Saratov, Saratov, Russian Federation
GRNTI 10.07 Теория государства и права
BBK 60 Общественные науки в целом
The article for the first time in the legal literature gives the author's definition of the concept of "internal legal systems". It is proved that such systems are a special kind of multi-level legal systems. The necessity and importance of their existence, formation and development at the level of sovereign Federal States are shown. The main emphasis is on the consideration of the main features and conditions of formation within the Federal legal systems.
Intrafederal legal systems
Правовые системы федеративных государств характеризуются как сложные, правовые явления (как правило, двухуровневые), оказывающие комплексное, нормативно-организационное, управленческое, методическое и иное воздействие на общество либо их отдельные сферы. Одним из важных и актуальных направлений такой деятельности является совершенствование правовых образований, существующих в регионах. При этом сами федеральные правовые системы развиваются под влиянием различных видов социальной, юридической и иной деятельности, осуществляемой на федеральном и региональном уровнях, и к тому же нуждаются не только в постоянном внимании со стороны федеральных центров, но и в поддержке со стороны регионов (субъектов федераций).
В этом контексте принципиально важным представляется вывод отечественных и зарубежных авторов о том, что правовые системы могут существовать не только на уровне государства (государственные, национальные правовые системы), но и как «внутригосударственные», «внутринациональные», «внутрифедеральные» правовые образования. Последние, как правило, имеют определенную самостоятельность на части территории единого (союзного) государства. Как отмечает Р. Давид, «в современном мире каждое государство имеет свое право, а бывает и так, что в одном и том же государстве действует несколько конкурирующих правовых систем» [1, с. 18].
Между тем такой вывод дал основание некоторым авторам полагать, что отдельные внутрифедеральные правовые системы Российской Федерации можно называть «трехуровневыми» на том основании, что в их состав вошли автономные округа [2–4]. На наш взгляд, вхождение территорий и всей инфраструктуры одних субъектов федеративного государства в другие не может служить основанием для вывода о том, что внутрифедеральные правовые системы таких субъектов стали «трехуровневыми» [1]. В данном случае объединенные и «сложносоставные» внутрифедеральные правовые системы продолжают оставаться двухуровневыми. В то же время их можно рассматривать как более сложные по структуре, элементному составу, по связям с окружающей средой, по организации деятельности управляющих центров внутрифедеральных правовых систем и др. Как видим, нет сомнений в том, что субъекты федерации, в которые вошли автономные округа, продолжают оставаться самостоятельными государственными образованиями с более усложненными правовыми системами.
Характерной в этом свете является Республика Крым. Как известно, до вхождения в состав России (2014 г.) она в качестве автономной республики, имеющей свои парламент и правительство, входила в состав Украины, считающейся унитарным государством. Однако правовой статус республики, ее правовой системы и органов власти не был должным образом (доктринально и концептуально) обоснован и нормативно закреплен. Не случайно сфера полномочий республиканских органов власти и роль правовой системы на территории Крыма были крайне ограничены. Все жизненно важные вопросы регулировались законодательными актами центральной власти Украины.
Войдя в состав России, Республика Крым и город федерального значения Севастополь обрели статус самостоятельных субъектов Российской Федерации, сформировали свои полноценные внутригосударственные правовые системы, что можно рассматривать как реальность федеративного устройства Российского государства. В порядке сравнения отметим, что подобных правовых образований, входящих на правах самоуправляющихся единиц в состав федеративных, а в ряде случаев и унитарных государств, в мире насчитывается более 300 [5, с. 36].
В этом контексте актуальность настоящего исследования заключается в том, что интересы укрепления и развития федеративных отношений как наиболее уязвимых в современных федеративных государствах требуют от отечественных и зарубежных правоведов, юристов-практиков и политиков комплексно, опираясь на системный подход, подходить к вопросам формирования и дальнейшего развития внутрифедеральных правовых систем. Между тем анализ показывает, что во многих субъектах федераций внутрифедеральные правовые отношения недостаточно организованы и оптимизированы. Как следствие, такие субъекты значительно отличаются в худшую сторону уровнем социального и культурного развития, финансово-экономического состояния, степенью концептуальной обоснованности и практической сформированности своих правовых систем и т.д. Подобное положение усиливает необходимость применения комплексного и системного подходов к изучению внутрифедеральных правовых систем, учитывающих национальные, территориальные, географические и иные особенности регионов. Например, внутрифедеральные правовые системы Российской Федерации – явления сравнительно молодые и в ряде случаев неординарные и потому особо нуждаются в комплексном исследовании.
Однако анализ показывает, что в исследовательском плане внутрифедеральные правовые системы зачастую остаются в тени и во многом трактуются неоднозначно. К сожалению, глубоких исследований таких категорий, как «правовая система федеративного государства», «правовая система субъекта федерации», «внутрифедеральные правовые отношения», крайне недостаточно. Что же касается устойчивого понимания внутрифедеральных правовых систем, то оно и вовсе отсутствует. В результате пока мало объяснены закономерности развития внутрифедеральных правовых систем, что затрудняет понимание существа вопроса и снижает практическую значимость оптимизации федеративных отношений в обществе.
Под этим углом зрения, опираясь на разработанные юридической наукой положения, научные выводы ученых-правоведов, а также на мнение специалистов-практиков, дадим определение внутрифедеральным правовым системам, охарактеризуем их признаки, условия формирования, взаимосвязи с федеральными правовыми системами, а также формы воздействия на правовую жизнь регионов.
Под внутрифедеральными правовыми системами предлагается понимать относительно самостоятельные правовые образования, построенные на концептуальных основах федеральных правовых систем и базовых принципах федерализма, обладающие внутренним энергетическим потенциалом, заложенным в духовно-нравственных ценностях регионов и призванные во взаимодействии с федеральными правовыми системами через управляющие центры своих систем оказывать комплексное нормативно-управленческое упорядочивающее воздействие на внутрифедеральные правовые отношения с учетом специфики территорий и в органичном сочетании с интересами федеративных государств.
В этом контексте представляется важным подчеркнуть, что современная социально-правовая действительность, в которой приходится существовать и взаимодействовать федеральным и внутрифедеральным правовым системам, – материя необычайно сложная. Как показывает практика, федеральным правовым системам без внутрифедеральных правовых систем сложно справиться с задачами комплексного нормативно-управленческого воздействия на региональные процессы, явления и механизмы (социальные и правовые институты, учреждения и технологии, правотворческую и правоприменительную деятельность и др.), без учета получивших сегодня широкое распространение и бурное развитие в национальных республиках и других территориально-государственных образованиях обычаев, правосознания, правовой культуры и т.д., отражаемых в юридической практике.
В этой связи представляется оправданным формировать и развивать внутрифедеральные правовые организации (системы, подсистемы, их элементный состав и в первую очередь центральные управляющие элементы), являющиеся ныне бесспорной реальностью федеративных государств. По своему предназначению такие системы призваны обеспечивать стабилизирующее, упорядочивающее воздействие на региональную правовую жизнь (что неизбежно способствует развитию и федеральной правовой системы), вносить устойчивость в правовые отношения своих территорий, гарантировать их от случайных, произвольных, сиюминутных решений, использовать в законодательной и иной юридической деятельности большой «энергетический потенциал», заложенный в природе национально-территориальных образований, в глубинах правового сознания народов.
К наиболее характерным признакам внутрифедеральных правовых систем, по мнению автора, можно отнести следующие.
1. Построение внутрифедеральных правовых систем должно базироваться на относительно устоявшемся в юридической науке общем понятии «правовая система общества» и осуществляться на доктринальных и концептуальных основах, разработанных на уровнях федеральных и внутрифедеральных правовых систем, опираться на системный подход и базовые принципы федерализма. Представляется, что такой подход предопределяет сходство внутрифедеральных правовых систем между собой и объясняет природу их происхождения.
В то же время нельзя не обратить внимание на то, что такие основы и принципы не только объективны и закономерны, поскольку без них не могут быть сформированы и эффективно функционировать внутрифедеральные правовые системы, но и субъективны по их индивидуальному восприятию и практической реализации, что неизбежно повышает роль концептуальных основ для жизнедеятельности внутрифедеральных правовых систем [6, с. 662]. Так, опираясь на общественное мнение как важный элемент концептуальных основ внутрифедеральных правовых систем, имеющий, как правило, высокую практическую значимость, и ориентируясь на региональные духовно-нравственные ценности, такой подход в пределах своих возможностей призван учитывать интересы и потребности населения каждого региона. Между тем практика показывает, что в индивидуальном восприятии и в реальном претворении в жизнь многие конструкции внутрифедеральных правовых систем, разработанные на уровне концептуальных основ, содержащие исключительно важные правовые ценности, могут искажаться, недооцениваться либо игнорироваться управомоченными субъектами различных структур, что чревато серьезными осложнениями и перекосами. В этом свете помимо принципов федерализма повышается значимость принципов реалистичности и социальной справедливости, которые должны красной нитью проходить через каждую внутрифедеральную правовую систему.
2. Ключевым признаком следует признать заложенные в общей теории систем и в природе федерализма возможности и необходимость системных связей элементного состава и органичного сочетания центральных управляющих элементов правовых систем федеративных государств с другими элементами. Под управляющими элементами имеются в виду: государство как носитель политической власти и организатор формирования правовых систем, право, законодательство, юридическая практика, правовая идеология. В своей совокупности они занимают особое место в формировании федеральных и внутрифедеральных правовых систем. Как отмечает Н.И. Матузов, это вопрос «концептуальный», поскольку сущность правовой системы определяется характером права, его норм и принципов [7, с. 15–33]. В то же время другие элементы, структурированные в рамках федеральных и внутрифедеральных правовых систем, заслуживают не меньшего внимания. Выполняя в них обеспечительную роль, они при этом существенно дополняют палитру системообразующих связей, позволяют подобным системам успешно функционировать. Перечень таких элементов говорит сам за себя: законотворчество и правотворчество, индивидуальные правовые акты, правоотношения, правовая культура, правосознание и др.
В этой связи важно подчеркнуть, что управляющее воздействие центральных элементов правовых систем федеративных государств так же, как и в любой национальной правовой системе, отражается в правовом измерении общего и особенного. В данном случае имеется в виду, что процесс становления и развития федеральных правовых систем (как и правовых систем иных уровней) происходит от уникального к единичному, а затем – к особенному и общему. Единичными признаются национальные правовые системы, а уникальными – смешанные национальные правовые системы, в которых внутрифедеральные правовые системы базируются не только на формально-юридических нормах, но и на обычном праве. С этих позиций такие страны, как США, Германия, Канада, Россия и др., «обречены» жить на принципах федерализма, создавать и развивать внутрифедеральные правовые системы. При этом, несмотря на просматриваемую зависимость исследуемых феноменов от деятельности федеральных властей, широта социальных задач регионов (часто непредсказуемых) неизбежно повышает роль внутрифедеральных правовых систем, спектр действия которых становится гораздо объемнее.
В этом свете, как нам видится, специфика системных связей всего элементного состава внутрифедеральных правовых систем (управляющих и обеспечительных) позволяет им обновляться, менять свое качество, выступать надежным средством оптимизации не только региональной, но и федеральной власти, а в необходимых случаях – и средством их ограничения. При этом следует акцентировать внимание на том, что системные связи управляющих и обеспечительных элементов внутрифедеральных правовых систем в отличие от федеральных более специфичны, более динамичны и менее статичны и потому значительно чаще, чем элементы других уровней правовых систем, нуждаются в своей корректировке.
3. Внутрифедеральные правовые системы отличает и такой признак, как острая и объективная необходимость опоры на региональные социально-правовые и духовно-нравственные «инфраструктуры», упорядочения взаимосвязей и взаимодействия их компонентов.
Находящиеся за рамками элементного состава внутрифедеральных правовых систем такие «инфраструктуры» выступают: во-первых, связующим звеном с внешней средой; во-вторых, опорой для действующего механизма элементного состава внутрифедеральных правовых систем, обеспечивающей их (правовых систем) полноценное функционирование; в-третьих, «точечным», наполненным региональным «духом» средством достижения целей правового регулирования в регионах.
В этом контексте нам представляется, что в силу своей близости к нуждам и духу регионов и необходимости исполнения своих социальных обязательств внутрифедеральные правовые системы нуждаются в опоре на региональные социально-правовые и духовно-нравственные «инфраструктуры», а также во взаимосвязи и взаимодействии с их компонентами во много раз больше, чем сама федеральная правовая система. Наиболее значимыми для формирования внутрифедеральных правовых систем являются такие компоненты (составные части) «инфраструктуры», как компетенция региональных управомоченных субъектов, социальные аспекты предметов ведения, правовой статус и социальная значимость межрегиональных правовых актов, актов локального, муниципального и индивидуального правового регулирования, действующих в рамках внутрифедеральных правовых систем, социально-правовая ответственность органов законодательной и исполнительной власти и государственных служащих регионов, социальная среда и правовая информация регионального масштаба, особенности прошлого и современного образа жизни в регионах, особенности духовно-нравственных ценностей, бытовых, климатических и иных условий, религиозных воззрений населения различных территорий, в границах которых исторически складывались исследуемые правовые образования (например, российского населения Арктики и Крайнего Севера, исповедующего буддизм, язычество и другие религии, республик Поволжья, южных (Северо-Кавказских) республик, исповедующих ислам, другие религии, и т.д.).
Перечисленные компоненты «инфраструктуры» при отлаженном механизме их взаимодействия с элементным составом внутрифедеральных правовых систем и социальной средой могут способствовать тому, чтобы внутрифедеральные правовые системы становились более эффективными и социально направленными, быстро реагировали на запросы внешней среды, восполняли недостающую для своей жизнедеятельности правовую информацию. Характерно, что подобных возможностей у федеральных правовых систем значительно меньше. Такой пробел восполняют внутрифедеральные правовые системы.
4. Внутрифедеральные правовые системы на нормативном и управленческом уровнях обеспечивают многие виды юридической деятельности, характерные для федерального уровня (правотворческая, правоприменительная, правоинтерпретационная и др.), с тем существенным отличием, что такая деятельность, максимально приближенная к правовой жизни регионов, придает их правовым образованиям высокую степень жизнеспособности. Отражая, в частности, специфические правовые ценности региональной правотворческой, правоприменительной и другой деятельности, внутрифедеральные правовые системы опираются на структуры гражданского общества и органы местного самоуправления, которые своими актами способствуют повышению эффективности исследуемых правовых систем, наполняют их новым, в некотором смысле уникальным содержанием. Подобную деятельность можно охарактеризовать на примере роли внутрифедеральных правовых систем в организации и проведении выборов высших федеральных и региональных органов законодательной власти, формировании региональных законодательных органов, наделенных федеральными конституциями правом принятия законодательных актов.
В данном случае роль внутрифедеральных правовых систем видится в том, что их центральные управляющие элементы во взаимодействии с другими элементами систем и с внешней средой могут обеспечивать исполнение комплекса мероприятий. Во-первых, более глубокое (в сравнении с федеральным масштабом) знание настроений избирателей, формирование в оптимальных вариантах избирательных округов, разъяснение смысла и значения предстоящих выборов, сильных и слабых сторон кандидатов и политических партий, повышение юридической грамотности населения и др. Во-вторых, более оперативное использование в своей законотворческой и нормативно-управленческой деятельности накопленного в предвыборный период материала. В-третьих, формирование законодательных инициатив для правовых систем федерального и регионального уровней, гибкое отражение в них разнообразия и разнонаправленности предметов и процессов правового регулирования.
5. Внутрифедеральные правовые системы открывают большой простор индивидуальному правовому регулированию, позитивной децентрализации правовых усмотрений, развитию договорного права, что способствует более полному проявлению активности, инициативы субъектов, переходу к дозволительному типу правовой регламентации в регионах. Как отмечает Г.В. Мальцев, поиски новой современной модели правовой системы должны привести к восстановлению связи права с его естественными истоками, заложенными в характере и структуре общественных отношений [8, с. 186]. В этом аспекте вполне очевидно, что внутрифедеральные правовые системы способны создать на своих территориях единую, гармоничную, нормативную регулятивную систему.
Между тем анализ показывает, что современные формы правового регулирования в федеративных государствах отличаются не только большим разнообразием и разнонаправленностью, но и своей разноуровневостью, что может свидетельствовать о необходимости дальнейшего упрочения каркаса федеральных и внутрифедеральных правовых систем и создания бо́льших возможностей для развития федеративных отношений.
С этих позиций рассмотренные признаки дают основания говорить о том, что внутрифедеральные правовые системы играют важную роль в федеративных государствах: 1) они усиливают взаимодействие федеральных и внутрифедеральных правовых систем не только по вертикали, но и по горизонтали, сближают цели и задачи основных элементов исследуемых феноменов; 2) с бо́льшей точностью определяют виды общественных отношений, нуждающиеся в законодательном и подзаконном регулировании; 3) координируют формы воздействия на правовую жизнь регионов; 4) комплексно прогнозируют тенденции и определяют приоритеты правового развития регионов; 5) оптимизируют юридические средства, структурированные в рамках внутрифедеральных правовых систем и др.
На наш взгляд, такая роль внутрифедеральных правовых систем, формируемых в федеративных государствах, имеющих относительную самостоятельность на части их территорий, несомненно, способствует повышению степени цивилизованности общественных отношений в регионах и может свидетельствовать о том, что они выступают особой разновидностью многоуровневых правовых систем. В то же время их практическое формирование и функционирование предполагают наличие ряда важных условий, таких как:
- учет этнических, бытовых, географических, природных и иных особенностей национальных и государственно-территориальных образований, входящих в состав федеративных государств [9, с. 6–7];
- выявление степени самостоятельности и динамизма предыдущего развития регионов;
- определение границ свободы и самостоятельности законотворческой, нормотворческой, управленческой и иной деятельности;
- возможности расширения и углубления форм и методов правового регулирования, находящихся в рамках внутрифедеральных правовых систем и в компетенции субъекта федерации;
- существование и реализация в рамках внутрифедеральных правовых систем оптимального механизма преодоления противоречий между федеральным и региональным законодательством и его чрезмерной зависимости от федерального центра.
Думается, что представленные в настоящем исследовании суждения, касающиеся основных признаков и условий формирования внутрифедеральных правовых систем, актуализируют проблему необходимости их существования и развития в современных федеративных государствах и позволяют сделать следующие выводы.
Формирование, развитие и функционирование в современном федеративном правовом пространстве внутрифедеральных правовых систем, осуществляемых совместно федеральными центрами и субъектами федераций, являются в настоящее время крайне важными и жизненно необходимыми видами социальной и юридической деятельности. Основополагающим в этом процессе выступают доктринальные и концептуальные основы, разработанные на уровнях федеральных и региональных правовых систем, а также на базовых принципах федерализма. Успешное их применение развивает региональное право, закрепляет специфику правопорядка в регионах, ориентирует на территориальную и национальную дифференциацию правовой культуры. Построенные на таких основах и принципах внутрифедеральные правовые системы имеют свои выраженные признаки, обусловленные соответствующими условиями их формирования, и не только обеспечивают деятельность регионов, но и способствуют оптимизации федеративных отношений в федеративных государствах.
Однако на практике этот процесс носит деликатный, сложный и многоплановый характер. Он не должен допускать ущемления национальных, политических, социальных, территориальных и иных прав регионов.
[1]Пермский край создан 1 декабря 2005 г. на основе объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Красноярский край создан 1 января 2007 г. на основе объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа. Кроме того, в настоящее время в России существует еще два «сложносоставных» субъекта федерации: Тюменская область с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами; Архангельская область с Ненецким автономным округом. Но их нельзя рассматривать как субъекты федерации, имеющие дополнительные уровни правовых систем. Вероятнее, это особенность правовых систем данных регионов.
1. David R., Zhoffre-Spinozi K. Osnovnye pravovye sistemy sovremennosti. M., 1996. 400 s.
2. Gavrilov V.V. Ponyatie nacional'nyh i mezhdunarodnyh pravovyh sistem // Zhurnal rossiyskogo prava. 2004. № 11. S. 98-112.
3. Dudko I.G. K voprosu o «pravovoy sisteme» sub'ektov Rossiyskoy Federacii // Gosudarstvo i pravo. 2003. № 9. S. 96-99.
4. Serebrova S.O. Obscheteoreticheskie osnovy formirovaniya evropeyskoy pravovoy sistemy: avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. N. Novgorod, 2005. 33 s.
5. Mukienko I.N. Tipologiya sovremennyh pravovyh sistem: kriterii i sravnitel'naya harakteristika // Istoriya gosudarstva i prava. 2007. № 3.
6. Mal'cev G.V. Social'nye osnovaniya prava. M., 2007. 800 s.
7. Matuzov N.I. Pravo kak central'nyy element i normativnaya osnova pravovoy sistemy // Voprosy teorii gosudarstva i prava. Saratov, 1988.
8. Mal'cev G.V. O proishozhdenii i rannih formah prava i gosudarstva. M., 2000. 189 s.
9. Metshin I.R. Pravovaya sistema respubliki v sostave Rossiyskoy Federacii (na primere Respubliki Tatarstan): avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. M., 1999. 20 s.
