи» (ред. от 27.12.2014 г.) // СЗ РФ. - 2008. - № 22. - Ст. 2586.
14. Постановление Правительства РФ от 21.05.2013 № 429 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 409» // СЗ РФ. - 2013. - № 22. - Ст. 2813.
15. Распоряжение Правительства РФ от 29.11.2014 № 2403-р «Об утверждении Основ государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. - 2014. - № 50. - Ст. 7185.
16. Самохвалов Н.А. Государственная молодежная политика России в условиях трансформации мирового политического, геоэкономического и геокультурного ландшафта в XXI столетии [Текст] / Н.А. Самохвалов // Вестник Пермского ун-та. - Серия «Политология». - 2015. - Вып. № 2 (30). - С. 164.
17. Справка к заседанию коллегии Минобрнауки России 18 июня 2013 г. «О мерах по совершенствованию реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // URL:// http://минобрнауки.рф/media/events/files/ 41d4701a32 d24a30c1 1f.pdf (дата обращения: 26.09.2015).
18. Гриффин К. Репрезентация молодежи: исследование молодежи и подростков в Британии и Америке [Текст] // Омельченко Е. Молодежные культуры и субкультуры. - М.: Институт социологии РАН, 2000. - С. 205-215.
19. Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 21.07.2015) // СЗ РФ. - 2012. - № 22. - Ст. 2754.
20. Указ Президента РФ от 29 октября 2015 г. № 536 «О создании Общероссийской общественно-государственной детско-юношеской организации "Российское движение школьников"» [Электронный ресурс] // URL://http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71132734/#ixzz3sFAQkvLT (дата обращения: 01.11.2015).
21. Mauger G. Formes et fonctions des discours sociaux sur la jeunesse. La jeunesse mauvais objet [Text] // Perrot M. (dir.). Les jeunes et les autres. Vaucresson: Centre de recherche interdisciplinaire de Vaucresson, 1986. - Р. 85-93.
