employee
Krasnodar, Russian Federation
The article provides a brief overview of certain areas of financial and legal research, the subject of which is various aspects of protecting the rights of consumers of financial services. Мonographic research were analyzed, as well as publications in Russian scientific journals. In their works, Russian scientists pay special attention to digitalization processes and external adverse factors associated with the COVID-19 pandemic, which increase the vulnerability of consumers of financial services. The conclusion is drawn about the intersectoral and interdisciplinary nature of most scientific works, their possible systematization on two grounds: first, the segments of the financial market and the corresponding types of financial services; second - the forms (methods) of protecting the rights of consumers of financial services.
financial law science; legal research; financial consumer rights; mega-regulator; financial ombudsman
В соответствии со Стратегией государственной политики России в области защиты прав потребителей на период до 2030 г. «Эффективная защита прав потребителей приобретает решающее значение для формирования справедливого, прозрачного и конкурентного, основанного в том числе на применении современных цифровых технологий, рынка Российской Федерации» (Распоряжение Правительства РФ от 28 августа 2017 г. № 1837-р "Об утверждении Стратегии государственной политики РФ в области защиты прав потребителей на период до 2030 года"»). Данный тезис с полной уверенностью можно отнести и к национальному финансовому рынку, характерной чертой которого в настоящее время является все более расширяющийся круг субъектов, взаимодействующих по поводу разнообразных финансовых услуг в правовом поле, представленном разноотраслевыми нормами.
Свое внимание вопросам защиты прав потребителей финансовых услуг, в первую очередь, оказывают представители цивилистической науки. Отметим фактически единственное монографическое исследование – работу «Защита прав потребителей финансовых услуг», подготовленную коллективом авторов под редакцией Ю.Б. Фогельсона (2010) [1]. В «фокусе» монографии – комплексное рассмотрение вопросов защиты прав потребителей финансовых услуг, включающее обзор финансовых услуг (банковских, страховых, инвестиционных), оказываемых гражданам, анализ причин и механизмов преодоления информационной и договорной диспропорций между финансовыми организациями и их клиентами, систематизацию правовых средств защиты клиентов финансовых организаций в России и за рубежом, анализ судебной практики. Сформулированный авторами более десяти дет назад тезис о том, что «Для финансовых рынков, где риски высоки, доверие играет ключевую роль для "нейтрализации" риска для того, чтобы участники могли примириться со связанной с пользованием финансовыми услугами неопределенностью» [1, с. 10] приобретает особое звучание в период бурного развития финансовых технологий и растущей трансграничности финансовых услуг. Стоит отметить, что формирование доверительной среды, наряду с развитием конкуренции, поддержанием финансовой стабильности и обеспечением доступности финансовых услуг, определено Банком России в качестве приоритетной цели развития финансового рынка на период 2019–2021 гг. (основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019–2021 гг.).
Рынок финансовых услуг и его субъекты
Наиболее целостным исследованием финансово-правовых аспектов регулирования финансового рынка является работа А.Г. Гузнова и Т.Э. Рождественской «Публично-правовое регулирование финансового рынка в Российской Федерации» (2019). Рассматривая защиту прав потребителей финансовых услуг как новое направление надзорной деятельности Банка России, авторы монографии справедливо отмечают, что «Защита прав потребителей финансовых услуг (ЗППФУ) в правовом смысле предполагает отход от классического принципа гражданского оборота – принципа равенства сторон в договоре» [2, с. 287] и рассматривают ее как систему определенных уровней. В качестве последних ученые выделяют:
− первый уровень – система обжалования (судебного и внесудебного) действий поставщиков финансовых услуг;
− второй уровень – обеспечение доступности финансовых услуг (как территориальной – «получить услугу в любом месте», так и экономической – «получить услугу без лишних затрат»);
− третий уровень – обеспечение устойчивости финансовых организаций [2].
В теории финансового права проблематика рынка финансовых услуг рассматривается также в работах С.С. Тропской, предлагающей «…добавить в содержание публичной финансовой деятельности еще одно направление: государственное регулирование и контроль на финансовых рынках» [3, с. 7], и позиционирующей право финансового рынка как новую подотрасль финансового права [4, с. 78].
А.Д. Селюков и М.М. Прошунин определяют рынок финансовых услуг как объединение двух «секторов»: первый включает отношения между хозяйствующими субъектами, оказывающими финансовые услуги, и их клиентами; второй представлен отношениями, складывающимися между Банком России и поставщиками финансовых услуг – кредитными организациями, страховщиками и т.д. Авторы отмечают, что в этом случае государство реализует себя не как сторона сделок, а как регулятор, определяющий порядок их заключения, устанавливающий особые условия и ограничения для профессиональных участников рынка финансовых услуг [5, с. 261-270].
Со своей стороны добавим, что к этому «сектору» будут относиться отношения, возникающие в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг, участниками которых в отдельных случаях, помимо Банка России, выступают иные субъекты. В первую очередь, это Роспотребнадзор, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей (Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 (в ред. Постановления Правительства РФ от 21 мая 2013 г. № 428).
Полагаем, что участниками рассматриваемых отношений являются и саморегулируемые организации, обязанные рассматривать обращения физических и юридических лиц и, в определенных случаях, привлекать нарушителя к ответственности (ст. 17 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ (ред. от 28 ноября 2018 г.) «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка»)). Полностью согласимся с мнением Ю.И. Мхитаряна о том, что «Общественнозначимые услуги саморегулируемых организаций направлены не только на создание правил предпринимательской деятельности, …контроля за их исполнением, для защиты своих имущественных и неимущественных прав, но и на защиту потребителей, третьих лиц, а, следовательно, общества, государства» [6, с. 13].
С.С. Тропская также включает саморегулируемые организации в систему участников публичного права финансового рынка, относя их к субъектам, обладающим полномочиями по регулированию и / или надзору на финансовом рынке [7, с. 46].
Полагаем возможным дополнить перечень субъектов, задействованных в отношениях по защите прав потребителей финансовых услуг, общественными объединениями. Дело в том, что одним из ожидаемых результатов реализации упомянутой ранее Стратегии государственной политики РФ в области защиты прав потребителей на период до 2030 г. является содействие гражданским инициативам и созданию действенных механизмов поддержки и развития общественных объединений потребителей. В этой связи вполне закономерным будет вывод о том, что общественные объединения занимают особое место в национальной системе защиты прав потребителей финансовых услуг. Наиболее значимое общественное объединение в этой сфере – учрежденная в 2010 г. Общероссийская общественная организация потребителей «Союз защиты прав потребителей финансовых услуг» (ФинПотребСоюз). Повышение роли общественных объединений в рассматриваемых отношениях, обусловленное развитием институтов гражданского общества, также отмечается в финансово-правовых исследованиях [8].
На наш взгляд, исследования правовых проблем организации и функционирования финансового рынка, рынка финансовых услуг и, соответственно, защиты прав потребителей рассматриваемых услуг, тесно сопряжены с дискуссией о системе финансового права и его межотраслевых связях, изменение которых «…происходит в результате изменений в правовом регулировании общественных отношений, складывающихся в обществе в условиях реформирования экономики, развития рыночных отношений, предпринимательской деятельности» [9, с. 196] и предопределяет все большее сближение и даже конвергенцию с другими правовыми образованиями.
Направления исследований
Представляется возможным выделить следующие базовые основания для группировки магистральных направлений исследования правовых проблем защиты прав потребителей финансовых услуг. Первое основание – сегменты финансового рынка (в качестве таковых в науке, как правило, рассматриваются кредитный рынок, валютный рынок, рынок ценных бумаг, рынок страхования) и соответствующие им виды финансовых услуг – кредитные (банковские – по большей части), инвестиционные, страховые и др.
Внимание ученых привлекают различные аспекты функционирования Банка России как мегарегулятора и основного «гаранта» соблюдения профессиональными участниками финансового рынка требований соответствующего законодательства [10, 11]. Появление нового направления контрольно-надзорной деятельности – поведенческого надзора, обусловило обращение к анализу его сущности. Так, например, И.В. Михеева и Е.А. Долкова, отмечая непосредственную связь поведенческих надзорных аспектов с защитой прав потребителей финансовых услуг, раскрывают такие его режимы, как реактивный надзор и превентивный поведенческий надзор [12, с. 314]. Согласимся с мнением указанных авторов о необходимости «…четкой юридической формализации процедур поведенческого надзора с акцентом на их публично-правовом характере» [12, с. 330].
А.М. Экмалян, рассматривая поведенческий надзор в качестве одной из актуальных тенденций развития мегарегулирования финансового рынка, приходит к обоснованному выводу о необходимости смещения акцентов в деятельности органов, защищающих права потребителей финансовых услуг преимущественно в форме реагирования на поступающие к ним жалобы и обращения, на выявление и предупреждение недобросовестных практик «которые, по существу, и являются источником этих жалоб» [13, с. 237].
Второе основание систематизации – формы (способы) защиты прав потребителей финансовых услуг.
Согласно действующим правовым актам, получатель финансовой услуги имеет возможность защищать свои права несколькими способами. Во-первых, в претензионном порядке путем: а) обращения к профессиональному участнику финансового рынка; б) обращения с жалобами в Банк России, Роспотребнадзор, Агентство по страхованию вкладов, саморегулируемые организации, к уполномоченному по правам потребителей финансовых услуг, общественные объединения. Во-вторых, в судебном порядке, в том числе посредством третейских судов. Отметим, что в науке неоднократно высказывались критические замечания относительно подходов, сформулированных Верховным Судом РФ по делам о защите прав потребителей финансовых услуг [14, 15] в 2012 и 2017 г.
Среди названных направлений доктринальных разработок особо следует выделить научный анализ становления и развития института финансового омбудсмена. Зарубежный опыт демонстрирует высокую эффективность этого института [16, 17], как «договорного», т.е. имеющего добровольную природу и функционирующего на основе договоров с финансовыми организациями, так и «законного», т.е. действующего в силу специального законодательного акта.
Первоначальной правовой основой деятельности финансового омбудсмена было Положение «Об общественном примирителе на финансовом рынке (Финансовом омбудсмене)» и Регламент общественного примирителя на финансовом рынке (Финансового омбудсмена) [18]. Деятельность рассматриваемого субъекта осуществлялась на общественных началах и финансировалась за счет банков, входящих в Ассоциацию российских банков. Таким образом, изначально у нас была воспринята «договорная» модель финансового омбудсмена.
С 3 сентября 2018 г. вступил в силу Федеральный закон от 04.06.2018 № 123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг». Ученые в научных комментариях отмечают наличие у «обновленного» уполномоченного не только необходимых правоприменительных полномочий и процессуальных механизмов по рассмотрению жалобы по существу и вынесению решения [19, с. 217], но и нормотворческих полномочий [20].
Эффективность функционирования уполномоченного уже в новом статусе подтверждается статистическими показателями: по данным Роспотребнадзора на октябрь 2020 г., за период с момента вступления закона в силу «…было рассмотрено более 166 тысяч обращений, а количество судебных споров по спорным вопросам, связанным с ОСАГО, снизилось на 40%» (Роспотребнадзор представил доклад о российских цифровых сервисах по защите прав потребителей на Восьмой Конференции ООН по конкуренции и защите прав потребителей (https://rospn.gov.ru/about/info/news/news_details.php?ELEMENT_ID=15780&sphrase_id=3034452)).
При этом, однако, нельзя не поддержать Ю.В. Лысову в оценке особенностей российской модели института, уполномоченного по финансовым вопросам. По мнению указанного автора «…законодатель установил для потребителя обязательный досудебный порядок урегулирования споров, что совершенно не характерно для сферы споров с участием потребителей», а также «двойной внесудебный порядок» для урегулирования большинства споров в банковской сфере [21, с. 49].
Третий возможный способ защиты прав потребителя финансовой услуги – обращение к процедуре медиации в рамках досудебного урегулирования спора, если это предусмотрено договором или дополнительным соглашением. В некоторых зарубежных странах медиация уже достаточно продолжительный период выступает основным методом защиты прав потребителей финансовых услуг [22]. Между тем, в отечественном правовом поле «разработка нормативного правового акта, предусматривающего дополнительные меры, направленные на более широкое распространение процедуры медиации в целях урегулирования споров, возникающих в сфере защиты прав потребителей» провозглашена как одно из приоритетных направлений государственной политики относительно недавно (Стратегия государственной политики РФ в области защиты прав потребителей на период до 2030 г.).
Факторы развития финансово-правовых исследований
Анализ имеющихся в юридической науке наработок [23] показал, что основным фактором развития финансово-правовых исследований способов защиты прав потребителей финансовых услуг выступает всеобщая цифровизация. Сфера финансовых услуг, в силу специфики самих финансовых услуг, стала объектом цифровизации в первую очередь. Создавая преимущества для всех субъектов рынка, цифровизация, по мнению ученых и специалистов, «…повышает удовлетворенность потребителей финансовых услуг; расширяет возможности управления капиталом экономического субъекта; сокращает издержки всех участников финансового рынка; ускоряет финансовые операции; увеличивает территориальное покрытие финансовыми услугами; повышает транспарентность отношений на финансовом рынке» [24, с. 72]. Однако есть и обратная сторона медали: цифровые технологии, облегчая и оптимизируя реализацию прав граждан, одновременно «…порождают определенные дополнительные риски и возможности их нарушения» [25, с. 52]. В связи с этим повышаются требования к качеству функционирования и взаимодействия существующих институтов защиты прав потребителей финансовых услуг. В частности, исследователи обращают внимание на трансформацию правосубъектности Центрального банка Российской Федерации в аспекте защиты финансовой безопасности личности [26], развивают проблематику правового обеспечения формирования доверительной среды [27].
Еще один значимый фактор развития финансово-правовых исследований способов защиты прав потребителей финансовых услуг – необходимость противодействия российского государства и общества кризисным явлениям, обострившимся в связи с эпидемиологической обстановкой в условиях пандемии новой коронавирусной инфекции. Резкое и массовое снижение платежеспособности заемщиков, рост финансового мошенничества, в том числе с применением дизруптивных технологий, наращивание процесса недобросовестных продаж (мисселинга) – вот неполный перечень проблем, повышающих уязвимость потребителей финансовых услуг.
Представители финансово-правовой науки, реагируя на современные вызовы, анализируют границы антикризисного регулирования, осуществляемого уполномоченными органами, и предлагают систему правовых средств в части обеспечения стабильности финансового положения кредитных организаций и рынка банковских услуг [28]. Исследователи обоснованно отмечают возросшую потребность совершенствования навыков финансовой грамотности потребителей финансовых услуг, столь необходимым им в условиях долгосрочной экономической неопределенности [29].
Выводы
Итак, проведенный анализ научных источников позволил установить ряд «центров притяжения» интересов российских ученых. Это такие вопросы, как особый характер отношений на рынке финансовых услуг, весьма своеобразный круг их участников, представленных как частными, так и публично-властными субъектами, специфика администрирования, осуществляемого мегарегулятором – Центральным банком (Банком России), цифровизация рынка финансовых услуг и связанные с этим риски. Также следует отметить межотраслевой и междисциплинарный характер большинства научных исследований.
В современных условиях, отягощенных кризисом и пандемией COVID-19, потребитель финансовых услуг становится «слабым звеном» финансового рынка, что детерминирует необходимость совершенствования имеющихся и поиска новых правовых возможностей его защиты. В этой связи заслуживает внимания высказанное в науке финансового права предложение о разработке и принятии специального закона о защите прав потребителей финансовых услуг [5, с. 270].
1. Efremova M.D. Zaschita prav potrebiteley finansovyh uslug [Tekst] / M.D. Efremova, V.S. Petrischev, S.A. Rumyancev i dr.; otv. red. Yu.B. Fogel'son. − M.: Norma, Infra-M, 2010. - 368 s.
2. Guznov A.G. Publichno-pravovoe regulirovanie finansovogo rynka v Rossiyskoy Federacii [Tekst]: monografiya / A.G. Guznov, T.E. Rozhdestvenskaya Moskva: Yurayt, 2019. - 500 s.
3. Tropskaya S.S. K voprosu o predmete sovremennogo finansovogo prava [Tekst] / S.S. Tropskaya // Finansovoe pravo. − 2013. − № 12. − S. 7−12.
4. Tropskaya S.S. Publichnoe pravo finansovogo rynka v sisteme finansovogo prava Rossii [Tekst] / S.S. Tropskaya // Gosudarstvo i pravo. − 2017. − № 3. − S. 73−80.
5. Selyukov A.D. Rol' gosudarstva v razvitii rynka finansovyh uslug (tezisnoe izlozhenie finansovo-pravovogo analiza) [Tekst] / A.D. Selyukov, M.M. Proshunin // Rossiyskoe pravosudie. − 2018. − № 1. − S. 261−270.
6. Mhitaryan Yu.I. Institut samoreguliruemyh organizaciy kak proaktivnyy element povysheniya effektivnosti gosudarstva [Tekst] / Yu.I. Mhitaryan // Elektronnyy nauchnyy zhurnal «Vek kachestva». − 2020. − № 3. − S. 8−23.
7. Tropskaya S.S. Sub'ekty publichnogo prava finansovogo rynka: ponyatie i vidy [Tekst] / S.S. Tropskaya // Gosudarstvo i pravo. − 2020. − № 9. − S. 41−49.
8. Bochkareva E.A. Sposoby zaschity i pravovye garantii realizacii prav potrebiteley bankovskih uslug [Tekst] / E.A. Bochkareva // Pravo i praktika. − 2018. − № 1. − S. 194−201.
9. Sattarova N.A. O nekotoryh problemah finansovogo prava na sovremennom etape [Tekst] / N.A. Sattarova // Leningradskiy yuridicheskiy zhurnal. − 2013. − № 3. − S. 191−197.
10. Guznov A.G. Bank Rossii kak organ po zaschite prav potrebiteley finansovyh uslug [Tekst] / A.G. Guznov // Bankovskoe pravo. − 2014. − № 1. − S. 5-14.
11. Popkova L.A. Zaschita prav uchastnikov finansovogo rynka kak novaya funkciya Banka Rossii [Tekst] / L.A. Popkova // Bankovskoe pravo. − 2014. − № 2. − S. 61−67.
12. Miheeva I.V. Povedencheskiy nadzor Banka Rossii v sfere zaschity prav potrebiteley finansovyh uslug [Tekst] / I.V. Miheeva, E.A. Dolkova // Vestnik RUDN. Seriya: Yuridicheskie nauki. − 2020. − T. 24. − № 2. − S. 313−334.
13. Ekmalyan A. Sovremennye tendencii razvitiya megaregulirovaniya finansovogo rynka [Tekst] / A. Ekmalyan // Vestnik obschestvennyh nauk. − 2020. − № 1(658). − S. 226−238.
14. Mityay E.D. Razvitie sposobov zaschity prav potrebiteley finansovyh uslug v sovremennyh usloviyah [Tekst] / E.D. Mityay, Z.D. Kameneva // Sovremennyy Yurist. − 2015. − № 4(13) oktyabr'-dekabr'. − S. 8-21.
15. Huzhin A.M., Pershina I.V. O edinstve podhodov k zaschite prav potrebiteley finansovyh uslug [Tekst] / A.M. Huzhin, I.V. Pershina // Altayskiy yuridicheskiy vestnik. − 2018. − № 1 (21). − S. 126−131.
16. Tihomirov K.A. Mesto i rol' instituta finansovogo ombudsmena v finansovoy i bankovskoy sistemah gosudarstva [Tekst] / K.A. Tihomirov // Finansovoe pravo. − 2015. − № 12. − S. 46-48.
17. Troekurov P.S. Stanovlenie instituta finansovogo upolnomochennogo v Rossiyskoy Federacii: finansovo-pravovoy aspekt [Tekst] / P.S. Troekurov // Vestnik Saratovskoy gosudarstvennoy yuridicheskoy akademii. − 2016. − № 3 (110). − S. 250−259.
18. Ob obschestvennom primiritele na finansovom rynke (Finansovom ombudsmene): Polozhenie i Reglament obschestvennogo primiritelya na finansovom rynke (Finansovogo ombudsmena): utv. Sovetom Associacii rossiyskih bankov. Protokol ot 20.09.2010 g. № 2 (v red. ot 14.12.2011g., ot 29.09.2011) // Vestnik Associacii rossiyskih bankov. − 2010. − № 18.
19. Bystrova E.F. Aktual'nye voprosy zaschity prav potrebiteley finansovyh uslug na sovremennom etape [Tekst] / E.F. Bystrova // Vestnik Saratovskoy gosudarstvennoy yuridicheskoy akademii. − 2020. − № 1 (132). − S. 213-218.
20. Knyazev D.V. Upolnomochennyy po pravam potrebiteley finansovyh uslug: nekotorye problemy pravovogo regulirovaniya [Tekst] / D.V. Knyazev // Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. − 2019. − № 449. − S. 228−234.
21. Lysova Yu.V. Aktual'nye problemy zaschity prav potrebiteley pri vydache kredita i ego strahovom obespechenii [Tekst] / Yu.V. Lysova // Vestnik Universiteta im. O.E. Kutafina (MGYuA). − 2020. − № 8. − S. 45−65.
22. Ivanovskaya N.V. Mediaciya kak osnovnoy sposob zaschity prav potrebiteley finansovyh uslug na Filippinah [Tekst] / N.V. Ivanovskaya // Probely v rossiyskom zakonodatel'stve. − 2019. − № 3. − S. 61-65.
23. Zapol'skiy S.V. Obscheteoreticheskie problemy rossiyskogo finansovogo prava: obzor nauchnyh issledovaniy [Tekst] / S.V. Zapol'skiy, E.A. Bochkareva, S.V. Kozhushko // Gosudarstvo i pravo. − 2020. − № 11. − S. 58−71.
24. Maramygin M.S. Cifrovaya transformaciya rossiyskogo rynka finansovyh uslug: tendencii i osobennosti [Tekst] / M.S. Maramygin, G.V. Chernova, L.G. Reshetnikova // Upravlenec. − 2019. − T. 10. − № 3. − S. 70−82.
25. Uvarov A.A. Cifrovizaciya i ee rol' v realizacii prav i svobod cheloveka [Tekst] / A.A. Uvarov // Byudzhetnaya sistema gosudarstva v usloviyah razvitiya cifrovoy ekonomiki: pravovye i ekonomicheskie aspekty: Materialy Mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferencii. Moskva, 29-30 noyabrya 2019 g. − Moskva: RGUP, 2020. − S. 52-61.
26. Pastushenko E.N. Novelly pravovogo regulirovaniya razvitiya zaschity prav potrebiteley finansovyh uslug kak funkcii Central'nogo banka Rossiyskoy Federacii v usloviyah cifrovoy ekonomiki [Tekst] / E.N. Pastushenko, L.N. Zemcova // Vestnik Saratovskoy gosudarstvennoy yuridicheskoy akademii. − 2020. − № 5 (136). − S. 228−234.
27. Pastushenko E.N. Formirovanie doveritel'noy sredy na finansovom rynke kak aktual'noe napravlenie finansovo-pravovoy politiki v usloviyah cifrovoy ekonomiki [Tekst] / E.N. Pastushenko // Vestnik Universiteta imeni O.E. Kutafina (MGYuA). − 2020. − № 9 (73). − S. 148−153.
28. Latus E.B. «Koronakrizis» i mery antikrizisnogo regulirovaniya rynka bankovskih uslug: pravovye problem [Tekst] / E.B. Latus, E.N. Mangasaryan // Bankovskoe pravo. − 2020. − № 3. − S. 55-66.
29. Afanas'ev E.V. Vazhnost' finansovoy gramotnosti vo vremya pandemii covid-19 [Tekst] / E.V. Afanas'ev, I.V. Shevcov // Innovacii i investicii. − 2020. − № 8. − S. 135−138.
