Russian Federation
PORA expert center (expert)
Moskva, Moscow, Russian Federation
The article presents the legal framework for the development of social entrepreneurship on the territory of the Russian Federation. The problem is considered in the context of two main components: the need to consolidate the legal foundations of the conceptual space in the field of social entrepreneurship and the development of infrastructure for the functioning of the relevant enterprises that can be implemented within the framework of public-private partnership.
social entrepreneurship, solution of the social problems, public-private partnership, project, infrastructure bonds.
Одно из самых перспективных направлений использования механизмов и инструментов публично-частного партнерства – организация, поддержка и финансирование бизнес-проектов в целях повышения качества, уровня жизни населения и достижения коммерческих интересов.
В рамках данной статьи под развитием социального предпринимательства понимается увеличение количества зарегистрированных на территории Российской Федерации хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по производству продукции, оказанию услуг и выполнению работ, нацеленную на получение прибыли и удовлетворение потребностей общества в решении социальных проблем.
При этом данные хозяйственные субъекты не стоит отождествлять с некоммерческими организациями, несмотря на то, что традиционно понятие «социально ориентированные» используется в российской теории и практике в отношении некоммерческих организаций в соответствии с определением, данным в Федеральном законе от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
Развитием социального предпринимательства, как процесса, по мнению авторов, прежде всего, должны заниматься коммерческие организации и индивидуальные предприниматели, именно тогда, все чаще употребляемый термин будет иметь прямое смысловое значение.
Данное развитие требует не только формирования институциональной среды для реализации деятельности данных субъектов, но и создания или реконструкции инфраструктурных объектов, особенно если функционирование предприятия подразумевает оказание социально ориентированных услуг. Например, в сфере социальной реабилитации инвалидов, стационарного социального обслуживания людей старшего возраста.
По данным Минтруда РФ, на 1 января 2017 г. общее число зданий учреждений социального обслуживания составило 1293 единицы. Среди них есть здания, требующие реконструкции, находящиеся в аварийном состоянии, ветхие здания [1].
В частности, очередь на получение места в стационарных учреждениях социального обслуживания населения, по состоянию на 1 января 2017 г., составляла 16,5 тыс. чел. Из них более 2/3 – это ожидающие места в психоневрологические дома-интернаты. И наконец, наиболее серьезная проблема заключается в том, что количество нуждающихся людей старшего возраста в стационарной социальной помощи в разы больше. По среднему варианту прогноза Росстата к началу 2021 г. доля лиц старше трудоспособного возраста в общей численности населения страны возрастет до 26,7%, а их численность достигнет 39,5 млн чел. [2].
С учетом демографической ситуации и мировых трендов, надо иметь в виду, что в развитых странах необходимый уровень обеспеченности (наличие мест) постоянного проживания и ухода для пожилых составляет 3–5% от пожилого населения. Для России данный расчетный уровень составляет 1,2–2 млн мест, при этом государство обеспечивает только около 270 тыс. мест (вместе для пожилых и инвалидов). Создание одного места для постоянного ухода и проживания стоит в Москве − это, примерно, 4.5–6 млн руб., а в регионах – 2 млн руб. Следовательно, в будущем, необходимы инвестиции около 2–4 трлн руб. Очевидно, что уровень бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации недостаточен для создания обозначенных условий [2].
Публично-частное партнерство подразумевает реализацию инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства, в том числе для развития социальной инфраструктуры с привлечением внебюджетных источников, где в роли публичного партнера выступает регион или муниципальное образование.
В мировой практике социальное предпринимательство является достаточно популярным видом предпринимательской деятельности. В России по данным Фонда региональных социальных программ «Наше будущее» за десять лет существования организации за финансовой поддержкой обратилось более 1500 социальных предпринимателей [3], что свидетельствует о востребованности социального предпринимательства. Однако форсированию данного вида бизнеса мешает ряд проблем. Одна из ключевых − отсутствие федерального закона, который закрепил бы правовой статус социальных предпринимателей и разграничил понятия «социальный бизнес», «бизнес в социальной сфере», «деятельность социально-ответственного бизнеса» и «социальное предпринимательство».
Анализ законодательной базы Российской Федерации выявил единственный правовой документ, регламентирующий такой вид деятельности как социальный бизнес, – Приказ Минэкономразвития № 220 от 24 апреля 2013 г. «Об организации проведения конкурсного отбора субъектов РФ, бюджетам которых в 2013 году предоставляются субсидии из Федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства субъектами РФ» [4]. В данном документе достаточно узко дается понятие социального бизнеса, упоминаются субъекты без точного определения данной группы, и указывается ряд условий, в которых социальный бизнес может функционировать. Помимо «размытости» терминологии нет указания на финансовую поддержку этого вида деятельности. Следует отметить, что отдельные законодательные акты, лишь косвенно, затрагивают регулирование некоторых аспектов социального бизнеса. Так, в 2015 г. принят и вступил в законную силу Федеральный закон № 442 от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [5], в котором прописаны гарантии бесплатного социального обслуживания несовершеннолетних и пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, но не указан стандарт предоставления социальных услуг населению.
При этом в рамках утратившего силу Федерального закона, государственные услуги в сфере социального обслуживания могли предоставлять исключительно муниципальные и (или) государственные организации. В соответствии с правовым актом 2015 г. соответствующие заказы должны распределяться на конкурсной основе, а их поставщиками могут быть коммерческие и некоммерческие организации, индивидуальные предприниматели.
В августе 2016 г. Минэкономразвития России выступило с проектом Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части закрепления понятия "Социальное предпринимательство"»). Авторами данного проекта предлагается внести изменения в федеральные законы № 209-ФЗ от 24 июля 2007 г. «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» [6] и № 135-ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» [7].Это была первая попытка в создании нормативно-правового документа, регламентирующего и описывающего социальное предпринимательство, а также механизмы его реализации. Данный законопроект был отклонен Государственной думой в связи с отсутствием четкости, логичности текста документа, формальной проработкой аспектов исследуемого вида бизнес-деятельности, предложенных к регламентации.
В начале 2017 г. был представлен новый законопроект, регламентирующий деятельность социальных предпринимателей в России. Он находится в открытом обсуждении до августа 2017 г., принятие закона планируется осенью этого же года. Важность этого документа подчеркнул президент В.В. Путин, находясь с визитом в Карелии. Президент отметил, что на сегодняшний день представлены два законопроекта. В одном из них должны быть даны четкие ответы на вопросы: «Кто такой социальный предприниматель?», «Кого из современных предпринимателей можно назвать социальным?» и др. Во втором законопроекте должны быть указаны механизмы реализации этого вида деятельности.
В качестве недостатков законопроекта, регламентирующего социальное предпринимательство, можно отметить отсутствие следующих аспектов:
- Определения понятия социального предпринимательства и критерий социального предприятия.
- Описания использованных моделей социальных предприятий именно на российских территориях, механизмов их реализации. Большая часть таких предприятий в России репликативны, механизмы их деятельности заимствованы из-за рубежа и адаптированы под практику нашей страны.
- Системы преференций, касающиеся финансовой и имущественной части. Например, одним из возможных финансовых инструментов, способствующим реализации и распространению социального предпринимательства на территории нашей страны могли быть социальные облигации, способствующие решению актуальных проблем общества, путем материального стимулирования инвесторов со стороны государства. Этот механизм впервые предложил Вашингтонский исследовательский Центр глобального развития для обеспечения частными инвестициями сферы социального развития. На сегодняшний день, существует положительный опыт его применения в США, Австралии, Великобритании и других странах [3].
Не менее значимым могло бы стать использование другого типа облигаций (инфраструктурных облигаций) для решения одной из первостепенных проблем отрасли, обозначенной в данной статье − состояние ее инфраструктуры. Качественное социальное обслуживание невозможно без развития инфраструктуры социального обслуживания и привлечения, с этой целью, инвестиций.
Наиболее перспективным инструментом привлечения инвестиций в данную сферу можно считать публично-частное партнерство.
В настоящее время на федеральном уровне полностью сформирована нормативно-правовая база для реализации проектов государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства.
В июле 2015 г. был принят Федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и внесены изменения в закон о концессионных соглашениях. Для конкретизации отдельных положений закона издано 10 постановлений Правительства Российской Федерации 4 приказа Минэкономразвития России.
Подзаконные акты регламентируют процедуры, связанные с подготовкой, рассмотрением публичной стороной и оценкой предложений о реализации проектов публично-частного партнерства, а также отдельные этапы конкурсных процедур, последующие контроль и мониторинг реализации соответствующих соглашений.
Следует отметить, что принятие закона №224-ФЗ разграничило такие формы межсекторного взаимодействия, как проекты партнерства и проекты, реализуемые в рамках концессионных соглашений. Ранее, последние считались в рамках регионального законодательства большинства субъектов Российской Федерации одой из форм партнёрства, в настоящее время это самостоятельная форма взаимодействия публичной власти и бизнеса в рамках проектного подхода.
В тоже время проекты, реализуемые в рамках Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» остаются не менее значимым инструментом для развития социальной инфраструктуры.
В частности, использование инфраструктурных облигаций для развития социальной инфраструктуры возможно, как в рамках 224-ФЗ, так и в рамках 115-ФЗ. Данные облигации Министерство экономического развития Российской Федерации рекомендует в качестве основных источников финансирования проектов публично-частного партнерства рассматривать банковское кредитование, бюджетное софинансирование и выпуск облигаций [8], приведенных в качестве примера в данной статье.
Использование инфраструктурных облигаций позволяет найти альтернативный способ финансирования проектов публично-частного партнёрства, а также привлечь новую группу инвесторов, готовых финансировать инфраструктурные проекты с длительным сроком реализации.
Схема инфраструктурного облигационного займа в рамках 115-ФЗ и 224-ФЗ представлена на рис. 1.
Рис. 1. Схема инфраструктурного облигационного займа для проектов, реализуемых на основе концессионных соглашений и соглашений о публично-частном партнерстве
Следует отметить, что использование инфраструктурных облигаций для развития социальных объектов, в настоящее время, реализуется крайне редко. Активно развивается банковское кредитование и бюджетное софинансирование.
Статья 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает нормы, связанные с бюджетными инвестициями в объекты государственной (муниципальной) собственности, а также закрепляет право органов государственной власти субъекта Российской Федерации органов местного самоуправления передавать «…на безвозмездной основе на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика по заключению и исполнению от имени соответствующего публично-правового образования государственных (муниципальных) контрактов от лица указанных органов при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением полномочий, связанных с введением в установленном порядке в эксплуатацию объектов государственной (муниципальной) собственности)) бюджетным и автономным учреждениям, в отношении которых указанные органы осуществляют функции и полномочия учредителей, или государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, в отношении которых указанные органы осуществляют права собственника имущества соответствующего публично-правового образования» [9].
Приведем примеры использования бюджетного софинансирования в рамках региональных проектов государственно-частного партнерства для развития социальной инфраструктуры, которые могли бы стать объектами оказания социально ориентированных услуг в рамках исследуемого предпринимательства:
− создание крытого спортивного комплекса с искусственным льдом на 5000 мест в Ульяновской области;
− строительство плавательного бассейна в г. Отрадное Кировского муниципального района Ленинградской области;
− реконструкция зданий детских комбинатов в Новосибирской области;
−создание центра детского и молодежного инновационного творчества в г. Ижевске Удмуртской Республики [8].
Следует отметить, что большинство из данных проектов в настоящее время не завершены, а соглашения о реализации между публичным и частными партнерами были заключены в рамках законов субъектов Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, которые до принятия 224-ФЗ были главной правовой основой данного межсекторного взаимодействия. Упомянутые соглашения не учитывали специфику деятельности хозяйствующих субъектов социального предпринимательства при расчете окупаемости инвестиций. Данный аспект в будущем требует сопоставления мер государственной поддержки организаций в сфере социального предпринимательства, которую планирует утвердить Правительство Российской Федерации, и моделей публично-частного партнерства, которые закреплены в 224-ФЗ.
Интерес региональных властей к инфраструктуре социального обслуживания обусловлен 442-ФЗ [5], в соответствии с которым разработка, финансовое обеспечение и реализация региональных программ социального обслуживания, относится к полномочиям субъекта Российской Федерации.
Безусловно, в статье приведены не все правовые акты, регламентирующие развитие социального предпринимательства в рамках проектов публично-частного партнерства. Каждый проект требует разработки нормативно-правового обеспечения с учетом регионального законодательства и муниципальных правовых актов территории размещения инфраструктурного объекта.
Однако, анализ соответствующих основ позволяет сделать ключевой вывод: необходимо принятие федерального закона, регулирующего процесс социального предпринимательства, закрепляющего определения субъектов и объектов данной деятельности, что позволит конкретизировать механизм финансирования инфраструктурных проектов в рамках публично-частного партнерства с учетом мер государственной поддержки, на данном этапе, планируемой к внедрению.
1. Doklad ob itogah raboty Ministerstva truda i social'noy zaschity Rossiyskoy Federacii v 2016 godu i zadachah na 2017 god [Elektronnyy resurs]. − Rezhim dostupa: http://www.srgroup.ru/doklad-ob-itogakh-raboty-mintruda-v-2016-g-i-zadachakh-na-2017-g.pdf (data obrascheniya: 23.07.2017).
2. Proekt strategii deystviy v interesah grazhdan pozhilogo vozrasta do 2025 goda [Elektronnyy resurs]. − Rezhim dostupa: http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/protection/203 (data obnovleniya: 26.07.2017).
3. Fond regional'nyh social'nyh programm «Nashe buduschee»: oficial'nyy sayt [Elektronnyy resurs]. - Rezhim dostupa: http://www.nb-fund.ru/. - Zagl. s ekrana (data obrascheniya: 27.07.2017).
4. Ob organizacii provedeniya konkursnogo otbora sub'ektov Rossiyskoy Federacii, byudzhetam kotoryh v 2013 godu predostavlyayutsya subsidii iz Federal'nogo byudzheta na gosudarstvennuyu podderzhku malogo i srednego predprinimatel'stva sub'ektami RF: prikaz Minekonomrazvitiya Rossii ot 24 aprelya 2013 goda № 220[Elektronnyy resurs]. - Rezhim dostupa: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/smallbusiness/doc20130424_06.
5. Ob osnovah social'nogo obsluzhivaniya grazhdan v Rossiyskoy Federacii: Federal'nyy zakon Ros. Federacii ot 28 dekabrya 2013 goda № 442-FZ // Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federacii. -2013.
6. O razvitii malogo i srednego predprinimatel'stva v Rossiyskoy Federacii: Federal'nyy zakon Ros. Federacii ot 24 iyulya 2007 goda № 209-FZ (s izm. i dop.) // Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federacii. - 2007.
7. O zaschite konkurencii: Federal'nyy zakon Ros. Federacii ot 26 iyulya 2006 goda № 135-FZ (red. ot 03.07.2016) // Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federacii. - 2006.
8. Rekomendacii po realizacii proektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva. Luchshie praktiki [Elektronnyy resurs]. − Rezhim dostupa: http://economy.gov.ru/minec/resources/c94c77ec-5773-4544-88eb-9746d19a77e4/metodic_gchp.pdf (data obnovleniya: 26.07.2017).
9. Byudzhetnyy kodeks Rossiyskoy Federacii: [feder. zakon: prinyat Gos. Dumoy 31 iyulya 1998 g.: po sostoyaniyu na 30.07.2017] [Elektronnyy resurs] // Konsul'tant plyus: spravochno-pravovaya sistema. -Rezhim dostupa: http://www.consultant.ru/popular/budget/ (data obrascheniya 30.07.2017).
