Россия
В статье дается характеристика системы нормативно — правового обеспечения безопасности в России. Предлагается и анализируется научная классификация указанных актов. Исследуются пути совершенствования законодательства в сфере обеспечения безопасности. Подвергается критическому анализу содержание Федерального закона «О гражданской обороне». Делается аргументированное предложение о необходимости его отмены.
право, правовое обеспечение,безопасность, классификация, акты, оптимизация, изменение.
Исходя из содержания применяемого законодательного массива в нашей стране, можно заключить, что практически все акты органов федерального, регионального и местного управления если не напрямую, то косвенно затрагивают вопросы обеспечения безопасности жизнедеятельности. Вместе с этим, с методологической точки зрения подвергать анализу все правовые нормы с целью выявления единичных специфических признаков, опосредованно характеризующих их юридическое содержание для общей концепции защиты общественных интересов от различных угроз, по нашему мнению, не имеет смысла ввиду сомнительности получения объективных научных результатов. При этом, выделение из отечественной правовой системы тех или иных норм, которые оказывают существенное влияние на организацию условий безопасного существования граждан, их обозначение в качестве системообразующих элементов, представляется весьма нелегкой задачей. Подобный синтез не будет содержать статичных результатов, поскольку ежегодно законодательными органами всех уровней, а также министерствами и ведомствами принимается более 10 тыс. нормативных актов, связанных с защищенностью широкого круга общественных отношений от неправомерных посягательств. Более того, в уже принятые правовые акты постоянно вносятся изменения, упорядочивающие отдельные аспекты, расставляющие различные акценты и определяющие приоритеты в области противодействия негативным факторам природной и техногенной среды. В связи с этим, наиболее оптимальным путем является исследование правовых норм этой категории, обозначенных на федеральном уровне, исходя из их конституционного значения, определяющего их устойчивость. Как известно, положения Конституции РФ 1993 г. касающиеся вопросов обеспечения безопасности, до настоящего времени остались неизменными. Ввиду этого, можно выделить нормативные акты, указание на которые непосредственно отражено в Основном законе, а также те, наличие которых необходимо для обеспечения защиты важнейших и первостепенных интересов личности, общества и государства. К первой группе отнесены Федеральные конституционные законы от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ О военном положении от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении» , а также от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" . Вторую группу составляют Федеральные законы "О безопасности", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" , "Об обороне" "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "О радиационной безопасности населения" , "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" , "О противодействии терроризму" , и многие др. При попытке классифицировать федеральное законодательство в подобном ракурсе, мы должны учесть особую роль норм ГК РФ, УК РФ, Трудового кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, Водного кодекса РФ и иных кодифицированных актов, которые, являясь сводами юридических положений, касающихся регламентации отношений в наиболее распространенных и, как следствие из этого, важнейших сферах общественной жизни, также определяют многочисленные функциональные направления обеспечения безопасности. При этом, процессуальное законодательство (нормы УПК РФ, ГПК РФ и КоАП РФ) в данном аспекте призвано обеспечивать исполнение общего законодательного массива в части регламентации порядка привлечения нарушителей к той или иной установленной законом ответственности, условий возмещения причиненного вреда конституционным правам и интересам граждан и организаций.
Также особое место в регулировании исследуемых отношений занимают указы Президента РФ, которые могут не только упорядочивать и модернизировать сложившиеся на основе действия норм федерального уровня порядок и условия организации и деятельности различных органов, но и устанавливать приоритеты, формировать новые актуальные направления в развитии форм и методов обеспечения безопасности (к примеру, Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации").
Исследуя ведомственный уровень нормативного регулирования рассматриваемых отношений, укажем на многогранность и полиаспектность подходов к построению моделей функционирования тех или иных внутренних процессов. Исходя из общего принципа принятия нормативных актов данной категории, основанного, во-первых, на непротиворечии их федеральному законодательству, а во-вторых, их ценности в дальнейшей детализующей регламентации специфики обеспечения различных сфер безопасности, считаем возможным классифицировать их следующим образом:
- нормативные акты, посвященные административно-техническому регулированию (например, приказ Минсельхоза РФ от 10 февраля 2003 г. № 50 "Об утверждении Правил по охране труда при проведении мелиоративных работ" , постановление Госстандарта РФ от 28 декабря 1995 г. № 95 «Об утверждении Правил по метрологии "Порядок аккредитации метрологических служб юридических лиц на право проведения калибровочных работ"»;
- нормативные акты, регламентирующие внутриорганизационную деятельность органов, отвечающих за отраслевую безопасность, определяющие порядок принятия управленческих решений в этой области (приказ Минобразования РФ от 29 апреля 2003 г. № 1918 "Об утверждении Положения о Координационном совете Минобразования России по проблемам подготовки специалистов в области защиты государственной тайны и информационной безопасности";
- нормативные акты, определяющие порядок функционирования учреждений, задействованных при ликвидации последствий негативного воздействия природных и техногенных факторов (приказ МЧС РФ от 28 января 2002 г. № 32 "Об утверждении Положения о поисково-спасательной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий");
- нормативные акты административно-юрисдикционного характера, определяющие порядок наделения специальных субъектов правом на занятие определенной деятельностью, связанной с различными угрозами ее осуществления для личности общества и государства (постановление Правительства РФ от 31 января 2012 г. № 69 «О лицензировании деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры»), постановление Правительства РФ от 10 июня 2013 г. № 492 «О лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности»)
- нормативные акты, посвященные внутриструктурному контролю за реализацией установленных процедур в сфере обеспечения отраслевой безопасности (постановление Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 987"О государственном надзоре в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов", постановление Правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 838 "Об утверждении Правил осуществления предварительного согласования сделок и согласования установления контроля иностранных инвесторов или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, над хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства"
- нормативные акты целевого, стратегического характера (распоряжение Правительства РФ от 22 апреля 2009 г. № 554-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы "Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2010 - 2014 годах"»).
Предложенная нами классификация нормативных актов федерального уровня, устанавливающих процедурные аспекты обеспечения безопасности, основывается на типизации законодательного подхода к регламентации внутриотраслевых отношений, сформированных исходя из практики государственного реагирования на негативные проявления природной и техногенной среды, а также на нарушения законных прав человека и гражданина противоправными действиями различных субъектов. Базисом в данной классификации выступает совокупность федеральных законов, которые определяют круг важнейших сфер, нуждающихся в защите как со стороны государства, так и общества. Результат конечной реализации определенного закона, регулирующего охрану общих интересов в очерченном законодателем сегменте, зависит от общности его норм с положениями иных законов, а также от грамотно выстроенной линии подзаконных актов, призванных обеспечивать его централизованное исполнение. Иными словами, федеральный закон, устанавливающий порядок организации защиты граждан в какой-либо сфере, должен находиться в целостном единстве с иными актами данного уровня, закреплять апробированные и объективные подходы к решению задач, которые были установлены при его принятии, а также отражать объективную специфику регламентации определенных отношений без необоснованного дублирования их правовых норм и не создавать коллизий их применения
Вместе с этим, анализируя роль и значение отдельных законов, посвященных регламентации обеспечения безопасности отметим, что Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ "О гражданской обороне" не полностью вписывается в общий круг основных (базовых) законов, регламентирующих обеспечение безопасности личности, общества и государства по сегментарному принципу, а также не содержит эффективных на сегодняшний день механизмов защиты общих интересов в этой сфере. Аргументируя эту позицию, далее укажем на ряд недостатков этого нормативного акта.
Статья 1 Закона определяет гражданскую оборону как систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Из этого легитимного определения следует, что гражданская оборона включает в себя две составляющих: защиту населения в военное время и защиту граждан от последствий чрезвычайных ситуаций. Однако, согласно преамбуле Федерального закона от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" этот нормативный акт определят общие организационно-правовые основы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Таким образом, можно утверждать, что этот правовой акт является комплексным источником правового регулирования в данной сфере, которую (исходя из положений данного Закона – ст. 1, 3, 4, 5, 7 и т.д.), можно считать самостоятельной.
При этом сам термин «гражданская оборона», по мнению С.Г. Евтушенко, в настоящее время является архаичным, берущим начало со времен Великой Отечественной войны и получившим свое дальнейшее юридическое развитие исходя из постоянных опасений внешних агрессий [22, 68]. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., содержащая анализ современной международной ситуации, уходит от активного использования подобной терминологии и концентрирует внимание на необходимости стратегического сдерживания, осуществляемого с использованием экономических возможностей государства, включая ресурсную поддержку сил обеспечения национальной безопасности, путем развития системы военно-патриотического воспитания граждан Российской Федерации, а также военной инфраструктуры и системы управления военной организацией государства (п. 26). Российская Федерация обеспечивает национальную оборону, исходя из принципов рациональной достаточности и эффективности, в том числе за счет методов и средств невоенного реагирования, механизмов публичной дипломатии и миротворчества, международного военного сотрудничества (п. 27). При этом отметим, что отдельные страны СНГ уже отказались от законодательного использования понятия «гражданская оборона», в частности МЧС республики Казахстан в конце 2010 г. подготовил и направил на рассмотрение проект закона «О гражданской защите». В обоснование актуальности и необходимости его принятия внимание разработчиков концентрируется на том обстоятельстве, что в настоящее время возникла настоятельная потребность в создании и реализации новой идеологии противодействия различным катастрофам на долгосрочную перспективу, возникла необходимость формирования принципиально новой концепции в области чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, промышленной и пожарной безопасности, государственного материального резерва и аварийно-спасательных служб [23]. При этом отметим, что ряд авторов в ходе научного исследования проблем, связанных с обеспечением безопасности жизнедеятельности, а также при разработке учебно-методической литературы, также отказались от использования словосочетания «гражданская оборона» [24].
Далее укажем, что ФЗ «О гражданской обороне» не разграничивает военную составляющую при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и его гражданскую часть. Из содержания ст. 8, 9, 11 - 13 невозможно установить границу полномочий вооруженных формирований и органов, обеспечивающих гражданскую оборону. В ст. 15 ФЗ содержится указание на силы гражданской обороны - воинские формирования, специально предназначенные для решения задач в области гражданской обороны, организационно объединенные в войска гражданской обороны, а также аварийно-спасательные формирования и спасательные службы, - которое не получило надлежащего законодательного развития в исследуемом нормативном акте в части непосредственного их подчинения какому-либо органу (как существующему ныне, так и временно образованному в период реализации мероприятий по гражданской обороне). В ст. 4 этого ФЗ отражено, что «подготовка государства к ведению гражданской обороны осуществляется заблаговременно в мирное время с учетом развития вооружения, военной техники и средств защиты населения от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Подобная юридическая формулировка создает предпосылки к пониманию начала подготовительных мероприятий по гражданской обороне, связанных с ликвидацией стихийных бедствий только после их фактического наступления, что не соответствует ст. 7 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", которая в качестве отправной точки защиты граждан от факторов вредоносного воздействия выделяет планирование организованной деятельности в данном направлении. В указанной статье подчеркивается, что мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, проводятся заблаговременно.
В соответствии с ч. 2 ст. 87 Конституции РФ и ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ "О военном положении" Президент РФ вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение. Согласно ст. 88 Конституции РФ и ч. 1 ст. 4 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" Президент РФ вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Статья 3 этого Закона устанавливает, что чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:
- попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Отметим, что основания, при которых наступает действие Закона «О гражданской обороне», в данном нормативном акте четко не обозначены, хотя при этом усматривается, что предпосылкой к реализации задач, предусмотренных приведенной выше ст. 2, является наступление чрезвычайного либо военного положения в стране. Из содержания ст. 5, 11 - 15 ФКЗ "О чрезвычайном положении", а также отмеченных выше конституционных норм следует, что общее руководство мерами обеспечения безопасности в период чрезвычайного положения, а также ликвидацию причин и условий, способствующих его введению, осуществляет Президент РФ. В соответствие с ч. 1 ст. 11 ФКЗ "О военном положении" Президент РФ осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения; контролирует применение мер по обеспечению военного положения; определяет меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер; определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения и т.д. Основное и аналогичное содержание этих полномочий главы государства отражено в ст. 4 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ "Об обороне".
Резюмируя содержание отмеченных выше нормативных актов, а также, учитывая современнуюь межнациональную политику Российской Федерации в области обеспечения безопасности, можно утверждать, что Президент РФ осуществляет общее руководство в сфере обеспечения безопасности граждан в условиях военного положения, а также при ликвидации чрезвычайных ситуаций, последствий стихийных бедствий.
Так, согласно ст. 5 ФЗ «О гражданской обороне» Президент РФ, определяет основные направления единой государственной политики в области гражданской обороны, утверждает План гражданской обороны и защиты населения РФ, вводит в действие План гражданской обороны и защиты населения РФ на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в полном объеме или частично, утверждает структуру, состав спасательных воинских формирований федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, штатную численность военнослужащих и гражданского персонала указанных воинских формирований и положение о спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, руководит организацией и ведением гражданской обороны все же Правительство РФ (ст. ст. 6, 11 Закона). Но, даже несмотря на все вышеуказанное, это не соответствует конституционному смыслу полномочий Президента РФ в указанной сфере и, по сути, противоречит нормам ФКЗ «О чрезвычайном положении», ФКЗ «О военном положении», а также ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [25,c.15-22].
Далее обратим внимание на некоторые положения Федерального закона «О гражданской обороне», которые юридически не раскрыты, на практике не обоснованы и утратили свое общественное и стратегическое значение. В соответствии с ч. 1 ст. 9 данного нормативного акта организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны, создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств. Из приведенного выше невозможно установить, являются ли данные положения правами или же непосредственными обязанностями организаций. Если мы отнесем данный перечень к правам, то будет утрачен гипотетический смысл анализируемого закона, поскольку в данном случае реализация отмеченных мероприятий будет зависеть от инициативы администрации юридического лица, которая будет иметь право выбирать - организовывать их или нет. Если причислить их к обязанностям, то встает закономерный вопрос об ответственности за неисполнение этих законодательных норм. Несмотря на то, что ст. 19 Закона «О гражданской обороне» говорит о том, что неисполнение должностными лицами и гражданами РФ обязанностей в области гражданской обороны влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ, действующие нормативные акты каких-либо указаний на возможность привлечения к ответственности за неисполнение данной нормы не содержат. В КоАП РФ включена единственная статья - 20.7.
Кроме того, используемый в п. 1 ст. 9 Федерального закона «О гражданской обороне» термин «организации» и его содержание в этом нормативном акте не раскрывается. Неясно, какие организации подпадают под действие этой статьи: государственные, коммерческие, некоммерческие, международные и т.д. Из содержания указанной нормы также невозможно установить, имеет ли ввиду законодатель в данном случае предприятия и учреждения, а также подпадает ли под его действие индивидуальный предприниматель, осуществляющий деятельность без образования юридического лица.
Также отметим, что исследуемый закон не классифицирует отмеченные образования как коллективы людей по численности работающих (состоящих) в них лиц, федеральному, региональному или местному значению, сферы деятельности, организационно-правовым формам и т.д. От дифференцированного юридического подхода в данном случае будет зависеть не только качество запланированных и осуществленных мероприятий по гражданской обороне, но и степень необходимости их вообще. Укажем при этом, что отмеченные нормы п. 1 ст. 9 Закона в части осуществления организациями обучения своих работников в области гражданской обороны, а также формирования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств требует значительных финансовых затрат. Ввиду сложившейся рыночной конъюнктуры современные коммерческие предприятия (количество которых в российской экономике значительно превышает численность государственных и муниципальных предприятий) функционируют исключительно с целью получении прибыли и минимизации производственных издержек, максимально возможного сокращения финансирования мероприятий, не связанных с основной деятельностью, принудить их к исполнению отмеченных мероприятий по гражданской обороне в настоящее время крайне сложно. Административное давление специализированных государственных органов в данном случае может повлечь нарушение их законных прав и интересов [26,c.12-24].
В ст. 2 ФЗ «О гражданской обороне» в качестве основных задач в рассматриваемой сфере обозначено проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки. Данное мероприятие, по мнению отдельных исследователей [27, c. 48] при современных средствах ведения боевых действий, использования систем спутникового слежения и опыта внешней разведки России и иных государств является неактуальным и не способным защитить от нападения маскируемые объекты.
В целом, подводя итог осуществленному анализу, отметим, что действующее законодательство выделяет в качестве угроз безопасности внешние агрессии, возможные вооруженные конфликты, происходящие внутри государства, а также стихийные бедствия и чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, произошедшие в границах Российской Федерации и за ее пределами. Федеральные конституционные законы «О военном положении» и «О чрезвычайном положении», а также Федеральные законы «О безопасности», «Об обороне», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в целом последовательно определяют порядок обеспечения безопасности населения в условиях наступления указанных обстоятельств, организацию и отдельные аспекты деятельности органов государственной власти всех уровней, а также права и обязанности юридических и физических лиц в данной сфере [28, c. 24]. Указанные законы также регламентируют правовые отношения, закрепленные в Федеральном законе «О гражданской обороне», который, в свою очередь, на наш взгляд, необоснованно их дублирует, а также содержит многочисленные противоречивые, коллизионные и устаревшие нормы. Ввиду этого, в современных условиях невозможно установить сферу юридического действия и границы применения этого нормативного документа. Поэтому, с учетом изложенного, мы считаем нецелесообразным нахождение Федерального закона «О гражданской обороне» в российской правовой системе и предлагаем его отменить.
1. См.: Братановский С. Н. Государственное управление: понятие и социальная сущность //Вестник ЕААН. 2011.№ 6.
2. См.: Евтушенко С. Г. Правовое обеспечение военной безопасности России: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000.
3. См., например: Гражданская защита: учеб. пособие/Под ред. П. П. Титоренко. М.: МГТУ, 1997.
4. Смоленский В. К., Куприянов И. А. Гражданская защита в чрезвычайных ситуациях (ЧС). СПб.: Изд-во гос.архит.-строит. ун-та. 2007.
5. См.: Братановская М. С., Галицкая Н. В. Юридическая характеристика целей, задач и способов государственного управления обеспечением безопасности России // Гражданин и право. 2013. № 7
6. См.: Братановский С. Н. Понятие и виды правовых режимов в российском законодательстве и правовой науке // Гражданин и право. 2012. № 11.
7. См.: Обеспечение военной безопасности Российской Федерации в условиях глобализации: учебное пособие /Под ред. С. В. Смульского. М.: Изд-во РАГС, 2009.
8. Конджакулян К. М. Бицефальная система исполнительной власти: Сравнительно-правовое исследование // Закон и право. 2014. № 4.
