ИММУНИТЕТ БЮДЖЕТА И БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация и ключевые слова
Аннотация (русский):
Статья посвящена исследованию иммунитета бюджета в контексте его значения для функционирования финансово-правового института бюджетного устройства государства. Рассмотрено значение судебных актов, вынесенных в результате рассмотрения споров, возникающих из бюджетных и иных связанных с ними правоотношений, для реализации механизма взыскания денежных средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Ключевые слова:
бюджетное право, бюджетное устройство, бюджетное правоотношение, бюджет, бюджетно-правовой спор, иммунитет бюджета, судебный приказ об обращении взыскания на имущество должника.
Текст

Рассмотрение судами споров, возникающих из бюджетных и имущественных отношений, предполагающих обращение судебного взыскания на бюджетные средства для исполнения финансовых обязательств государства и публично-правовых образований, связано с применением такой юридической категории, как «иммунитет бюджета». Иммунитет бюджета как категория имеет особое правовое содержание, значимое для обеспечения механизма защиты бюджетов бюджетной системы государства в контексте должного функционирования финансово-правового института бюджетного устройства. 

Бюджетное устройство государства – фундаментальная финансово-правовая категория. Бюджетное устройство подразумевает характеристику государства, основанную на установлении и реализации бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в связи с сосредоточением доходов и осуществлением расходов бюджетного фонда, осуществлением бюджетного процесса и бюджетного контроля [8]. Базовыми элементами бюджетного устройства выступает бюджет как централизованный денежный фонд, правовой акт, а также бюджетная система как совокупность бюджетов государства и иных публично-правовых образований. Бюджетное устройство в специальной литературе признается необходимым атрибутом государства, выражает его юридико-организационную зрелость в области отправления суверенитета в сфере финансов [8]. В связи с этим государство устанавливает различные процедурные механизмы, обеспечивающие должное функционирование бюджета и защиту сосредоточенных в нем публично значимых ресурсов. Среди данных механизмов присутствуют и механизмы, напрямую связанные с судебной деятельностью, в том числе в порядке гражданского, арбитражного судопроизводства.

В бюджетном устройстве России иммунитет бюджета гарантируется через установление судебного порядка обращения взыскания на средства бюджетов и особого порядка исполнения судебных актов, принятых по спорным бюджетным и иным правоотношениям, подразумевающим взыскание из бюджета денежных средств. Иммунитет бюджета подразумевает требования, предъявляемые к исполнению актов судов, на основании которых гражданами и организациями взыскиваются бюджетные средства. В общем виде эти требования заключаются в запрете распространения полномочий судебных приставов на исполнение решений суда о взыскании средств бюджета, возложении соответствующих полномочий по исполнению акта суда на финансовые органы [6].

В пунктах 1, 2 ст. 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [1] закреплено, что вступившие в законную силу постановления судов, их законные распоряжения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, подлежат неукоснительному исполнению на всей территории России. Неисполнение постановления суда влечет юридическую ответственность. Акты иных органов власти не всегда носят общеобязательный характер, во многих случаях игнорируются, в силу чего обеспечение принципа законности становится затруднительным. Поэтому считается, что благодаря установленному законом механизму принудительного исполнения решений судов о взыскании средств из бюджета – иммунитету бюджета – взыскатель получает приоритет перед «обычным» получателем бюджетных средств. 

Установление порядка обращения взыскания на бюджетные средства на уровне разрешения судами споров в сфере бюджетного устройства и сопутствующих правовых отношений связано с необходимостью защиты института собственности, имеющего, как показывает исследование, межотраслевое значение. Конституция Российской Федерации провозглашает особые гарантии защиты собственности (ч. 2 ст. 8, ч. 3 ст. 35). И хотя ее положения устанавливают эти гарантии безотносительно к бюджету, следует учитывать, что денежные средства государства и публично-правовых образований, сосредоточенные в их бюджетах, являются частью казны [8, с. 9], значит, публичной – государственной, муниципальной – собственностью. Как отмечается в литературе, «…принадлежность к казне характеризует бюджет с позиций права собственности» [7, с. 137]. Право государственной, муниципальной собственности, в том числе на бюджет, выступающий базовым элементом бюджетного устройства, подлежит равной защите, как и право собственности частных лиц. Следует учитывать закрепленное Конституцией РФ ограничение, согласно которому «…никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда» (ст. 35). 

Таким образом, важнейшей предпосылкой установления в бюджетном устройстве иммунитета бюджета выступает целесообразность юридического регулирования защиты бюджета как централизованного денежного фонда – базового элемента бюджетного устройства государства [8], казны, связанных с ней имущественных и организационных отношений, выступающих предметом бюджетно-правового регулирования [7, с. 40–47]. Установление ограничений в связи с обращением взыскания на бюджетные средства в виде иммунитета бюджета продиктовано целями исключения вероятности необоснованного расходования бюджетных средств, усиления взаимоувязки исполнительных процедур применительно к судебным актам и процедур бюджетного процесса, взаимоувязки разноотраслевого законодательства в сферах судопроизводства, исполнительного производства. 

Отмеченное предопределяет значимость установления законом особого механизма обращения взысканий на бюджетные средства, универсального для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в составе ее бюджетного устройства. С одной стороны, это соответствует правилам судопроизводства, распространяющимся на всех лиц, обратившихся в суд, ответчиков и заинтересованных лиц (в качестве вторых, применительно к нашему исследованию, выступают публично-правовые образования в лице уполномоченных финансовых органов, чьи права и обязанности устанавливаются бюджетным законодательством с привязкой к конкретному бюджету, подлежащему защите). С другой стороны, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов, следуя буквальному толкованию законодательства, является слагаемым содержания принципа единства бюджетной системы российского государства, подлежащего применению относительно всех бюджетов в ее составе (ст. 29 Бюджетного кодекса РФ). В арбитражной практике распространены дела по искам о принудительном взыскании бюджетных средств из бюджета Российской Федерации (например: постановление ФАС Волго-Вятского округа от 22 января 2013 г. по делу № А28-4705/2012), из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (постановление ФАС Поволжского округа от 5 февраля 2013 г. по делу № А57-25539/2011).

Механизм обращения взыскания на бюджет в режиме иммунитета бюджета основан на отказе от «услуг» судебных приставов-исполнителей в исполнении соответствующих судебных решений. Вне сомнения, законодательство России пошло по этому пути в связи со своего рода несовместимостью исполнительного производства, осуществляемого в лице судебных приставов и процедур получения денежных средств из бюджета в режиме рассматриваемого принудительного взыскания, «доказанной» опытом функционирования бюджетов бюджетной системы РФ, практикой финансовых органов, наделенных бюджетными полномочиями. 

У специалистов-практиков, представителей финансовых органов сложилось убеждение о пагубных последствиях вмешательства судебных приставов в процедуры использования бюджета. Как замечено, арест счета бюджета приводил к парализации его исполнения в целом, блокировалось финансирование не только целевых программ, государственных контрактов, иных расходов, но и социальных выплат, в том числе заработной платы [5; 9, с. 28–30]. Наряду с этим в случаях, если имела место задержка в выплате бюджетных средств, согласно постановлениям судебных приставов – а выполнение ими возложенных на них полномочий в текущей деятельности также не лишено недостатков, – это приводило к возникновению дополнительной задолженности в части предоставления из бюджета средств, как следствие, стимулировало новые судебные процессы с последующим вынесением судами, в том числе арбитражными, актов о взыскании бюджетных средств. Складывалась ситуация, что работа судебных приставов дезорганизующе влияла на бюджетный процесс, функционирование финансовых органов в части бюджетного планирования и использования бюджетных средств. При этом судебные приставы в таком смысле не являлись (и не являются!) ни участниками бюджетного процесса, ни субъектами бюджетного права исходя из сложившейся в науке финансового права доктрины [7, с. 158–181]. Имели место также случаи составления судебными приставами актов о взыскании средств бюджета, когда исполнительные листы по тем или иным причинам возвращались взыскателям без исполнения решения суда (по материалам: постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П) [3]. 

Проблема исполнения судебных актов, вынесенных по делам о спорах, связанных с функционированием бюджета, в значительной мере была разрешена установлением нормами бюджетного права иммунитета бюджета. Глава 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации [2] под названием «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (введена Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ), в свою очередь, уточнила особенности исполнения судебных актов о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок, права на судопроизводство в разумный срок. Согласно новшествам исполнительные документы после рассмотрения дел судами должны направляться в уполномоченные финансовые органы (органы Федерального казначейства, Минфина России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, они же являются субъектами соответствующих бюджетных правоотношений [7, с. 173–178]). В результате внесения в закон указанных изменений в судебной практике стали признаваться незаконными постановления судебных приставов о взыскании с органов местного самоуправления денежных средств по исполнительным листам, так как в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» условия и порядок исполнения судебных актов о передаче гражданам, организациям денежных средств из бюджета устанавливаются бюджетным законодательством, а не названным законом (по материалам постановления Президиума Ярославского областного суда от 29 августа 2012 г. № 4-г-53/12).

Провозглашение законом иммунитета бюджета обеспечило не только механизм защиты бюджета как базового элемента бюджетного устройства, но создало благоприятные условия для защиты прав граждан и организаций, на законных основаниях претендующих на получение бюджетных средств, в том числе по результатам реализации спорных отношений с казенными учреждениями в сфере и в связи с реализацией элементов бюджетного устройства (финансирование расходов бюджета, уплата платежей в доходы бюджета и др.). Практика показывает, что взыскатели, должниками которых являются, например, казенные учреждения, получающие из бюджета средства, находятся в более выгодном положении, нежели взыскатели, должники которых – обычные юридические лица. Это объясняется тем, что частные субъекты имеют больше легитимных возможностей избежать выполнения финансовых обязательств (создание новых организаций посредством реорганизации, не достаточно результативно контролируемый перевод денежных средств с одного банковского счета на другой и т.д.) [4]. Полномочия же казенных учреждений на осуществление хозяйственной деятельности носят ограниченный характер, должное исполнение ими финансовых обязательств связано с подконтрольным использованием полученных из бюджета денежных средств. 

Бюджетно-правовые нормы, закрепленные Бюджетным кодексом РФ, устанавливают особенности исполнения судебных актов по искам, предъявляемым к РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям с требованиями о возмещении вреда, причиненного гражданам, организациям вследствие незаконных действий, бездействия, органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, присуждении компенсаций за нарушение права на судопроизводство в разумный срок, права на исполнение акта суда в разумный срок, а также судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального, регионального, местных бюджетов по денежным обязательствам казенных учреждений соответствующего уровня (федерального, регионального, местного) (ст. 242.2–242.5). 

В общем виде эти установленные бюджетно-правовыми нормами особенности, в сравнении с исполнительным производством относительно иных дел, рассматриваемых судами, заключаются в следующем [6]. 

1. Органы, которым направляются исполнительные документы, т.е. органы, исполняющие судебные акты: 

  • Министерство финансов РФ (его структурное подразделение – Департамент управления делами и контроля в автоматизированной информационной системе Министерства финансов РФ («АИС Финансы») – регистрирует полученные документы: фиксирует сведения о регионе взыскателя, дату выдачи исполнительного листа и иные сведения (п. 2 приказа Минфина России от 15 августа 2006 г. № 271); 
  • орган Федерального казначейства – по месту открытия должнику как получателю бюджетных средств лицевого счета для учета операций по исполнению расходов бюджета (при обращении взыскания на средства бюджета по денежным обязательствам казенного учреждения, находящегося в ведении публично-правового образования) (ст. 242.3 Бюджетного кодекса РФ);
  • орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета муниципального казенного учреждения – по месту открытия должнику как получателю средств местного бюджета лицевого счета для учета операций по исполнению расходов местного бюджета (ст. 242.5 Бюджетного кодекса РФ).

2. Виды направляемых в финансовый орган документов: исполнительные документы направляются вместе с заверенной судом копией судебного акта, на основании которого он выдан, а также справкой суда о вступлении акта в силу.

3. Субъекты, предъявляющие исполнительные документы: как взыскатель, так и суд по ходатайству взыскателя (в арбитражном процессе) (в гражданском процессе – только взыскателем).

4. Особенности порядка обращения взыскания на средства бюджета; информацию о дате ежемесячной выплаты по исполнительному документу, если выплаты носят периодический характер (п. 3, 4 ст. 242.3, п. 3 ст. 242.4 Бюджетного кодекса РФ).

Как видно из проанализированных положений законодательства, установленные подходы к исполнению судебных актов, в свою очередь, являются дифференцированными – в зависимости от субъекта, в связи с результатами деятельности которого взыскиваются бюджетные средства с учетом правового режима иммунитета бюджета (казенные учреждения).

Таким образом, установление особых правил исполнения судебных актов об обращении взыскания на бюджетные средства, подразумевающих обязательное направление исполнительных документов в финансовый орган, продиктовано спецификой статуса бюджета – как централизованного денежного фонда государства, муниципальных образований. Понимание иммунитета бюджета в контексте бюджетного устройства государства – результат приспособления законодательства о судопроизводстве, исполнительном производстве, бюджетного законодательства к потребностям финансовой практики реализации бюджетных правоотношений, должного применения бюджетно-правовых норм, установления финансово-правового механизма защиты бюджета, точнее, «права на бюджет» – права, входящего в содержание бюджетно-правового статуса Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. 

Иммунитет бюджета носит одновременно организационно-процедурный характер (подразумевает взыскание средств из бюджета на основании судебного акта) и финансово-правовой характер, заключающийся в реализации взаимосвязанных полномочий финансовых органов на исполнение актов арбитражных судов, на основании которых взыскиваются денежные средства из бюджета, и полномочий этих органов на осуществление бюджетной деятельности от лица государства (публично-правовых образований) [6]. В таком аспекте иммунитет бюджета выступает своего рода гарантией должной реализации соответствующих элементов бюджетного устройства российского государства.

Список литературы

1. О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (в послед. ред.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 1. - Ст. 1; 2014. - № 6. - Ст. 549.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в послед. ред.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823; 2013. - № 19. - Ст. 2331.

3. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 30. - Ч. 2. - Ст. 3199.

4. Голова Е.А. Новый порядок исполнения судебных актов по денежным обязательствам получателей бюджетных средств [Электронный ресурс] / Е.А. Голова // Ваш бюджетный учет. - 2006. - № 4 // СПС «Консультант Плюс»: URL:http://www.consultant.ru/online (дата обращения: 25.12.2015).

5. Комягин Д.Л. Исполнение бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита: этапы и отдельные процедуры [Электронный ресурс] / Д.Л. Комягин // Центр публично-правовых исследований, 2007 // СПС «Консультант Плюс»: URL:http://www.consultant.ru/online (дата обращения: 25.12.2015).

6. Пачкун В.В. Применение норм бюджетного права при рассмотрении финансово-правовых споров (на примере арбитражной практики) [Текст]: автореф. дис. …канд. юрид. наук / В.В. Пачкун. - М., 2014. - 25 с.

7. Пешкова Х.В. Бюджетное право России [Текст]: учебник / Х.В. Пешкова. - М.: Инфра-М, Контракт, 2011. - 416 с.

8. Пешкова Х.В. Бюджетное устройство России [Текст]: монография / Х.В. Пешкова. - М.: Инфра-М, 2014. - 176 с.

9. Суворова И.М. Правовое развитие исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетной системы Российской Федерации (1981-2011 гг.) [Текст] / И.М. Суворова, Л.С. Мирза // Юридический мир. - 2012. - № 2. - С. 28-30.

Войти или Создать
* Забыли пароль?