Российское законодательство не закрепляет дефиницию бюджетного устройства Российской Федерации (России), его составных элементов. Анализ структуры разд. I Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) под названием «Бюджетное устройство Российской Федерации» позволяет предположить, что закон бюджетным устройст­вом охватывает совокупность следующих элементов (хотя в буквальном смысле не устанавливает): бюд­жет­ная классификация Российской Федерации; бюджетная система Рос­сий­ской Федерации и принципы бюджетной системы (гл. 3-5 БК РФ). Но такие элементы, в свою очередь, подразумевают ряд иных элементов, выражающих свойства бюджетного метода ведения государственного хозяйства, бюджетно-правовые характеристики государства, выявленные в ходе настоящего исследования (доходы, расходы, межбюджетные отношения, бюджетный процесс, бюджетный контроль и др.). Это ставит вопрос о том, что содержание юридической конструкции бюджетного устройства России выходит за рамки его трактовки российским законодательством – на уровне включения в БК РФ указанного раздела.

Бюджетное устрой­ство государства связано с установлением и развитием бюджетных правоотношений раз­личных видов. Это делает целесообразной конкретизацию элементов бюджетного устройства России в контексте так называемых «правовых средств» – универсальной правовой категории, определяющей суть правового регулирования в любой сфере общественных отношений, в том числе в сфере функционирования бюджетного устройства.

В теории права правовые средства понимаются как «правовые инструменты», оперирование которыми позволяет устанавливать и осуществ­лять права и обязанно­сти уполномоченных в деятельности субъектов, а, значит, реализовать содержание правоотношений, достичь резуль­татов деятельности [15, с. 5]. Рассмотрение правовых средств в аспекте «результатов деятельности» представляет особый интерес для нашего исследования, затрагивающего вопросы управленческого характера бюджетных правоотношений, элементов бюджетного устройства – поскольку достижение конкретных результатов должно являться конечной целью управления. Правовые средства («инструменты»), позволяющие достичь цели право­вого регулирования, обеспечивают удов­ле­творение ин­тересов субъек­тов права. Они имеют «информаци­онно-энер­гетические» качества, проявляющиеся в конкретных правовых отношениях [10, с. 4-8; 11, с. 105]. Соответственно, правовые средства в контексте бюджетного устройства выражают направления, особенности бюджетно-правового регулирования, содержание прав и обязанностей задействованных в бюджетной деятельности субъектов, реализуемых в рамках бюджетных правоотношений, развивающихся в целях достижения результатов бюджетного метода ведения государственного хозяйства – формирования финансовой основы задач и функций государства, отлаженного взаимосвязанного функционирования звеньев финансовой системы и др. Освещение в общем виде правовых средств применительно к бюджетному устройству имеет инфор­маци­онное значение для раскрытия поставленного вопроса, позволяя определить состав элементов бюджетного устройства России.

Согласно теории права, роль правовых средств выполняют различ­ные эле­менты «юридической надстройки» [2, с. 153, 256; 11, с. 105]. Применительно к бюджет­ному устрой­ству Российского государства имеют значе­ние следующие правовые средства: нормы права; режим правового регулиро­вания как «инстру­мент» упорядочения отраслевых отношений (нормы бюджетного права); права и обязанности субъектов правоотношений (бюджетная компетенция); сами правоотно­шения (бюджетные правоотношения); действия, удовлетворяющие интересы субъектов права, в данном случае – субъектов бюджетного права, обеспечивающие достиже­ние социально полезных це­лей; правовые средства специального ха­рактера, соответствующие «институциональным образованиям» системы отрасли права – бюджетного права как подотрасли финансового права (бюджеты бюджетной системы РФ, доходы и расходы, межбюджетные трансферты, бюджетный процесс, бюджетный контроль и др. – соответствующие им действия уполномоченных субъектов) [1, с. 13; 10, с. 7; 17, с. 32-33].

Таким образом, правовые средства, соответствующие бюджетному устройству, неоднородны. Выражая общие черты бюджетно-правового регулирования, они обуславливают цели и юридические по­следствия развития конкрет­ных бюджетных правоотноше­ний, способы обеспечения их должной реализации. Правовые цели бюджетно-правового регулирования и, непосредственно, функ­ционирования бюджетного устрой­ства, реализуются посредством установления и применения разнородных «правовых инструментов» (применительно к бюджетному устройству Российского государства – бюджет­ная система РФ, принципы бюджетной системы РФ, доходы и расходы бюджетов бюджетной системы РФ, бюджетный процесс, бюд­жетная компетенция, бюджетно-правовая норма, бюджетный контроль, ответственность за несоблюдение бюджетного законодательства и др.). Это подтверждает, что содер­жание юридической конструкции бюджетного устройства связано с установлением и реализацией нормативных требований к бюд­жетным правоотношениям различных видов, т.е. бюджетное устройство России имеет сложную структуру.

Следовательно, состав элементов (структура) бюджетного устройства Российского государства выходит за рамки установленного законом, если можно считать установлением элементов бюджетного устройства включение в БК РФ раздела с соответствующими названием и положениями, не конкретизирующими в буквальном смысле перечень этих элементов.

Детальное исследование сущности категории «бюджетное устройство» позволяет утверждать, что содержание бюджетного устройства России включает следующие элементы: устанавливаемая бюджетно-правовыми нормами бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, реализуемая в бюджетных правоотношениях в лице уполномоченных органов власти; бюджеты бюджетной системы РФ (бюджеты публично-правовых образований в составе Российской Федерации, бюджеты государственных внебюджетных фондов); принципы бюджетной системы РФ; бюджетная классификация РФ; доходы и расходы, источники финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы РФ; межбюджетные отношения (межбюджетные трансферты), опосредующие взаимосвязь бюджетов бюджетной системы РФ в связи с бюджетным регулированием; бюджетный процесс; бюджетный контроль; юридическая ответственность за нарушение бюджетного законодательства России и др.

Как видно из приведенного перечня, элементы бюджетного устройства России неоднородны по содержанию и функциональному предназначению, выражают различные характеристики и виды бюджетных правоотношений. Это создает предпосылки для классификации указанных элементов.

В зависимости от аспекта изучения явле­ний в основу их классификации должны быть положены различные свой­ства. На наш взгляд, для раскрытия сущности бюджетного устройства Российской Федерации на уровне концептуального подхода информационную значимость имеет классификация его элементов в соответствии со следующими критериями: 1) содержание, роль элемента для бюджетной деятельности государ­ства и муници­пальных образований; 2) функции права, с реализацией которых связаны элементы; 3) характер бюджетных правоотношений (материальные либо процессуальные), обеспечивающих реализацию элементов; 4) значение элемента для функционирования бюджетного устройства. Охарактеризуем подробнее элементы бюджетного устройства России с учетом сформулированных критериев.

По критерию содержания, роли элемента для бюджетной деятельно­сти государ­ства (муниципальных образований) выделяются следующие элементы:

а) упорядочивающие – оказывающие регулирующее воздействие на бюджетные правоотно­шения: например, нормы бюджетного права, предопределяющие содержание законодательного регулирования бюджетных правоотношений – бюджетного законодательства России; принципы бюджетной системы РФ (ст. 28-38.2 БК РФ); правовые требования к процедурам бюджетного процесса, осуществляемого на уровне Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 184.1-242 БК РФ);

б) выступающие в качестве объекта бюджетной деятельности государ­ства и муниципальных образований (в отдельных случаях – объектов бюджетных правоотношений непосредственно): бюджеты бюджетной системы РФ (бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований, бюджеты государственных внебюд­жетных фондов) (ст. 10 БК РФ); правовой акт о бюджете (ст. 11 БК РФ); бюджетные средства в различных формах, согласно бюджетной классификации (ст. 39-64 БК РФ) и др.;

в) опосредующие функционирование бюджета как денежного фонда: доходы и расходы бюджетов бюджетной системы РФ, источники финансиро­вания де­фицита бюджетов, подчиняющиеся требованиям бюджетной классификации РФ (ст. 18-23.1, 39-64 БК РФ); государственный и муниципальный долг (ст. 97-128 БК РФ); меж­бюджетные трансферты (гл. 16 БК РФ); целевые фонды в составе бюд­жетов (фонды межбюджетных трансфертов, резервные, дорожные фонды и др.) (ст. 81-82, гл. 16 БК РФ) и т.д.;

г) управленческие, выполняющие организацион­ную, информационную роль: бюджетный процесс как совокупность процедур по при­данию бюд­жету бюджетной системы РФ формы правового акта (гл. 20-25.1 БК РФ); кассовое обслуживание исполнения бюджетов; бюджетный контроль, по результатам которого возможно привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства в случае установления факта правонарушения (ст. 265-270.2 БК РФ); целевые программы (ст. 179 БК РФ); консолидированные бюджеты (ст. 13-15 БК РФ); формы взаимодействия публично-правовых образований в рамках бюджетных правоотношений, в том числе в порядке бюджетного регулирования (по поводу распределения видов доходов и расхо­дов между бюд­жетами; согласования объемов и форм межбюджетных трансфертов; установления нормати­вов отчислений налоговых и неналоговых доходов из одного бюджета бюджетной системы РФ в другой; разграничения бюд­жетной компетенции) (ст. 58, 132-133 БК РФ) и др.

Предлагаемая группировка элементов бюджетного устройства России в значительной степени учиты­вает направления, сферы проявления бюджетной деятельности государства (муниципальных образований). Бюджетная деятельность, как отмечалось, является разновидностью финансовой деятельности государства, носит управленческий характер. Это свойство распространяется и на деятельность бюджетную, подразумевающую воздействие в той или иной форме на бюджеты бюджетной системы и опосредующие их функционирование бюджетные правоотношения различных видов (материальные и процессуальные, регулятивные и охранительные и т.д.). Однако, в конечном счете, бюджетная деятельность оказывает управленческое воздействие и на иные виды финансовых правоотношений, помимо бюджетных, а также сферу финансов (финансовую систему) в целом.

Направления бюджетной деятельности государства, позволяющие судить о ее управленческом характере, характеризуются определенными средствами (методами) ее осуществления. К их числу от­носятся: регулирование; формирование, распределение и использование бюджетов (методы: определение форм зачисления платежей в бюджет – доходов (разд. II БК РФ); финансирование (ст. 69 БК РФ); кредитование как форма расходов (ст. 93.2 БК РФ); межбюджетные трансферты (гл. 16 БК РФ); процентные отчисления от доходов в бюджет (ст. 58 БК РФ)); контроль (гл. 26 БК РФ); прогнозирование (ст. 169, 173 БК РФ); планирование; организация; координация (п. 2 ст. 69.2, ст. 174.2 БК РФ). Характеристики методов бюджетной деятельности обуславливают подход к составу элементов бюджетного устройства России: бюджетный контроль (метод контроля), бюджетный процесс (методы прогнозирования, планирования), бюджетные расходы (методы финансирования, кредитования) и т.д. Реализация методов бюджетной деятельности способствует реализации элементов бюджетного устройства.

Методы бюджетной деятельности реализуются в бюджетных правоотношениях с учетом специфики их видов. Например, в материальных бюджетных правоотношениях пре­валирует метод регулирования, в процессуальных – используемые в бюджетном про­цессе, составлении ЦП прогнозирование, планирование, основанные на координации действий уполномоченных субъектов.

Методы бюджетной деятельности взаимосвязаны, дополняют друг друга. Например, регулирование (нормы бюджетного права, бюджетное законодательство) с юридической точки зрения позволяет установить состав доходов и расходов, систематизируемых бюджетной классификацией, распределение бюджетных средств в рамках межбюджетных отношений и т.д. Иными словами, содержательные особенности метода регулирования определяют содержание иных методов бюджетной деятельности. Следовательно, элементы бюджетного устройства также устанавливаются и реализуются взаимосвязано.

Таким образом, реализация элементов бюджетного устройства России опосредуется бюджетными правоотношениями разных ви­дов, развивающимися в связи с осуществлением государством и муниципальными образованиями бюджетной деятельности. Состав бюджетных правоотношений не исчерпывается перечнем, за­крепленным ст. 1 БК РФ. В частности, ст. 1 БК РФ не предусматривает межбюджетные от­ношения, правоотношения по финансированию дефицита бюджета, выступающие самостоятельными видами бюджетных правоотношений, исходя из законоположений (гл. 13, 16 БК РФ). В связи с этим, на наш взгляд, п. 1 ст. 1 БК РФ це­лесообразно скорректировать, изложив в следующей редакции:

«К бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие по поводу установления бюджетной системы Российской Федерации, бюджетного устройства; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотноше­ний в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, регулирования государственного и муниципального долга, осуще­ствления государственных и муниципальных заимствований, финансирова­ния дефицита бюджета, предоставления из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации средств в форме межбюд­жетных трансфертов; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности».

В то же время предлагаемая формулировка ст. 1 БК РФ не охватывает всех видов бюджетных правоотношений, выделенных российской наукой. Например, ученые к бюджетным правоотношениям также относят отношения по поводу применения мер бюджетно-правовой ответственности, установления структуры бюджетов бюджетной системы РФ, установления бюджетной компетенции публично-правовых образований. Причисление таких правоотношений к бюджетным соответствует предмету бюджетно-правового регулирования. Тем не менее законодательство есть сознательное фиксирование, закрепление существующих общественных отношений, поэтому законоположения должны соответствовать требованиям ясности и краткости изложения установлений, «разумным пределам абстрагирования» [7, с. 13, 24, 40, 45, 63]. Поэтому абсолютно все виды бюджетных правоотношений, «предлагаемые» финансово-правовой теорией, буквально отражать в законоположениях нецелесообразно. Многие научные трактовки терминологии видов правоотношений имеют «собирательный» характер, «обобщающий» бюджетно-правовые категории (отношения по поводу установления бюджетной компетенции публично-правовых образований включают иные бюджетные правоотношения, например, касающиеся регулирования доходов и расходов бюджетов, государственного долга и др.); другие – являются абстрактными, вызывают дискуссии [3; 5; 8; 9; 14; 16]. Это не позволяет буквально закрепить соответствующие положения в законе.

По критерию функций права (права в целом и бюджетного права как совокупности отраслевых правовых норм), с реа­лизацией которых связаны элементы бюджетного устройства, элементы бюджетного устрой­ства России объединяются в две группы:

а) регулятивные: права и обязанно­сти (полномочия) – бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, их органов власти) (в том числе расходные обязательства) (ст. 7-9 БК РФ); доходы и расходы бюд­жетов бюджетной системы РФ, источники финансирования дефицитов бюджетов (ст. 39-74.1 БК РФ); принципы бюджетной системы РФ (гл. 5 БК РФ) и иные элементы, реализующиеся в рамках позитивной деятельности публично-правовых образований в лице уполномоченных органов власти в связи с функционированием бюджета и бюджетной системы в целом;

б) охранительные: юридическая ответственность (санкции) за на­рушение бюджетного законодательства РФ (гл. 30 БК РФ (ред. от 23 июля 2013 г.)).

Выделение регулятивных элементов бюджетного устройства России связано с регули­рую­щим воздействием норм бюджетного права на правоотношения, обеспечивающие его функционирование. По аналогии с сущ­ностью регулятивной функции права регулятивная функция бюджетного права проявляется в установлении позитив­ных правил поведения, правового статуса субъектов бюджетных правоотношений (публично-правовых образований, органов власти и др.), юридических фактов, правовой связи между субъектами бюджетных правоотношений, правового режима конкретных бюджетно-правовых категорий. Бюджетные правоотношения, развивающиеся в связи с реализацией регулятивной функции бюджетного права, предпола­гают осуществление уполномоченными субъек­тами прав и неукос­нительное следование обязанностям в соответствии с бюджетно-право­выми нормами.

Суть регулятивных элементов бюджетного устройства проявляется в регулятивных бюджет­ных правоотношениях, «оцениваемых» с точки зрения соответствия бюджетному законодательству России. В связи с этим особое значение приобретает иная раз­новидность элементов бюджетного устройства – охранительные. Такие элементы реали­зуются по результатам осуществления контроля в рамках охранительных бюджетных правоотношений, возникающих в случае установления факта нарушения норм бюджетного права, направлены на при­вле­чение виновных субъектов к ответственности в виде применения санкций за нарушение бюджетного законодательства. Применение санкций за нарушение бюджетного законодательства заключается в установлении для субъекта правоограничений, заключающихся в возложении на него дополнительных обязанностей (уплата денежных средств в виде штрафа, устранение последствий правонарушений и т.д.). Меры и формы принуждения, применяемые к нарушителям бюджетно-правовых норм, признаются разновидностью государственного принуждения, имеющей особые основания, цель, процессуальные особенности применения.

Бюджетное право России направлено на упорядочение бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, носящей характер позитивной деятельности. Поэтому для формирования содержания такой характеристики государства, как «бюджетное устройство», основополагающее значение имеют именно регулятивные бюджетные правоотношения – соответственно, регулятивные элементы. Именно они оказывают упорядочивающее влияние на развитие бюджетных правоотношений. Охранительные элементы бюджетного устройства, по сути, носят, контрольное, «гарантийное» значение для его должного функционирования. Тем не менее бюджетное устройство государства нельзя рассматривать в отрыве от юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства, поскольку ответственность – важное средство обеспечения эффективности управления общественными отношениями различных сфер, дисциплины, как и финансовой дисциплины применительно к теме настоящего исследования.

 Регулятивное воздействие права, с ко­торым, применительно к нашему исследованию, свя­заны особенности элементов бюджетного устройства, проявляется в статической и динамической функциях [6, с. 125]. Стати­ческая функция бюджетного права выражается в управляющем воздействии на бюд­жетные отношения пу­тем их упорядочения соответствующими правовыми институ­тами (институты дохо­дов, расходов бюджета и др.); динамическая – управляющем воз­действии на бюджет­ные отношения путем упорядочения их развития, «движения» в рамках процессов, «обслуживающих» соответствующее направление государственной деятельности. Отсюда регулятивные элементы бюджет­ного устройства связаны с иной их группировкой – материаль­но-правовые и процес­суальные элементы.

2.3. По критерию характера бюджетных правоотношений (материальные либо процессуальные), обеспечивающих реализацию элементов бюджетного устрой­ства России, эти элементы делятся на две группы:

а) материально-правовые: бюджет как фонд денежных средств (бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований, бюджеты государственных вне­бюджетных фондов – ст. 13-15 БК РФ); бюджетная система РФ как совокупность бюджетов (ст. 10 БК РФ); до­ходы и расходы бюджета (ст. 39-83 БК РФ); рас­ходные обязательства публично-правовых образований (ст. 84-86 БК РФ); источники финанси­рования дефицита бюджета (ст. 94-96 БК РФ); межбюджет­ные трансферты (гл. 16 БК РФ); целевые фонды в составе бюджета (фонды межбюджетных трансфер­тов, резервные, дорожные фонды и др.) (ст. 81-82, гл. 16 БК РФ);

б) процессуальные (организационно-процедурные): бюд­жетный процесс как деятель­ность по приданию бюджетам бюджетной системы РФ ста­туса правового акта, его исполнения; бюджетные процедуры (ч. 3 БК РФ); бюджет­ный учет (ст. 264.1 БК РФ); бюджетная отчетность (ст. 264.2 БК РФ); вре­менная финансовая администрация (ст. 168.1 БК РФ); це­левые программы, учитываемые при составлении проекта бюджетов и исполнения бюджетов (ст. 179 БК РФ); кассовое обслуживание исполнения бюджетов (ст. 38.2 БК РФ); бюджетный контроль (гл. 26 БК РФ); принимаемые в рамках бюджетных правоотношений правопримени­тель­ные (индивидуальные финансово-правовые) акты, а также акты, предусматривающие применение мер юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства (ст. 69.2, 161 БК РФ).

Как видно из приведенной группировки элементов бюджетного устройства России, в ее основу положено деление норм права (правоотношений) на материальные и процессуальные. Материальные правовые нормы упорядочивают различными способами поведение субъек­тов права, их юридиче­ские права и обязан­ности, содержатель­ную сто­рону правоотношений. Российские суды уделяют особое внимание правильному применению норм материального права в связи с развитием бюджетных правоотношений. В свою очередь, про­цессуальные нормы предусматривают процедуру применения ма­териальных норм: процедуру (порядок) деятельности компетент­ных субъектов по осуществлению и защите норм материального права, реализации прав и законных инте­ресов участников общественных отношений. Соответственно, материальные бюд­жетно-правовые нормы устанавливают компетенцию субъектов, задействованных в реализации элементов бюджетного уст­ройства (публично-правовых образований и др.), а также состав бюджетной системы РФ, виды доходов и расходов бюджета, межбюд­жетных транс­фертов и т.д. – все то, что обуславливает характеристики материальных бюджетных правоотношений. Процессуаль­ные бюд­жетно-правовые нормы регулируют порядок выполнения предписаний материальных бюджетно-право­вых норм в рамках бюджетных процедур, иных форм процессуаль­ной деятель­ности субъектов бюджетного права.

На наш взгляд, более точно суть второй группы элементов бюджетного устройства отражает их обозначение не «процессуальные», а «организационно-процедурные». Согласно толковым словарям, процесс – «сово­куп­ность последователь­ных действий, направленных на достижение результата»; процедура – «официальный порядок действий, выполнения» (например, применяется в аспекте «процедура составления акта»); органи­зация – «состав», «основание чего-либо», «плано­мерное, продуманное устройство», «внут­рен­няя дисциплина» [12, 425, 581, 582]. Исходя из сформировавшегося подхода к терминологии, более точно суть рассматриваемой группы элементов бюджетного устройства отражает именно понятие «организационно-процедурные элементы» как охватывающее разносторонние сущностные, основополагающие черты про­це­дур и организации, отличающихся многообразием в сфере бюджетной деятельности государства. Более того, процедуры опосредуют содержание бюджетного процесса в целом («дробят» его на действия, стадии), как и разного рода процессуальных правоотношений, так или иначе обеспечивающих функционирование бюджетной системы. Например, с реализацией процедур связаны разработка и выполнение целевых программ, в свою очередь, имеющих самостоятельное значение для бюджетного процесса и бюджетной деятельности. Поэтому терминология «процедур» и «организации» усиливает специфику соответствующих элементов бюджетного устройства России.

Материаль­но-правовые и организационно-процедурные элементы бюджет­ного устройства применяются в рамках материальных и процессу­аль­ных бюджетных правоотношений соответственно. Первые носят характер имущественных (денежных) отношений, вто­рые – организационных отношений, разгра­ничи­ваемых в юридической лите­ратуре по экономическому крите­рию. Свойства обеих групп бюджетных правоотношений обуславливают особенности элементов бюджетного устройства России.

Материаль­но-правовые элементы бюджетного устройства Российской Федерации обусловлены содержанием предписаний материальных норм бюджетного права, связаны с пониманием бюджета как фонда денежных средств, соот­ветственно, многие из них носят денежный характер (бюджет как денежный фонд, бюджетные средства в форме до­ходов и расхо­дов и др.). Эти элементы объеди­няет общее свойство: они непосредст­венно не предполагают осуществление каких-либо проце­дур, ограничиваясь констатацией правовой связи задействованных субъектов, наделенных полномочиями в связи с функционированием бюджета.

Ор­гани­заци­онно-процедурные элементы бюджетного устройства Российской Федерации подразумевают действия субъектов бюджет­ных правоотношений, направленные на исполнение установленных бюджетным законодательством требований, обеспечивающих применимость материально-правовых элементов бюджетного устройства России, а также контроль за этой применимостью, сопровождающийся в установленных законом случаях назначением мер ответственности. Эти элементы предполагают специаль­ные процедуры, обеспечивающие реализацию требований к проекту бюджета, бюджету как правовому акту, бюджетной росписи, сметам учреждений, иным процедурным документам в рамках бюджетного процесса, бюд­жетного контроля, механизма привлечения к юридической ответственности за нарушение бюджет­ного законодательства, подчиняющиеся определенным срокам.

Особенностью организационно-процедурных элементов бюджетного устройства России является то, что результатом их реализации, как правило, является при­нятие правовых актов: правового акта (закона) о бюджете, имеющего статус ис­точ­ника права, а также индивидуальных финан­сово-правовых (не­норма­тивных) актов – бюджетная роспись, акты применения мер юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства и др., выражающих управленческое воздействие государства в лице уполномоченных органов на бюджетные и связанные с ними финансовые правоотношения (ст. 69.2, п. 2 ст. 79, п. 2 ст. 161 БК РФ).

Исходя из отмеченного, организационно-процедурные элементы бюджетного устрой­ства России характеризуются следующими признаками: подразумевают действия субъектов бюджетного права, направленные на реализацию требований, обеспечивающих применение материально-правовых элементов бюджетного устройства; выполняют роль организационного обес­печения процессуального порядка деятельности субъектов бюджетного права в рамках специальных процедур; имеют управленческий харак­тер, проявляющийся, непосредственно, в процедурах, сопутствующих бюджетным правоотношениям; подразумевают принятие правовых актов (норматив­ных, ненормативных) регулятивной и охранительной направленности, содержащих в себе информацию о ходе развития бюджетных (финансовых) отношений.

Материально-правовые и организационно-проце­дур­ные элементы бюджетного устройства России, повторим, взаимосвя­заны. Это объясняется также и тем, что материальные и процессуальные правоотношения, в рамках которых реализуются элементы, взаимозависимы. Одни из них трансформируются в другие, «создают повод» для развития но­вых отношений. Например, материальное пра­воотношение осуществления расходов бюд­жета подразумевает установление взаимных материальных полномочий пуб­лично-правового образования и по­лучателя бюджетных средств: расходное обязательство по предоставлению средств из бюджета – право на получение бюджетных средств. Однако реальное «движение» средств из бюд­жета – рас­ходование – осуществляется в рамках процессуаль­ных правоотношений, в рамках которых казначейские органы реализуют процессуальные полномочия по исполнению расходов бюджета, направляют бюджетные средства уполномоченным получателям (бюджетный процесс). В этом случае процессуальные бюджетные правоотношения имеют значение вторичных для материальных бюджетных правоотношений, обеспечивают их развитие. В свою очередь, утверждение в ходе процессуальной деятельности правового акта о бюджете намечает формирование в будущем материальных бюджетных правоотношений по сосредоточению доходов, осуществлению расходов бюджета, финансированию дефицита бюджета, межбюджетные отношения и др. – т.е. имеет «информационный эффект» для функционирования бюджетной системы в целом. Таким образом, при отсутст­вии процессу­альной обеспеченности вряд ли возможно развитие материальных бюджетных правоотношений. В то же время в условиях потенциального отсутствия материальных бюджетных правоотношений теряют смысл процессуальные бюджетные правоотношения.

По значению для функционирования бюджетного устрой­ства России его элементы объединяются в две группы: а) основные (первичные); б) производные (служебные). Такая группировка элементов бюджетного устрой­ства основана на выделении основ­ных и производных признаков явлений. Элементам бюджетного устройства в широком смысле вполне можно придать статус «признаков» исследуемого явления: признаки – «все то, что так или иначе характеризует пред­меты» [4, с. 133].

Исследование показывает, что большинство ученых в основе сущности бюджетного устройства рассматривает именно бюджет (бюджеты, в совокупности составляющие бюджетную систему). Считается, что к бюджету «тяготеют и с ним непосредст­венно соприка­саются все остальные финансово-правовые институты» [13, с. 58-71], в бюд­жете «объединяются» иные категории: государственные до­ходы, рас­ходы и др., выражая его информационную сущность. Поэтому бюджеты бюджетной системы следует рассматривать в качестве основы – первичного элемента – бюджет­ного устройства. Бюджет в его многостороннем понимании служит материально-экономической, организа­ционно-управленческой, правовой основой для сосредоточения до­ходов, осуществле­ния расходов государства и муниципальных образований, формирова­ния целевых фондов в составе бюджета и иных процессов в сфере публичных финансов. «Наделение» пуб­лично-правовых образований бюджетами предопределяет смысл и содержание их бюджетной компетенции и полномочий задействованных органов власти.

Следовательно, на бюджеты в составе бюджет­ной сис­темы «работают» иные элементы бюджетного устройства – в том числе бюджетные доходы и расходы, источники финансирования дефицита бюджета, бюд­жетная клас­сификация, принципы бюджетной системы, бюджетный процесс, бюджетный контроль и др. Отмеченное по­зволяет рассматривать бюджет, бюджетную систему РФ (как совокупность бюджетов) в качестве основных элементов бюджет­ного устройства России.

Производные элементы бюд­жетного устройства России охватывают иные рассмотренные бюджетно-правовые категории, выражающие различные бюджетные правоотношения, опосредующие функционирование бюджета как централизованного денежного фонда, придание бюджету правовой формы, его управленческое воздействие на бюджетные и иные правоотношения. Например, процессуальные бюджетные правоотношения выполняют служебную роль по отношению к правоотношениям материальным, являясь средством их реализации, так как именно первые в ряде случаев обес­печивают правильное, эффек­тивное при­менение материальных норм права. От­сюда процессу­альные бюджетные правоотношения, бюджетный процесс в целом следует отнести к производным элементам бюджетного устрой­ства.

Разграничение элементов бюджетного устройства России на основные и производные во многих случаях носит условный характер. Например, в российской финансовой практике бюджетная классификация, имеющая обслуживающее, информационное значение для составления проекта бюджета в рамках бюджетного процесса, в действительности, является основой для планирования доходов бюджета, без которых бюджет как денежный фонд не может быть сформирован. Вне требований бюджетной классификации к терминологии форм бюджетных средств и операций государственные доходы не могут быть «заложены» в бюджет, соответственно, не может быть достигнут «управленческий эффект» по отношению к иным правоотношениям. Бюджетные процедуры по исполнению доходов бюджета также должны учитывать подразумеваемую бюджетной классификацией информацию (непосредственно в рамках операций с бюджетными средствами), что отражено законом (ст. 18-20, 29, 218 БК РФ).

Группировка элементов бюджетного устройства России по критерию значения для его функционирования, по сути, преследует задачу выявления управленческой, информационной значимости различных бюджетно-правовых категорий для развития соответствующих правоотношений.

Итак, элементы бюджетного устройства России объединены в его юридическую конструкцию на основе их общих признаков, свойств, важнейшее из которых заключается в непо­средствен­ной связи элементов с бюджетом. Выделение в юридической конструкции модели бюджетного устройства государства различных элементов обусловлено тем, что существуют различные бюджетные правоотношения, «обслуживающие» управление различными участками государственного хозяйства, опосредующее бюджетный метод ведения государственного хозяйства. Выявление сущности бюджетного устройства Российского государства возможно лишь в условиях комплексного подхода к его составным элементам.

Выявление универсальных характеристик бюджетного устройства, их приемлемости для Российского государства, а также свойств элементов бюджетного устройства России (Российской Федерации) в аспекте их классификации позволяет сформулировать следующий вывод. Бюджетное устройство Российской Федерации – основанная на провозглашенном Конституцией РФ федеративном государст­венном устройстве организация формирования и функционирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подчиняющаяся бюджетно-правовому регулирова­нию, осуществляемому как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с разграничением их бюджетных полномочий.

1. Alekseev S.S. Pravovye sredstva: postanovka problemy, ponyatie, klassifikaciya / S.S. Alekseev // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. - 1987. - № 6. - S. 12-19.

2. Alekseev S.S. Problemy teorii prava : kurs lekciy : v 2-h t. / S.S. Alekseev. - Sverdlovsk: Sverdlovskiy yuridicheskiy in-t, 1973. - T. 1. - 396 s.

3. Bahrah D.N., Krolis L.Yu. Administrativnaya otvetstvennost' i finansovye sankcii / D.N. Bahrah, L.Yu. Krolis // Zhurnal rossiyskogo prava. - 1997. - № 8. - S. 85-90.

4. Voyshvilo E.K. Ponyatie / E.K. Voyshvilo. - Moskva: izdatel'stvo Moskovskogo universiteta, 1967. - 287 s.

5. Geyhman O.M. Byudzhetno-pravovaya otvetstvennost' v sisteme yuridicheskoy otvetstvennosti / O.M. Geyhman // Finansovoe pravo. - 2004. - № 5. - S. 13-16.

6. Goyman V.I., Rad'ko T.N. Pravo v sisteme normativnogo regulirovaniya // Obschaya teoriya gosudarstva i prava : uchebnik / pod red. V.V. Lazareva. - Moskva: Yurist, 1996. - 472 s.

7. Kerimov D.A. Zakonodatel'naya tehnika: Nauchno-metodicheskoe i uchebnoe posobie / D.A. Kerimov. - Moskva: Norma, INFRA-M, 2000. - 122 s.

8. Konyuhova T.V. Ob otvetstvennosti za narushenie byudzhetnogo zakonodatel'stva / T.V. Konyuhova // Zhurnal rossiyskogo prava. - 2010. - № 4. - S. 37-48.

9. Krohina Yu.A. Teoreticheskie osnovy finansovo-pravovoy otvetstvennosti / Yu.A. Krohina // Zhurnal rossiyskogo prava. - 2004. - № 3. - S. 87-95.

10. Mal'ko A.V. Pravovye sredstva kak obscheteoreticheskaya problema / A.V. Mal'ko // Pravovedenie. - 1999. - № 2. - S. 4-16.

11. Mal'ko A.V. Shundikov K.V. Cel' i sredstva v prave: obscheteoreticheskiy aspekt / A.V. Mal'ko, K.V. Shundikov // Pravovaya nauka i reforma yuridicheskogo obrazovaniya: sbornik nauchnyh trudov. - Voronezh : izdatel'stvo Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta, 1999. - Vyp. 11. - S. 102-119.

12. Ozhegov S.I., Shvedova N.Yu. Tolkovyy slovar' russkogo yazyka / S.I. Ozhegov, N.Yu. Shvedova. - 27-e izd., ispr. - Moskva: OOO «A TEMP», 2010. - 847 s.

13. Piskotin M.I. Predmet i sistema sovetskogo byudzhetnogo prava / M.I. Piskotin // Reformy i pravo. - 2007. - № 1. - S. 58-71.

14. Pokachalova E.V., Razgil'dieva M.B. Institut otvetstvennosti za narusheniya byudzhetnogo zakonodatel'stva Rossiyskoy Federacii: problemy pravoprimeneniya i tolkovaniya / E.V. Pokachalova, M.B. Razgil'dieva // Izvestiya vuzov. Pravovedenie. - 2011. - № 2. - S. 157-167.

15. Sapun V.A. Mehanizm realizacii sovetskogo prava / V.A. Sapun // Pravovedenie. - 1988. - № 1. - S. 3-11.

16. Sattarova N.A. Nekotorye teoreticheskie problemy obosnovaniya finansovoy otvetstvennosti kak vida yuridicheskoy otvetstvennosti / N.A. Sattarova // Finansovoe pravo. - 2005. - № 11. - S 31-34.

17. Chechot D.M. Sub'ektivnoe pravo i formy ego zaschity / D.M. Chechot. - Leningrad: izdatel'stvo Leningradskogo universiteta, 1968. - 72 s.