RGU nefti i gaza (NIU) imeni I.M. Gubkina (informacionnogo, energeticheskogo prava i ugolovno-pravovyh disciplin, starshiy prepodavatel')
Moskva, Moscow, Russian Federation
VAC 12.00.01 Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
VAC 12.00.10 Международное право; Европейское право
VAC 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
UDK 34 Право. Юридические науки
GRNTI 10.17 Административное право
GRNTI 10.07 Теория государства и права
OKSO 40.04.01 Юриспруденция
BBK 67 Право. Юридические науки
BBK 60 Общественные науки в целом
BISAC LAW001000 Administrative Law & Regulatory Practice
The article deals with the General state of administrative and tort legislation of the EAEU member States. The analysis shows that the Fundamentals of the legislation on administrative offences of the USSR and the Union republics in terms of establishing types of administrative sanctions are still a model for administrative and tort legislation of the EAEU member States.
Administrative offense, sanction, crime, administrative-tort legislation
Вершиной советской административно-правовой мысли в части формирования системы административной ответственности стали "Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях", принятые Верховным Советом СССР 23.10.1980 г.[1] Учитывая существенную значимость данного законодательного акта для дальнейшего развития законодательства государств-членов ЕАЭС ряд его положений следует проанализировать более детально.
Начнем с задач данного вида законодательства, определенных статьей первой Основ. В этой статье определяются основные виды общественных отношений, на охрану которых должно быть направлено законодательство об административных правонарушениях. К ним относились:
1) общественный строй СССР;
2) социалистическая собственность;
3) социально-экономические, политические и личные права и свободы граждан;
4) права и законные интересы предприятий, учреждений и организаций;
5) установленный порядок управления;
6) государственный и общественный порядок;
7) укрепление социалистической законности;
8) предупреждение правонарушений;
9) воспитание граждан в духе точного и неуклонного соблюдения Конституции СССР и советских законов;
10) уважение к правам, чести и достоинству других граждан;
11) уважение к правилам социалистического общежития;
12) добросовестное выполнение своих обязанностей, ответственность перед обществом.
По мнению автора, к направлениям государственной и общественной жизни, для защиты которых создавалось административно-деликтное законодательство того периода, относятся первые шесть видов. Остальные можно отнести к категории общих направлений для всего законодательства.
Если обратиться к оглавлению КоАП РСФСР 1984 г.[2] (а в тот период все тематические кодексы союзных республик были между собой весьма схожи), то мы увидим следующие виды общественных отношений, для защиты которых формировалось административно-деликтное законодательство:
1) права граждан и здоровье населения;
2) социалистическая собственность;
3) окружающая природная среда, памятники истории и культуры;
4) промышленность, использование тепловой и электрической энергии;
5) сельское хозяйство, санитарное благополучие и ветеринария;
6) транспорт, дорожное хозяйство и связь;
7) жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство;
8) торговля и финансы;
9) общественный порядок;
10) установленный порядок управления.
Следует отметить, что направления, указанные в КоАП РСФСР 1984 г. являются более четкими и акцентированы на деятельность исполнительной власти (в тот период времени – на деятельность органов государственного управления). Таким образом, административно-деликтное законодательство того периода имело общую направленность на санкционное обеспечение деятельности системы государственного управления.
Одним из самых острых вопросов, который стоит перед современным административно-деликтным законодательством, является проведение четкого разграничения между административным правонарушением и преступлением[3]. Представляет научный интерес подход законодателя к данным понятиям в рассматриваемый период времени, то есть в конце 70-х – начале 80-х гг. прошедшего века. В первоначальной редакции УК РСФСР 1960 г. преступлением признавалось "предусмотренное Особенной часть настоящего Кодекса общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на советский общественный или государственный строй, социалистическую систему хозяйства, социалистическую собственность, личность, политические, трудовые, имущественные и другие права граждан, а равно иное, посягающее на социалистический правопорядок общественно опасное деяние, предусмотренное Особенной частью настоящего Кодекса".
Из данного определения возможно выделить три основных признака преступления:
- включение деяния в текст Особенной части УК;
- отнесение деяния к категории общественно опасных;
- указание на основные объекты преступного посягательства.
В свою очередь, в Основах содержится следующее определение: "административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность".
Из указанного определения следует два основных признака административного правонарушения. Следует обратить внимание на то, что из шести объектов посягательства, перечисленных в статье 1 Основ, в определение попали только четыре). Автор может объяснить такой подход попыткой технико-юридической экономии при формулировании нормы. Однако, такой подход можно признать и ошибкой, так как между статьями 1 и 7 Основ очевидно нарушается необходимая юридическая взаимосвязь.
Следует также отметить, что КоАП РСФСР в статье 10 полностью повторяет понятие административного правонарушения, определенное Основами.
Обратимся к содержанию действующих в государствах-членах ЕАЭС кодексах об административных правонарушениях (административной ответственности).
КоАП Республики Армения от 06.12.1985 г.[4] (далее по тексту - КоАП Армении 1985 г.) признает административным правонарушением "противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, установленный порядок управления, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность". Анализ данного определения показывает, что оно практически полностью сохраняет системные черты определения, данного в Основах законодательства об административных правонарушениях.
Согласно нормам КоАП Республики Беларусь от 21.04.2003 г.[5] (далее по тексту – КоАП Беларуси 2003 г.) "административным правонарушением признается противоправное виновное, а также характеризующееся иными признаками, предусмотренными настоящим Кодексом, деяние (действие или бездействие), за которое установлена административная ответственность". Делать акцент на иных признаках автор пока не будет, но в данном определении когда-то разработанная юридическая конструкция (противоправность – виновность – включение деяния в кодифицированный акт) по-прежнему сохраняется.
КоАП Республики Казахстан от 05.07.2014 г.[6] (далее по тексту - КоАП Казахстана 2014 г.) в качестве административного правонарушения признает "противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие физического лица или противоправное действие либо бездействие юридического лица, за которое настоящим Кодексом предусмотрена административная ответственность". Если оставить в стороне проблему привлечения к административной ответственности юридического лица, то данное определение практически неотличимо от предыдущих.
Ситуация в Кыргызской Республике несколько более сложная. Дело в том, что Кодекс об административной ответственности 1998 года с 01.01.2019 г. утратил силу и заменен Кодексом Кыргызской Республики о нарушениях[7]. В соответствии с первым актом "административным правонарушением (проступком) признается противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами Кыргызской Республики установлена административная ответственность". В соответствии со вторым актом "нарушением признается совершенное физическим или юридическим лицом противоправное, виновное деяние (действие или бездействие) против порядка публичного управления, за которое настоящим Кодексом предусмотрена ответственность". В данном случае мы видим новый системный признак нарушения – направленность его против порядка публичного управления.
При этом следует иметь ввиду то обстоятельство, что ответственность по Кодексу Кыргызской Республики о нарушениях наступает только в случаях, если она не предусмотрена Уголовным кодексом данного государства или еще одним актом – Кодексом Кыргызской Республики о проступках[8], который введен в действие с 01.01.2019 г. В соответствии с последним актом проступком признается совершенное субъектом проступка виновное, противоправное деяние (действие или бездействие), причиняющее вред или создающее угрозу причинения вреда личности, обществу или государству, наказание за которое предусмотрено настоящим Кодексом. Таким образом, рассматриваемый нами комплекс общественных отношений является предметом регулирования сразу двух кодифицированных актов Кыргызской Республики. При этом повторимся, системным признаком нарушения является посягательство на публичный порядок управления, предметом проступка - причинение вреда (или угроза причинения вреда) личности, обществу или государству.
Следует сразу отметить тот факт, что с учетом появления двух новых актов в Кыргызской Республике гармонизация административно-деликтного законодательства в рамках ЕАЭС наталкивается на объективные трудности.
Действующий КоАП РФ от 30.12.2001 г.[9] административным правонарушением признает "противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность". Данное определение требует пояснения. Во-первых, из него явно следует, что у юридического лица может быть вина в той форме, которая присуща физическому лицу. Это, по мнению автора, не является правильным – юридическое лицо является искусственным субъектом права, поэтому оно не может обладать психикой, что-либо осознавать или не осознавать. Все проанализированные выше кодексы от такого подхода воздерживались. Во-вторых, Россия является федеративным государством и в силу этого, на основании статьи 72 Конституции Российской Федерации[10], формирует административное законодательство, в том числе и административно-деликтное законодательство, на двух уровнях.
Поскольку был затронут вопрос о такой категории, как вина, имеет смысл дать оценку подходам в иных рассматриваемых в рамках настоящего исследования кодексах к определению данного понятия. КоАП Армении вообще не содержит какого-либо регулирования по данному вопросу. В КоАП Республики Беларусь включена целая глава, именуемая как "Вина". При этом различаются вина физического лица и вина юридического лица. В отношении физического лица установлена, что "вина – психическое отношение физического лица к совершенному им противоправному деянию, выраженное в форме умысла и неосторожности". В отношении юридического лица установлено, что оно "признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что этим юридическим лицом не соблюдены нормы (правила), за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и данным лицом не были приняты все меры по их соблюдению". По мнению автора, такой подход является довольно элегантным выходом из сложного теоретического положения, связанного с признанием вины искусственного субъекта права.
КоАП Республики Казахстан признак виновности адресует только физическому лицу, равно только на него распространяет умысел или неосторожность в совершении деяния. В отношении юридического лица сохраняется только признак противоправности.
Ранее действующий КоАП Кыргызской Республики признак виновности распространял и на физическое, и на юридическое лицо в равной степени. Если говорить о деликтном законодательстве данного государства, которое вступило в силу с 2019 года, то по мнению автора, к административно-деликтному законодательству ближе всего стоит Кодекс Кыргызской Республики о нарушениях от 13.04.2017 г., что следует из характера взысканий, установленных данным актом. В Кодексе Кыргызской Республики о нарушениях четко разграничена вина физических лиц и вина юридических лиц:
- физическое лицо, совершившее нарушение, признается виновным, если оно осознавало или могло и должно было осознавать противоправность своего деяния (действия или бездействия);
- юридическое лицо, совершившее нарушение, признается виновным, если физическое лицо, находящееся с ним в трудовых отношениях, или физическое лицо, выполняющее определенные действия в интересах юридического лица по договору, осознавало или могло и должно было осознавать противоправность своего деяния (действия или бездействия).
Вернемся к анализу Основ. С позиции сегодняшнего дня интересен подход данного акта к определению лиц, которые подлежат ответственности за административные правонарушения. Прежде всего обращает на себя внимание последовательное проведение в жизнь линии об исключении административной ответственности организаций – к административной ответственности в тот период времени возможно было привлекать только физических лиц. Автор объясняет такой подход тем, что все организации в СССР, за исключением религиозных, являлись государственными финансировались государством (организации, существовавшие на условиях колхозно-кооперативной собственности, исключением не являлись), поэтому привлечение их к административной ответственности теряло всякий смысл, так как наложение штрафов по сути являлось перекладыванием денежных средств из одного государственного кармана в другой. Говоря более кратко – система государственного управления не могла наказывать сама себя.
Основы также предусматривали административную ограниченную ответственность должностных лиц – они подлежали наказанию только за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и "других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности".
Основы также продолжали линию, заложенную еще в начале 30-х гг. ХХ в., согласно которой военнослужащие и лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел имели особенный порядок привлечения к административной ответственности – к ним применялись меры дисциплинарного воздействия в соответствии с дисциплинарными уставами. И только за нарушение правил дорожного движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил и за контрабанду они несли ответственность на общих основаниях. Тем самым подчеркивался статус данных лиц, как государственных служащих, имеющих особое положение и дисциплинарный статус.
Статья 12 Основ предусматривала следующие виды административных взысканий:
- предупреждение;
- штраф;
- возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;
- конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;
- лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты);
- исправительные работы;
- административный арест.
Как показал анализ, в настоящий период времени данные виды административных взысканий во всех рассматриваемых кодексах сохранены (кроме Кодекса Кыргызской Республики о Нарушениях), за исключением такой, как возмездное изъятие предмета административного правонарушения, что свидетельствует об объективности при их разработке. Спектр административно-деликтных санкций простирается от простого замечания (предупреждение) до кратковременного лишения свободы с содержанием отдельно от осужденных за преступления (административный арест). Основным по числу санкций является штраф, то есть денежное взыскание определенного уровня. Санкция в виде штрафа, как правило, устанавливалась и устанавливается ныне в виде минимальной и максимальной величины, в пределах которой правоприменитель вправе установить конкретное наказание.
Рассмотрим некоторые из вышеуказанных видов административных санкций более подробно. Интерес представляет разграничение между возмездным изъятием предмета административного правонарушения и его конфискацией. Если предмет административного правонарушения легально принадлежал гражданину и не был исключен из гражданского оборота (например, охотничье ружье), то оно, если с его использованием было совершено административное правонарушение, подлежало принудительному изъятию, затем реализации (продаже), а часть вырученной суммы возвращалась собственнику ружья. Конфискации подлежали предметы административного правонарушения, которые не были включены в гражданский оборот.
В принципе, как полагает автор, такая схема с имущественной точки зрения была вполне корректной, так как позволяла гражданину уменьшить имущественные потери от изъятия дорогостоящей вещи. Можно также предположить, что механизмы реализации изъятых вещей, а затем возвращение части вырученных средств собственнику государству на определенном этапе показались обременительными, поэтому все государства-члены ЕАЭС, за исключением Республики Армения, от данного вида административной санкции отказались. В данном государстве вообще самый краткий перечень административных наказаний, состоящий из пяти позиций, – в нем отсутствуют обязательные работы и административный арест.
Рассмотрим виды административных санкций, которые в настоящий период времени дополнили вышеуказанный перечень.
Республике Беларусь к ним добавились такие санкции, как лишение права заниматься определенной деятельностью, депортация и взыскание стоимости. При этом в КоАП данного государства первая из санкций по своему описанию весьма схожа с лишением специального права с той поправкой, что может быть применена к юридическому лицу. Весьма оригинальной является такая санкция КоАП Республики Беларусь, как взыскание стоимости. Она заключается в принудительном изъятии и обращении в собственность государства денежной суммы, составляющей стоимость предмета административного правонарушения в следующих случаях:
- при отсутствии имущества, являющегося предметом административного правонарушения, орудием или средством совершения административного правонарушения;
- при невозможности реализации или экономической целесообразности реализации имущества, являющегося предметом административного правонарушения, орудием или средством совершения административного правонарушения;
- если имущество, являющееся предметом административного правонарушения, орудием или средством совершения административного правонарушения, не находится в собственности (на праве хозяйственного ведения, оперативного управления) лица, совершившего административное правонарушение.
Как представляется автору, за этой юридической конструкцией маскируется дополнительный административный штраф, исчисляемый от стоимости определенного имущества. Цель установления такой санкции – изыскание денежных средств для пополнения государственного бюджета.
В КоАП Республики Казахстан, в сравнении с видами санкций, в свое время установленными Основами, новыми являются следующие:
- лишение разрешения либо приостановление его действия, а также исключение из реестра;
- приостановление или запрещение деятельности;
- принудительный снос незаконно возводимого или возведенного строения;
- административное выдворение за пределы Республики Казахстан иностранца или лица без гражданства.
Автор полагает, что лишение разрешения является лингвистической разновидностью лишения специального права, а вот приостановление действия разрешения может представлять интерес, так как является более гибкой и менее наносящей ущерб с материальной точки зрения формой административно-деликтного воздействия.
Следующий вид санкции – приостановление или запрещение деятельности автор рассматривает, как новеллу – появление данного вида санкций в административно-деликтном законодательстве государств-членов ЕАЭС произошло сравнительно недавно и является самым жестким наказанием для юридических лиц, так как между длительным приостановлением деятельности и запрещением деятельности по имущественным последствиям разницы практически никакой нет, а экономический ущерб от их применения может даже превысить ущерб от банкротства. Причем следует обратить внимание на то, что законодательство Республики Казахстан различает приостановление и запрещение деятельности.
Принудительный снос возводимого или возведенного строения, как административная санкция, является для государств-членов ЕАЭС уникальной. В Российской Федерации такое действие осуществляется на основании судебного решения в качестве правовосстановительной меры. Учитывая заведомую упрощенность собирания и использования доказательств в административно-деликтном процессе в сравнении с гражданским или арбитражным процессами, автор полагает, что использование такой санкции именно как административно-правовой может привести к ошибкам и, как следствие, к нанесению необоснованного ущерба собственникам недвижимого имущества.
Действующее ранее административно-деликтное законодательство Кыргызской Республики предусматривало спектр дополнительных (в сравнении с Основами) административных санкций. К ним относились:
- отстранение должностного лица от занимаемой должности;
- лишение разрешения (лицензии) на занятие определенными видами деятельности;
- проверка знаний Правил дорожного движения;
- проверка знаний охотничьего минимума;
- приостановление определенного вида деятельности, восстановление объекта в его первоначальное состояние, снос (демонтаж) объекта или его части;
- выдворение из пределов Кыргызской Республики иностранных граждан и лиц без гражданства.
Одним из основных принципов, заложенных в действующем Кодексе Кыргызской Республики о нарушениях, является принцип гуманизма за совершенное правонарушение, в виду того, что в отличие от ранее действовавшего Кодекса, в новом Кодексе сокращен перечень основных видов мер взыскания с 14 до 2.
В соответствии с Кодексом КР О Нарушениях выделяют два вида взысканий, а именно:
1. Предупреждение;
2. Штраф;
и плюс дополнительно правовые последствия нарушений в виде:
1. Пени;
2. Изъятия имущества;
3. Эвакуации транспортных средств и применении блокираторов колес.
В КоАП РФ новыми по сравнению с Основами являются следующие виды административных санкций:
- административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
- дисквалификация;
- административное приостановление деятельности;
- административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.
Дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности государственной и муниципальной службы, а также должности в юридических лицах и ряд других должностей и, как санкция, применяемая на определенный период времени, может рассматриваться в качестве действенной меры наказания. Административное приостановление деятельности, как наказание, является санкцией весьма проблематичной, на что автор уже обращал внимание выше. Административный запрет на посещение мест проведения официальных соревнований, как вид санкции, не является предметом настоящей работы.
Таким образом, проведенный анализ показывает, что Основы законодательства об административных правонарушениях Союза ССР и союзных республик в части установления видов административных санкций по-прежнему являются моделью для административно-деликтного законодательства государств-членов ЕАЭС. Установление иных видов санкций в какой-то мере является веянием времени, при этом установление таких наказаний, как приостановление деятельности или ликвидация юридического лица не могут быть оправданы в связи с тем, что их применение не является адресным – в большинстве случаев оно налагает неоправданные обременения на работников таких организаций, на долевых участников или акционеров.
[1] Ведомости ВС СССР. 1980. № 44. Ст. 909.
[2] Ведомости ВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.
[3] 3. См. Старостин С.А., Фатьянов А.А. Уголовный проступок: правовая необходимость или очередная красивая теория?// Административное право и процесс. 2017. № 12.
[4] Официальные ведомости Республика Армения, 1985 года, №23, Ст.295.
[5] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь от 9 июня 2003 года, №63, 2/946.
[6] "Казахстанская правда" от 12 июля 2014 года №135 (27756).
[7] "Эркин Тоо" от 17 мая 2017 года №60-6.
[8] "Эркин Тоо" от 8 февраля 2017 года №17-18.
[9] "Российская газета", №256, 31 декабря 2001 года;
[10] "Российская газета", №237, 25 декабря 1993 года.
1. Vedomosti VS SSR.1980. No. 44.St. 909.
2. Vedomosti VS RSFSR.1984. No. 27.St. 909.
3. Kapustin A. ya. Treaty on the Eurasian economic Union - a new page of legal development of Eurasian integration / / Journal of Russian law. 2014. No. 12. Pp. 105.
4. Kashirina A. A., Morozov A. N. Russia, the Eurasian economic Union and the world trade organization: monograph. SISP M., INFRA - M. 2014. Pp. 37.
5. The code of the Russian Federation about administrative offenses of 30.12.2001 No. 195-FZ (ed. of 04.02.2019 N 8-P)) / / ATP " Consultant Plus»
6. Code of the Republic of Belarus of 21.04.2003 No. 194-Z (ed. of 17.07.2019) "on administrative offences " / / IP" Continent " - http://continent-online.com/
7. Code of the Republic of Kazakhstan on administrative offences of 0.07.2014 No. 235-V (ed. of 01.08.2019) / / IP "Continent"- http://continent-online.com/
8. Code of the Kyrgyz Republic on violations of 13.04.2017 No. 58 (ed. of 21.02.2019) / / IP "Continent"- http://continent-online.com/
9. Code of administrative offences of the Republic of Armenia of 06.12.1985 (ed. of 19.07.2019) / / database of legislation of the CIS countries "Soyuzpravoinform" - http://spinform.ru/
10. ConsultantPlus. 2019.
11. Official website of the Eurasian economic Union http://eaeunion.org./.17.12/2019.
12. Starostin S. A. fat'yanov A. A. criminal misconduct: the legal necessity or just another beautiful theory?// Administrative law and process. 2017. No. 12.
