Saratov, Saratov, Russian Federation
In article a terminological discussion is driven about understanding of such legal categories as a «process», «procedure», «process form», and also about correlation of these concepts in a legal process. In addition, on the basis of analysis of results of scientific researches in area of legal process and budgetary process drawn conclusion about existence in a budgetary law for a budgetary process form, that allows to assert that a budgetary process is the variety of legal process. The authorial understanding of budgetary process norm and budgetary procedural norm is reflected in the article. Their correlation is illustrated on the examples of separate positions of the modern russian process budgetary legislation.
process; procedure; legal process; budgetary process form; budgetary process norms; budgetary procedural norms.
С точки зрения легального определения под бюджетным процессом понимается регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов, бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ)) [1].
В теории юридического процесса сформировались «узкий» и «широкий» подходы к определению термина «процесс».
Сторонники узкого подхода отождествляют процесс с судопроизводством, т.е. под процессом понимается только судебный порядок рассмотрения и разрешения различных категорий дел. Процесс, в своем «широком» понимании, представляет собой процессуальную деятельность всех органов государственной власти, а не только органов правосудия.
В связи с существованием нескольких подходов к определению процесса остается актуальной дискуссия и о процессуальной форме. Сторонники «узкого» подхода придерживаются мнения о том, что процессуальная форма характерна только для рассмотрения гражданских, административных, уголовных дел в суде на основании единых принципов отправления правосудия, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Таким образом, традиционно выделяются гражданская, административная и уголовная процессуальные формы. С точки зрения «широкого» подхода, под процессуальной формой следует понимать «совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата» [2, с. 13].
Таким образом, с точки зрения «широкого» подхода к определению процесса и процессуальной формы, считаем обоснованным утверждать о существовании бюджетной процессуальной формы.
Бюджетно-процессуальная форма – это система установленных бюджетными процессуальными нормами требований и правил, регламентирующих порядок осуществления бюджетного процесса в целом, а также порядок деятельности каждого участника бюджетного процесса, осуществляемого с целью достойного экономического развития страны, а также защиты бюджетных прав граждан и организаций.
Бюджетная процессуальная форма обеспечивает гарантии стабильного функционирования бюджетного устройства страны и характерна только для бюджетной деятельности государства. Вне процедур инструментарий бюджетного устройства государства немыслим, исходя из разработанной в науке теоретико-правовой концепции бюджетного устройства государства (Х.В. Пешкова) [15, с. 101–118, 252–278].
Среди признаков бюджетной процессуальной формы можно выделить следующие:
1. Нормативность бюджетной процессуальной формы, то есть в бюджетном процессе приобретают юридическое значение только те действия его участников, которые совершены в строгом соответствии с бюджетными процессуальными нормами. Действия участников бюджетных процессуальных отношений, выходящие за рамки бюджетной процессуальной формы, следует рассматривать как правонарушения.
2. Системность правил, образующих бюджетную процессуальную форму. Системность бюджетной процессуальной формы обусловлена рядом факторов: во-первых, ч. 3 Бюджетного кодекса РФ содержит исчерпывающий перечень участников бюджетного процесса, во-вторых, бюджетным законодательством четко регламентированы полномочия каждого участника бюджетного процесса, в-третьих, деятельность субъектов бюджетного процесса осуществляется в определенной последовательности и в определенный срок, которые не могут быть нарушены.
Определенная, установленная законом последовательность, свойственная любой конкретной совокупности элементарных процессуальных отношений [3, с. 36]. Бюджетный процесс циклически движется по определенному законом алгоритму [15, с. 252–270].
Динамика и цикличность бюджетного процесса наиболее ярко выражаются в его периодически (каждые 3 года) повторяющихся стадиях:
– составление проекта бюджета;
– рассмотрение и утверждение проекта бюджета;
– исполнение бюджета;
– составление, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.
3. Формальная определенность, то есть фиксация результатов всех действий участников бюджетного процесса в актах-документах (прогноз социально-экономического развития, бюджетный прогноз на долгосрочный период, среднесрочный финансовый план, предложения по объемам бюджетных ассигнований, проекты целевых государственных программ, проект закона о бюджете и т.д.).
При рассмотрении различных процессуальных институтов авторами используются термины «процессуальная норма» и «процедурная норма». В целях определения соотношения этих понятий необходимо определить терминологическое значение «процедуры» и «процесса».
С точки зрения общего лексического значения, большой словарь иностранных слов, термин «процедура», раскрывает как «ряд последовательных действий или мероприятий в каком-либо сложном деле», а «процесс» как «совокупность каких-либо действий, выражающихся в движении, взаимодействии или преобразовании» [4]. В толковом словаре С.И. Ожегова под процедурой понимается «официальный порядок действий, выполнения или обсуждения чего-либо», а под процессом – «ход развития какого-либо явления, последовательная смена состояний в развитии чего-либо» [5].
В научных кругах также нет единой точки зрения относительно соотношения понятий «процедура» и «процесс». Так, В.О. Лучин отождествляет эти понятия [6]. По мнению В.А. Тарасовой процедура и процесс не имеют ничего общего и указывают лишь на возможность перерастания процедуры в процесс [7, С. 112-113]. С.С. Алексеев указывает на то, что не всякая урегулированная правом процедура совершения юридических действий может быть признана процессом, при этом юридический процесс следует рассматривать как длящиеся во времени правоотношения [8, с. 204]. По мнению Н.А. Рассахатской, под процедурой следует понимать все, что выходит за рамки процессуальной формы. При этом Н.А. Рассахатская, придерживаясь «узкого» подхода к пониманию процессуальной формы, выделяет только четыре ее разновидности, предусмотренные ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации [9, с.16]. Л.Н. Борисова определяет процесс как более широкое понятие, включающее в себя процедуру [10, с. 164]. П.С. Долгополов бюджетные процедуры отождествляет со стадиями бюджетного процесса [11].
На основании проведенного анализа понятий «процесс» и «процедура», придерживаясь «широкого» понимания процессуальной формы и процесса, приходим к выводу о существовании в бюджетном процессе как процессуальных, так и процедурных норм.
Процессуальные и процедурные нормы бюджетного права распространяются по всем стадиям бюджетного процесса. Бюджетные процессуальные нормы регламентируют последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов на каждой стадии бюджетного процесса, условия перехода от стадии к стадии, материально-правовой результат конкретных видов деятельности участников бюджетного процесса, а также сроки его достижения.
Бюджетные процедурные нормы регламентируют правила совершения определенных действий участников бюджетного процесса в целях достижения материально-правового результата [12, с. 139] в форме акта-документа, предписанного бюджетной процессуальной нормой.
Процедурные нормы в бюджетном праве представляют собой правила поведения участников бюджетного процесса при совершении отдельных действий в рамках бюджетного процесса. И это является важной составляющей так называемого «бюджетного метода ведения государственного хозяйства» – новой категории, в такой вариации терминов «бюджет» и «государственное хозяйство», предложенной учеными [15, с. 98]
Ст. 169 БК РФ содержит общие положения о процессе составления проекта бюджета. Процедуры по его составлению, регламентированные бюджетными процедурными нормами, закреплены в Постановлении Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период». В качестве примера также можно рассмотреть процессуальную норму о долгосрочном бюджетном планировании. Так, п. 1 ст. 170.1 БК РФ содержит предписание о том, что долгосрочное бюджетное планирование осуществляется путем формирования бюджетного прогноза на долгосрочный период, далее указанная статья содержит правила о сроках разработки бюджетного прогноза Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, о порядке его представления и утверждения. Относительно самой процедуры разработки и утверждения бюджетного прогноза Бюджетный кодекс РФ содержит отсылочную норму к Постановлению Правительства РФ от 31.08.2015 № 914 «О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период». В указанном Постановлении Правительства РФ закреплен конкретный порядок действий каждого участника бюджетного процесса по составлению и представлению бюджетного прогноза. Однако следует заметить, что процессуальные нормы закреплены не только в Бюджетном кодексе Российской Федерации, но и в иных нормативных правовых актах, в том числе и в подзаконных.
Значение бюджетных процессуальных и процедурных норм в обеспечении финансовой деятельности государства видится в следующем:
1. Организация оперативной и эффективной работы каждого участника бюджетного процесса при наименьшей затрате времени, сил и средств.
2. Закрепление таких процедурных правил, при последовательном соблюдении которых возможен глубокий анализ поставленных перед должностным лицом вопросов.
3. Предупреждение проявления субъективизма, а также принятия необоснованного решения.
4. Исключительно важную роль бюджетные процессуальные нормы играют в четкой регламентации порядка разрешения разногласий, возникающих при рассмотрении и утверждении бюджета [13, с. 7] (например, реализация права отлагательного вето Президента РФ при утверждении федерального бюджета). Кроме того, отмечая значение процессуальных норм в целом, и бюджетных процессуальных норм в частности, следует отметить, что они также выполнят и защитную функцию в обеспечении действия норм материальных. Так, например, положения ст. 306.2 БК РФ содержат бюджетные меры принуждения, а также порядок их применения. Следует отметить, что указанная норма носит характер меры, обеспечивающей бюджетный процесс [14, с. 17].
Таким образом, бюджетные процессуальные и процедурные нормы следует соотносить как общее и частное в регулировании бюджетного процесса в целом и бюджетных процедур в частности.
1. Byudzhetnyy kodeks Rossiyskoy Federacii: Federal'nyy zakon ot 31.07.1998 № 145-FZ (red. ot 28.12.2017) [Elektronnyy resurs] // Konsul'tantPlyus: Zakonodatel'stvo. - Rezhim dostupa http: // www.consultant.ru (data obrascheniya: 06.02.2018).
2. Yuridicheskaya processual'naya forma: teoriya i praktika [Tekst]. - M.: Yuridicheskaya literatura, 1976. - 280 s.
3. Sahnova T.V. Kurs grazhdanskogo processa: teoreticheskie nachala i osnovnye instituty [Tekst]. - M.: «VoltersKluver», 2008. - 676 s.
4. Bol'shoy slovar' inostrannyh slov: proishozhdenie, znachenie i opisanie slov [Elektronnyy resurs]. - Rezhim dostupa http://www.megaslov.ru (data obrascheniya: 31.01.2018)
5. Ozhegov S.I. Tolkovyy slovar' russkogo yazyka [Elektronnyy resurs]. - Rezhim dostupa http://www.ozhegov.org (data obrascheniya: 31.01.2018).
6. Processual'nye normy v sovetskom gosudarstvennom prave [Tekst] / V. O. Luchin. - M. : Yurid. lit., 1976. - 168 s.
7. Tarasova V.A. Procedurnaya forma deyatel'nosti organov social'nogo obespecheniya [Tekst] / V.A. Tarasova // Sovetskoe gosudarstvennoe pravo. 1973. - №11. - S. 111-115.
8. Alekseev S.S. Sobranie sochineniy [Tekst]. V 10 t. T. 2: Special'nye voprosy pravovedeniya. - M.: Statut, 2010. - 471 s.
9. Rassahatskaya N.A. Grazhdanskaya processual'naya forma: avtoreferat dis. … kand. yurid. nauk. Saratov, 1995. - 20 s.
10. Borisova L.N. Yuridicheskiy process i yuridicheskaya procedura kak kategorii prava [Tekst] / L.N. Borisova // Pravovaya politika i pravovaya zhizn', 2006. - №2. - S.156-166.
11. Dolgopolov P.S. Byudzhetnyy process: ponyatie, uchastniki, procedury [Elektronnyy resurs] / P.S. Dolgopolov // Konsul'tantPlyus: Pressa i knigi. - Rezhim dostupa http: // www.consultant.ru (data obrascheniya: 06.01.2018).
12. Byudzhetnoe pravo: uchebnoe posobie dlya magistratury [Tekst] / O.V. Boltinova. - 3 izd., peresmotr. - M.: Norma: INFRA-M, 2018. - 256 s.
13. Byudzhetnoe pravo [Tekst]: uchebnoe posobie / G.B. Polyak, D.A. Remihanova, - 8-e izd., pererab. i dop. - M.:YuNITI-DANA, Zakon i pravo, 2015. - 311 s.
14. Komyagin D.L. Zaschita byudzhetnogo processa: otvetstvennost' za narusheniya byudzhetnogo zakonodatel'stva i byudzhetnye narusheniya [Tekst] / D.L. Komyagin // Finansovoe pravo. - 2016. - № 7. - S. 15-19.
15. Peshkova H.V. Teoretiko-pravovye osnovy byudzhetnogo ustroystva gosudarstva: Monografiya [Tekst] / H.V. Peshkova. -M.: INFRA-M, 2017.- 315 c.
