Russian Federation
The problems of the introduction of zemstvo self-government in Russia in the XIX century were in the spectrum of discussions of contemporaries who expressed both conservative and liberal points of view. The unifying factor was the very idea of creating such authorities. After 1864, eyewitnesses analyzed the received experience of the zemstvos and formed proposals for the authorities to improve their activities. The views of a well–known Russian public figure, A.A. Golovachev, are of interest, who expressed a number of critical comments about the organization of zemstvo work and gave a number of recommendations for improving their activities.
The Russian Empire, bodies of zemstvo self-government, local self-government, public opinion, finance, elections, functions of zemstvos, A.A. Golovachev
Приближается 160-летие введения в России института земского самоуправления. В российской историографии рассматривается данный вопрос с различных позиций [см.: 5, 11, 12, 13, 14]. Отметим, что идеи введения органов местного самоуправления, а затем и анализ их первоначальной деятельности постоянно занимали умы российских общественных деятелей (И.С. Аксакова, М.Н. Каткова, К.Д. Кавелина, А.И. Васильчикова, А.А. Головачева), тем более что опыт подобных учреждений имелся. В российской историографии анализу взглядов практически всех дореволюционных мыслителей уделено немало внимания [см.: 1, 3, 15, 16], однако позиция по проблеме земского самоуправления Алексея Андриановича Головачева в историографии рассмотрена слабо [см.: 2].
А.А. Головачев родился в 1819 г. в известной дворянской семье Тверской губернии. После окончания юридического факультета Императорского Московского университета занимался активной общественной деятельностью в родной губернии, за что был избран предводителем дворянства Корчевского уезда. Был сторонником освобождения крестьян, принимал участие в работе тверского комитета по освобождению крестьян. Авторитет и деловые качества А.А. Головачева способствовали и его карьерному росту – служил управляющим Контрольными палатами в Саратовской и Псковской губерниях, состоял в правлении Донецкой железной дороги в должности директора от правительства. Алексей Адрианович был автором различных публикаций в периодической печати главным образом либеральной направленности: «Слово», «Вестник Европы», «Русская речь», «Русская мысль», «Русские ведомости» и др., в которых анализировались преобразования эпохи Александра II [7,с. 84], в том числе, были размышления о земской реформе и делались очень интересные выводы. Умер А.А. Головачев в 1903 г.
Размышляя о важности земского самоуправления Алексей Адрианович отмечал: «В ряду административных реформ после крестьянского Положения важнейшее место занимает, без всякого сомнения, Положение о земских учреждениях. В особенности оно имеет такое значение вследствие тех надежд, которые оно возбудило при своем появлении, как в обществе, так и в литературе» [4, с. 184]. Однако такой подъем общественного настроения А.А. Головачев оценивает довольно скептически – все находились в своеобразной эйфории, «недостаточно вникнув в те права и обязанности, которые создавались для него новым законом, возложило на него преувеличенные надежды, вообразив, что теперь оно будет в состоянии сделать многое» из-за того, что у подданных не было привычки вникать в суть происходящих событий.
Автор отмечает, что круг обязанностей земств, определенный законодательством, был очень широк: устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий; содержание местных по крестьянским делам учреждений; содержание статистических комитетов, заведывание всеми заведениями бывших приказов общественного призрения, делами по народному продовольствию, по народному просвещению, по взаимному страхованию, по развитию торговли и промыслов и др. [17, с.2] предполагалась передача земствам имущества общественного комитета презрения, но «нам нечего говорить, в каком печальном состоянии эта часть находилась при казенном управлении – это известно всем и каждому. Нельзя было и думать оставить врачебную часть в том положении, в котором она находилась. Не только не было никакой врачебной помощи в уездах, но даже и городские больницы были без средств, и без врачей, а доход переданных капиталов далеко не покрывал необходимых издержек» [4,с. 195]. Таким образом, все указанные направления работы требовали колоссального финансового напряжения, даже несмотря на то, что «для успешной деятельности по общественному призрению и народному продовольствию земским учреждениям переданы значительные капиталы» [4, с. 193].
Поэтому важное место в работе автора отводилось проблеме финансирования новых региональных органов, поскольку именно от успешности этого процесса зависела вся деятельность земств [см.: 8]. Правительство это тоже понимало, неслучайно контроль за поступлением земских налогов был возложен на государственных чиновников – податных инспекторов [см.: 6]. Головачев считает, что государство схитрило, передав земствам финансово-затратные статьи работы и не учитывали региональных, хозяйственно-экономических особенностей органов самоуправления: «например, содержание земской полиции отнесено к государственной повинности, хотя эти издержки одинаковы почти везде; а, напротив, меры по пресечению конокрадства или сибирской язвы на бечевниках, существующие только в некоторых губерниях, причислены к губернской повинности. Нам кажется, что составители Устава причисляли к государственным повинностям наиболее крупные статьи расхода, менее же значительные оставляли в числе губернских» [4, с. 188]. Это неминуемо приводило к росту недоимок, что вело к усилению земского налогообложения и росту недовольства. Грамотная организация фискального дела в земстве вела бы к росту популярности земств, «особенно в среде той его части, которая наиболее обременена налогами и в которой каждая копейка достается таким трудом» [4, с. 192], а это, главным образом, крестьянство. Стоит отметить, что крестьянское сословие и без того было переобложено государственными и мирскими налогами, которые ложились на одни и те же объекты имущества, дальнейший рост налогов в этих условиях был просто невозможен, особенно в приоритетно аграрных губерниях.
Земские служащие очень были близки к народу и, безусловно, лучше, чем государственные чиновники знали проблемы крестьян. Они прекрасно понимали, что повышение налогов приведет к противоположным последствиям. Учитывая это и руководствуясь 9-й статьей Временных правил, многие земские собрания признали необходимым обложить капиталы, затраченные на фабриках, заводах и других промышленных и торговых заведениях, по степени их выгодности и доходности. Можем отметить, что земства первыми попытались на практике реализовать принцип не имущественного, а подоходного налогообложения. Действительно, торгово-промышленные предприятия платили минимальные налоги на свою деятельность (реформа обложения этих заведений начнется с середины 1880-х гг. [см.: 9, 10]). Однако справедливый порыв земских служащих неоднозначно был воспринят властями, которое расценило эти действия чуть ли не проявлением социализма и практически сразу (в 1867 г.) решения самоуправления повсеместно были отменены и были внесены в ст. 9 разъяснения, в соответствии с которыми фабрики и заводы подлежат обложению только как строения, а торговые свидетельства и патенты – не выше 25% с вносимой в казну пошлины. А.А. Головачев делает в свете этих событий неутешительный вывод: «Такое распоряжение совершенно парализовало всякую полезную деятельность земских собраний. Отныне всякое возвышение земских расходов падало только на одни земли, так как торговые свидетельства и патенты повсеместно были обложены высшим налогом. Но земли несли уже налог далеко выше капитала, а крестьянские – даже выше их доходности; стало быть, для соблюдения справедливости приходилось отказаться от всяких полезных расходов» [4, с. 192]. Алексей Адрианович в своем анализе отмечает, что власти должны задуматься о справедливости и соразмерности обложения между владельцами земли и торгово-промышленными заведениями: помещик с 1000 дес. земли, представляющий ценность в 30 или 40 тыс. руб., во многих губерниях платит до 100 руб. одних земских сборов, между тем как купец 2-й гильдии, часто торгующий на несколько сот тыс. руб., даже в местности 1-го класса платит только 85 руб., и притом вместе с билетом на торговое заведение, а в местности 5-го класса только 30 руб.
Также в своей работе А.А. Головачев касался и работы самих земских органов. Первое, на что обращает внимание автор – это отсутствие исполнительной власти у рассматриваемых органов. Это ведет к снижению авторитета земств, поскольку действенных способов решения непосредственно у них не было. Например, в случае наличия недоимок со стороны налогоплательщиков, средств воздействия на последнего нет, нужно обращаться в полицейское управление; или управам для представления смет и раскладки нужны различные сведения из волостных правлений, но волостной старшина от управы не зависит и может не исполнять требование управы, в особенности, если мировой посредник не в ладу с управой. Более того, деятельность земств полностью самостоятельной назвать сложно, поскольку земские учреждения действуют под контролем администрации. Статья 93-я Положения определяла, что все постановления земских собраний сообщались без замедления губернатору, который, в соответствии со ст. 9, имел право остановить исполнение всякого постановления земских собраний, который он считал не важным для региона [4, с. 199].
Разбирая состав земских собраний, автор отмечает разномастный социальный состав: землевладельцев, городских избирателей, от сельских обществ; от которого зависели условия выборов, количество представителей в собрании, и задает резонный вопрос: «Неужели в различных классах нашего общества мало сословной розни и отчуждения, обусловливаемых как всей прошедшей историей, так и различным положением по материальному благосостоянию и образованию, чтобы вносить еще эту рознь в так называемые несословные собрания?» [4, с. 202]. Алексей Адрианович считал, что все эти условия не ведут к эффективной работе земств и необходимо переходить к территориально-имущественным принципам: все жители определенного района должны собираться в один общий избирательный съезд с учетом количества владеемого имущества, подлежащего земскому налогу, и по степени образования. «Пусть все лица, владеющие известным имуществом или получившие известное образование, и притом живущие на пространстве округа, пользуются лично избирательным правом, а не имеющие этого ценза пусть присылают в избирательный съезд уполномоченных. Избирательный съезд, составленный таким образом, действительно может дать гласных, которые будут представлять общие интересы известной местности, но ожидать подобного представительства от съездов сословных невозможно. Нам дела нет, кто будет гласный. Пусть все будут землевладельцы, но нам кажется необходимым, чтобы право гласного – говорить от имени общества – было предоставлено ему не одним, а всеми сословиями» [4, с. 204], потому что главная цель земского самоуправления не продавить интересы привилегированных сословий, совместная деятельность для процветания региона и его жителей «Для ведения всякого общего дела нужно, во-первых, единодушие, а его-то и трудно было достигнуть при таком порядке избрания гласных. Каждый из них должен явится в собрание для того, чтобы в нем отстаивать интересы своих избирателей, т.е. узкие, сословные интересы, а не интересы целого общества. На основании этого правила люди, которым дороги общие интересы, и присутствие которых всего желательнее в земских собраниях, всего менее имеют шансов попасть в гласные, и если они встречаются в земских собраниях, то это мы относим к чести наших землевладельцев, которые не всегда руководятся сословными интересами» [4, с. 205].
В целом, А.А. Головачев отмечал, что идея введения земского самоуправления весьма удачна и важна, но принципы его деятельности изначально ограничивали эффективность работы, связывая руки земская административными, сословными, финансовыми проблемами и необходимо было провести более либеральные преобразования в этой сфере.
1. Belous A.O. K. D. Kavelin ob osnovnyh etapah istoricheskogo razvitiya Rossii. Lichnost', gosudarstvo, rod [Elektronnyy resurs] / A.O. Belous // Istoriya filosofii. - 2011. - №16. - URL: https://clck.ru/sVUMD (data obrascheniya: 01.08.2022).
2. Voynalovich E.V., Karmazinskaya M.A. Golovachev Aleksey Adrianovich // Russkie pisateli, 1800-1917 : Biograficheskiy slovar' / gl. red. P. A. Nikolaev. - M. : Sov. enciklopediya, 1989. - T. 1 : A-G. - S. 610-611. - 672 s.
3. Gavrilov I.B. M. N. Katkov. Zhizn', trudy, mirovozzrenie [Elektronnyy resurs] / I.B. Gavrilov // Trudy kafedry bogosloviya Sankt-Peterburgskoy Duhovnoy Akademii. - 2018. - №1 (2). - URL: https://clck.ru/Xenn8 (data obrascheniya: 25.07.2022).
4. Golovachev A.A. Desyat' let reform 1861-1871 [tekst] A. A. Golovachev. - SPb.: «Vestnik Evropy», 1872. - 398 s.
5. Kravcova E. Organizaciya antikrizisnyh meropriyatiy v kurskoy gubernii v period goloda 1891-1892 gg. [Tekst] / E.S. Kravcova // Uchenye zapiski Krymskogo federal'nogo universiteta imeni V.I. Vernadskogo. Istoricheskie nauki. - 2019. - T. 5 (71). - № 1. - S. 75-82.
6. Kravcova E.S. "Podatnye inspektory blizko stoyat k narodnomu karmanu, no ruki ih chisty": vzaimootnosheniya nalogoplatel'schikov s podatnoy inspekciey v Rossii na rubezhe XIX - XX stoletiy [Tekst] / E.S. Kravcova // Vestnik Rossiyskogo Universiteta Druzhby Narodov. Seriya: Istoriya Rossii. - 2007. - № 4. - S. 12-22.
7. Kravcova E.S. Istoriya Otechestva s drevneyshih vremen do nachala XXI stoletiya: ucheb. posobie dlya studentov fak. kl. psih. med. vuzov [Tekst] / E.S. Kravcova . - Kursk: KGMU, 2006. - 178 s.
8. Kravcova E.S. Nalogovaya baza zemskogo samoupravleniya [Tekst] / E.S. Kravcova // Zemskoe samoupravlenie v istorii Rossii: k 150-letiyu zemskoy reformy. materialy mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferencii. 2015. s. 155-163.
9. Kravcova E.S. Osobennosti nalogooblozheniya torgovyh zavedeniy v Rossiyskoy imperii v konce XIX - nachale HH v. [Tekst] / E.S. Kravcova // Torgovlya, kupechestvo i tamozhennoe delo v Rossii v XVI-XIX vv. sbornik materialov Vtoroy mezhdunarodnoy nauchnoy konferencii. 2009. S. 353-357.
10. Kravcova E.S. Fiskal'naya politika gosudarstva v otnoshenii rossiyskogo predprinimatel'stva na rubezhe XIX-XX stoletiy (na primere guberniy Central'noy Rossii) [Tekst] / E.S. Kravcova // Finansy i biznes. - 2007. - № 4. - S. 155-166.
11. Kravcova E.S. Evolyuciya sistemy zemskih sborov v Rossii vo vtoroy polovine XIX - nachale HH vv. [Tekst] / E.S. Kravcova // Prepodavanie istorii v shkole. - 2008.- № 3.- S. 21-24.
12. Krupeynikov K.V. Reforma krest'yanskogo i zemskogo samoupravleniya po Polozheniyam o zemskih uchrezhdeniyah konca HIH veka [Tekst] / K.V. Krupeynikov // Problemy i perspektivy razvitiya mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federacii: sb. mater. Vseros.nauch.-prak. konf. / pod red. L.T. Chihladze. - M.: izd-vo RUDN, 2017. - S. 61-69.
13. Malyakova A.A. Zemskaya reforma 1864 g.: dostizheniya i protivorechiya zemskogo samoupravleniya [Tekst] / A.A. Malyakova // Gosudarstvo i pravo v usloviyah grazhdanskogo obschestva: sb. st. mezhdunarod. nauch.-prakt. konf. - Penza: OOO «Aeterna», 2017. - S. 212-218.
14. Morozova E.N. Zemskaya reforma 1864 g.: diskussii vokrug kompetencii organov zemskogo samoupravleniya (1870-e gody - nachalo HH v.) [Tekst] / E.N. Morozova // Ot zemskih uchrezhdeniy k mestnomu samoupravleniyu v Rossii: tradicii, opyt, perspektivy (k 150-letiyu zemskoy reformy: mater. mezhdunarod. nauch.-prakt. konf. - Saratov: Povol. inst. upr. im. P.A. Stolypina, 2014. - S. 29-31.
15. Motin S.V. Ivan Sergeevich Aksakov - pravoved, publicist-slavyanofil i obschestvennyy deyatel' [Elektronnyy resurs] / S.V. Motin // Probely v rossiyskom zakonodatel'stve. - 2016. - №4. - URL: https://clck.ru/Xenn8 (data obrascheniya: 02.08.2022).
16. Petuhov R.V. Mestnoe samoupravlenie: opyt teoreticheskogo osmysleniya A. I. Vasil'chikovym i sovremennye realii [Elektronnyy resurs] / R.V. Petuhov // Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN. - 2011. - №3. - URL: https://clck.ru/sVUPy (data obrascheniya: 05.08.2022).
17. Polnoe sobranie zakonov Rossiyskoy Imperii. Sobr. 2-e / V 129 tomah. T.39. Otdelenie 1. 1864 g. - SPb: Tip. II Otd. Sobstv. EIV Kanc., 1867, - 976 s.
