Moscow, Russian Federation
This article observes the issues of legal regulation of immigration in federal states, as well as issues relating to separation of powers. Taking into account a tendency of global immigration, basing on science and theoretical proposals of foreign and national researchers in constitutional law, the author proposes to look at the conception of “immigration federalism” that provides with ideas of decentralization policy within separation of powers in immigration issues: from federal to states and municipal authorities, for the sake of science and practical needs and for its realization on the territory of the Russian Federation.
federalism, immigration, legal regulation of immigration, foreign nationals, separation of powers, immigration federalism, decentralization.
В настоящий период общественного развития миграция иностранных граждан носит интернациональный и глобальный характер. По данным доклада ООН [1], за 2000–2015 гг. средний чистый прирост миграции в страны Европы, Северной Америки и Океании составлял 2,8 млн человек в год. Согласно прогнозам ООН, в 2015–2050 гг. основными странами, принимающими мигрантов (более 100 тыс. человек в год), будут такие, как США, Канада, Великобритания, Австралия, Германия, Российская Федерация и Италия [1, с. 12, 13]. Исследования говорят о вовлечении множества государств в процесс глобальной миграции, и Россия, в данном контексте, рассматривается как одна из основных стран, принимающих мигрантов.
Согласно данным официальной статистики за 2015 г. [2], в Россию прибыло 598 617 мигрантов, что значительно превышает уровень 2013 и 2014 г., с показателями 482 241 и 590 824 человек соответственно. При обращении к статистическим источникам следует осознавать тот факт, что построение статистических таблиц осуществляется на основе официального учета иностранных граждан органами государственной власти, а также при условии формального подхода к пониманию мигранта (иностранного гражданина), которым признается лицо, обладающее иным, нежели российским, гражданством. Гражданин, имеющий наравне с российским гражданством гражданство иностранного государства, не рассматривается как иностранный гражданин для целей официальной статистики, такое лицо не раскрывает свой статус иностранного гражданина, будучи натурализованным гражданином РФ. Количество таких граждан существенно ввиду некоторых социально-политических процессов, при которых последние получают гражданство России, находясь в государствах своего постоянного проживания, и лишь после этого осуществляют переезд на территорию России, сохраняя прежнее гражданство. Полагаем, что такие граждане, обладающие «двойным гражданством», остаются иностранными гражданами не в силу формально-юридического определения, установленного законодателем, а в силу рассмотрения последних как лиц, не имеющих прочных социальных связей и не обладающих некоторыми адаптивными и культурными навыками для интеграции в современное российское общество. В этом смысле всякое исследование и меры правового воздействия, связанные регулированием миграции, должны учитывать описываемый нами пласт иностранных граждан как de jure граждан России, но de facto иностранных граждан в более широком понимании. При прочих равных условиях, объективно существующие данные говорят о существовании потребности в регулировании миграции. Под регулированием миграции нами понимается не только наличие позитивного регулирования вообще. Речь идет об эффективном комплексном правовом регулировании миграции, что оказывает благоприятное воздействие на правовое и экономическое развитие государства.
Вопрос регулирования миграции должен решаться не только наличием количественных факторов (нормативно-правовой базы, институтов), а также и качеством мер, направленных на такое регулирование, с учетом федеративного государственного устройства. На основе этого мы считаем, что эффективность мер правового регулирования миграции может достигать своей цели благодаря созданию правовых условий для наделения специальных субъектов публичной власти полномочиями по регулированию миграции, вопреки сложившейся и закрепленной на законодательном уровне системе, при которой вопросы регулирования миграции находятся в исключительной компетенции федеральных органов власти.
В связи с этим в данной статье мы осуществляем научно-практическое исследование вопроса регулирования миграции в условиях федеративного государственного устройства и предлагаем рассматривать данную проблематику через призму концепции «миграционного федерализма», подразумевающей передачу полномочий по регулированию миграции на различные уровни публичной власти, что полностью отвечает принципам федерализма и применимо к отечественному правопорядку.
Как следует из нормы прямого действия – пункта 1 статьи 1 Конституции РФ [3], Россия является федеративным государством. Как и во многих федеральных государствах, публичная организация власти базируется на разделении государственно-властных полномочий среди различных уровней власти: федеративная, региональная и, как правило, муниципальная власть. Одной из особенностей федерализма является децентрализованная модель государственного устройства [4; 5, с. 76–116; 6], при которой верховная, федеральная власть, обладает определенным набором полномочий и фактически не вмешивается в сферу компетенций региональных властей, а последние, в свою очередь, делегируют часть своих полномочий на уровень муниципальных властей. Таким образом, достигается политическая децентрализация и независимость (с некоторыми допущениями) каждого уровня публичной власти. Учитывая такую особенность федеративного государственного устройства, важно уделять внимание вопросам разделения полномочий по регулированию миграции различными органами власти, по их уровню в системе Федерации.
Порядок распределения полномочий (предметов ведения) в отечественном правопорядке регулируется посредством установления общей нормы в статье 71 Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения Федерации и субъектов. Однако перечень предметов ведения, содержащийся в указанной статье, не является исчерпывающим. Так, пункт 1 статьи 76 Конституции РФ устанавливает, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Следовательно, посредством принятия федерального закона и инкорпорации в него специальной оговорки (статьи) о предмете ведения достигается законодательная цель по разделению полномочий. Проследить применение данной отсылочной нормы можно посредством анализа Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее – Закон) [7]. Как следует из смысла и содержания Закона, законодательство о правовом положении иностранных граждан в РФ основывается на Конституции РФ и состоит из собственно Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и иных федеральных законов (статья 3 Закона). Помимо указанной оговорки, достигается законодательная цель – закрепление исключительных полномочий по регулированию миграции федеральными органами власти. Однако самими федеральными законами может предусматриваться передача некоторых полномочий на уровень субъектов Федерации. Так, в Законе указывается на возможность передачи полномочий по выдаче патентов иностранным гражданам субъектами Федерации, на основе соответствующего соглашения о взаимодействии между федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и субъектом Федерации (абзац 3 пункт 29 статьи 13.3 Закона). Такая особенность, связанная с тем что часть полномочий по регулированию миграции делегируется на уровень субъектов Федерации, является скорее исключением, нежели правилом. Данный подход сложился стихийно, ввиду внесения соответствующих поправок, направленных на регулирование определенной области правоотношений, в данном случае труда иностранных граждан. Комплексные поправки, направленные на разделение полномочий между различными органами власти, в условиях федеративного устройства до настоящего момента не предпринимались.
В целом, как мы можем заметить, несмотря на некоторые допущения совместного ведения в вопросах регулирования миграции, доминирующее положение (по количеству исключительных полномочий) занимает Федерация. Однако, учитывая тенденции миграции, а также диалектическую трансформацию всякой материи, в том числе и законодательно-правовой, мы убеждены в существовании объективных причин для смены такого традиционного подхода ввиду следующего.
Всякая система федерального государственного устройства имеет собственные исторические формы развития, которые трансформируются в связи с изменением методов делегирования федеральными органами власти тех или иных полномочий на уровень региональных или муниципальных властей. Очевидно, что не каждое государство делегирует одинаковый набор полномочий на тот или иной уровень государственной власти. Данное отличие, представляется, вызвано экономико-политическим развитием общества, которое является прямой предпосылкой для децентрализации государственной власти. Одной из важнейших объективных предпосылок для процесса изменения подходов к регулированию миграции является сама миграция и необходимость ее регулирования. Необходимость такого подхода продиктована и сложившейся позицией в среде научного сообщества.
Речь идет о концепции «миграционного федерализма» [8, 9]. Так, некоторые зарубежные авторы [10] в своих исследованиях утверждают, что, несмотря на то, что регулирование миграции является традиционным предметом ведения федеральной власти, ввиду ее национальной важности, сегодня наблюдается скептицизм в части готовности и возможности регулировать миграцию в современных условиях в традиционном ключе. Действительно, исторически так сложилось, что наиболее значимые вопросы государственного регулирования закреплялись в Основном законе как исключительные предметы ведения Федерации. К таковым можно отнести вопросы гражданства и регулирования миграции. Однако с появлением такой проблемы, как глобальная миграция осуществлять контроль за вновь прибывшими иностранными гражданами или за их интеграцией исключительно со стороны федеральных органов власти представляется труднореализуемым и затратным. В связи с этим возникают тенденции по регулированию миграции на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
В отечественной науке конституционного и муниципального права вопрос о децентрализации в вопросах регулирования неоднократно поднимался, однако он, в большинстве своем, опирался на тезис о праве субъектов РФ регулировать миграцию. Так, тезис о необходимости регулирования внешней миграции на уровне совместного ведения субъектов Федерации и РФ высказывал М.В Петровец [11]. В частности, автор выдвинул идею о возможности «существования миграционного законодательства субъектов Федерации» [11, с. 6, 7]. Схожий по своей направленности тезис о возможности децентрализации в вопросах миграции, основанной на договорной природе между субъектами и федеральной властью, предлагала А.А. Мишунина [12, с. 40], при этом она привела пример аналогичного опыта зарубежного федерального государства – Канады.
В развитие темы миграционного законодательства, принятого на уровне субъектов Федерации, С.А. Трыканова [13, с. 21–24; 14, с. 42–45] предложила на федеральном уровне закрепить полномочия органов власти субъектов Федерации в сфере миграции, в части полномочий по обеспечению мигрантов социальными гарантиями. О возможности участия органов местного самоуправления в процессах интеграции мигрантов, в связи с наличием у таких субъектов власти объектов муниципальной инфраструктуры, было высказано Л.А. Глазковой [15, с. 3, 4] и молодым исследователем Н.А. Давтян [16]. Особенный интерес в работе Л.А. Глазковой, с точки зрения правового регулирования миграции, может служить предложение о создании «муниципальной миграционной службы» [15, с. 16], что означает передачу полномочий по регулированию миграции на уровень органов местного самоуправления. Т.Я. Хабриева, например, указывала [17, с. 6] на проблемы миграции и необходимость ее регулирования как субъектами Федерации, так и органами местного самоуправления. Об актуальности реализации государственной национальной (миграционной) политики на уровне местных органов власти говорил и В.А. Хохлов [18, с. 120].
Как видим, в отечественной и зарубежной литературе есть интерес к децентрализованной модели регулирования миграции, другими словами, миграционному федерализму. Однако если разработка научно-теоретической базы и исследования по вопросу регулирования миграции субъектами Федерации проводилась, то практические исследования и законодательные предложения по решению вопроса регулирования миграции на муниципальном уровне отсутствуют. Данное явление представляется объяснимым, учитывая сложность и комплексность правовых норм, регулирующих местное самоуправление [19, с. 9–12], не говоря уже о внутренних особенностях муниципальных образований (культурные, национальные).
В целом миграционный федерализм имеет актуальное значение в вопросах регулирования миграции в федеративном государстве ввиду изменения среды правового регулирования, связанной с тем, что миграция затрагивает многие сферы общественной и политической жизни. Как правило, прямое взаимодействие с мигрантами осуществляет муниципальная и региональная власть. Например, социальная сфера, сфера здравоохранения, проблемы места жительства и др. Такое взаимодействие заключается не только в наличии правоотношений, но и в существовании экономических отношений на той или иной территории, вопросы, решение которых лежат в плоскости муниципальной или соответствующей региональной власти. Помимо прочего, мигранты преимущественно селятся в крупных городах, следовательно, нагрузка по содержанию объектов инфраструктуры и обязанность по обеспечению прав и интересов граждан лежит в области предметов ведения муниципальных властей или властей субъектов Федерации. Таким образом, несложно заметить, что на уровень федеральной власти попадают вопросы, связанные с правовым положением иностранных граждан в границах государства, остальные же немаловажные вопросы ложатся на плечи органов местного самоуправления и властей субъектов Федерации, и казус заключается в том, что данные проблемы должны решать органы федеральной власти. Здесь уместно задаться вопросом: нужно ли всецело следовать пути централизации государственной власти в рамках регулирования миграции или следует делегировать часть полномочий на уровень ниже для достижения благоприятных правовых, социальных и экономических целей как собственного населения, так и иностранных граждан?
Решение данного вопроса, представляется, имеет два пути решения, причем весьма категоричных:
1) децентрализация (делегирование на уровень ниже – субъектам федерации, органам местного самоуправления вопросов по регулированию миграции), или
2) сохранение status quo, при котором структура организации публичной власти не меняется, при этом de facto попытки регулирования миграции субъектами Федерации или местными органами власти будут проявляться, но таковые будут носить явно спонтанный характер.
Отметим, что на практике реализация концепции миграционного федерализма была осуществлена в некоторых государствах (например, Канада, США, Австрия, Бельгия, Италия, Швейцария и др.). Применительно к отечественному правопорядку, с учетом юридической техники, делегирование полномочий (части полномочий) по регулированию миграции от Федерации могло быть осуществлено посредством внесения поправок в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [20] в дополнение к содержащимся декларативным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ по социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия (подпункт «а» пункта 2 статьи 21) и полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта, а именно функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции в целях размещения специальных учреждений (подпункт 76 пункт 2 статья 26.3). Органы субъектов Федерации, в свою очередь, могли бы делегировать часть полномочий на уровень местных органов власти с учетом наличия широких полномочий в данной сфере у субъектов Федерации и общей тенденции к встраиванию местного самоуправления в систему органов государственной власти [21, с. 2]. При этом речь идет не о конкретизации федерального законодательства на низшем уровне, что уже присутствует во множестве нормативных правовых актов субъектов Федерации, как указывается в исследовании И.В. Михеевой [22, с. 38], речь идет о реальном участии субъектов Федерации и органов местного самоуправления в регулировании миграции и разработке нормативных правовых актов сообразно целям развития и специфике субъекта и территорий, на которых осуществляется местное самоуправление.
С учетом изложенного, принимая во внимание тенденции международной миграции в мировом масштабе, рост количества иностранных граждан, ежегодно пребывающих на территорию России, возникает объективная необходимость к новому подходу регулирования миграции в условиях федеративного государственного устройства. Такой подход может быть реализован в рамках так называемой концепции «миграционного федерализма», что достигается посредством разделения предметов ведения или совместного ведения вопросов регулирования миграции в рамках федеративного государственного устройства. Так, вопрос правового регулирования миграции в городах, муниципальных образованиях, по нашему мнению, необходимо частично передать на уровень муниципальных властей. Такой подход будет отвечать требованиям эффективности мер правового регулирования, позволит вовлекать органы местного самоуправления в непосредственное политическое и правовое участие в регулировании миграции на подведомственных им территориях, улучшит интеграцию иностранцев в общество с учетом соблюдения конституционных прав человека и гражданина.
1. United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2015). World Population Prospects: The 2015 Revision, Key Findings and Advance Tables. Working Paper No. ESA/P/WP.241, New York, 2015. Sm. takzhe: World Urbanization Prospects, 2014 rev. // UN Dep`t of Economic and Social Affairs. URL: https://esa.un.org/unpd/wup/Country-Profiles/ (data dostupa: 01.03.2017).
2. Chislennost' i migraciya naseleniya Rossiyskoy Federacii v 2015 godu [Elektronnyy resurs] // Oficial'nyy portal Federal'noy sluzhby gosudarstvennoy statistiki. - URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b16_107/Main.htm (data dostupa: 01.03.2017).
3. Konstituciya Rossiyskoy Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993) (s uchetom popravok, vnesennyh Zakonami RF o popravkah k Konstitucii RF ot 30.12.2008 № 6-FKZ, ot 30.12.2008 № 7-FKZ, ot 05.02.2014 № 2-FKZ, ot 21.07.2014 № 11-FKZ) // SZ RF. - 2014. - № 31, st. 4398.
4. Eleyzer D. Dzh. Sravnitel'nyy federalizm [Tekst] / D. Dzh. Eleyzer // Polis. - 1995. - № 5.
5. Dobrynin N.M. Novyy federalizm [Tekst] / N.M. Dobrynin // Model' buduschego gosudarstvennogo ustroystva Rossiyskoy Federacii. - Novosibirsk, 2003.
6. Bredihin A.L. Federativnaya sistema Rossiyskoy Federacii [Elektronnyy resurs]: uchebnik // Konsul'tantPlyus, 2012.
7. Federal'nyy zakon ot 25.07.2002 № 115-FZ «O pravovom polozhenii inostrannyh grazhdan v Rossiyskoy Federacii» (red. ot 03.07.2016) // SZ RF. -2002. - № 30, st. 3032 (V ukazannoy redakcii dokument opublikovan ne byl // SPS «Konsul'tant Plyus»).
8. Gulasekaram, Pratheepan, and S. Karthick Ramakrishnan. The New Immigration Federalism. Cambridge University Press, 2015.
9. Baglay, Sasha, Delphine Nakache, eds. Immigration Regulation in Federal States: Challenges and Responses in Comparative Perspective. Vol. 9. Springer Science & Business Media, 2014.
10. Su R. Notes on the multiple facts of immigration federalism // Tulsa J. Comp. & Int'l L. 15. 2007; Su R. A Localist Reading of Local Immigration Regulations // North Carolina Law Review. - 2008. - T. 86.
11. Petrovec M.V. Konstitucionno-pravovye osnovy regional'nogo zakonodatel'stva v sfere vneshney migracii [Tekst]: avtoref. dis. …kand. yurid. nauk: 12.00.02 konstitucionnoe pravo; municipal'noe pravo [Surgutskiy gos. univ.] / M.V. Petrovec. - Surgut, 2003. - 22 s.
12. Mishunina A.A. Sistemnyy podhod k gosudarstvennomu regulirovaniyu migracionnyh processov v Rossiyskoy Federacii [Tekst] / A.A. Mishunina // Zhurnal rossiyskogo prava. - 2010. - №. 8 (164).
13. Trykanova S.A. Organizacionno-pravovoe regulirovanie upravleniya migraciey v Rossiyskoy Federacii: aktual'nye voprosy i napravleniya razvitiya [Elektronnyy resurs] / S.A. Trykanova // Migracionnoe pravo. - 2013. - №. 3.
14. Trykanova S.A. Razvitie organizacionno-pravovoy osnovy realizacii migracionnoy politiki RF v sfere regulirovaniya mezhnacional'nyh otnosheniy organami gosudarstvennoy i municipal'noy vlasti [Tekst] / S.A. Trykanova // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. - 2014. - № 9.
15. Glazkova L.A. Regulirovanie migracionnyh processov na territorii gorodskih municipal'nyh obrazovaniy [Tekst]: avtoref. dis. ...kand. soc. nauk: 22.00.08 [Belgorod. gos. nac. issled. un-t] / L.A. Glazkova. - Belgorod, 2014. - 18 s.
16. Davtyan N.A. Organy mestnogo samoupravleniya v sfere migracionnoy politiki [Tekst] / N.A. Davtyan // Materialy V Mezhd. molodezhnoy nauchn. konf.: v 3-h t.; otv. red. A.A. Gorohov. Belgorodskiy gos. NIU. - Kursk: Universit. kniga, 2015.
17. Habrieva T.Ya. Rol' sub'ektov Rossiyskoy Federacii v gosudarstvennom upravlenii v sfere migracii [Tekst] / T.Ya. Habrieva // Zhurnal rossiyskogo prava. - 2008. - № 4 (136).
18. Hohlov V.A. Uchastie organov mestnogo samoupravleniya v realizacii migracionnoy politiki: komparativnyy analiz organizacionno-pravovyh podhodov v Rossii i stranah Evropy [Tekst] / V.A. Hohlov // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. - 2013. - № 36.
19. Postovoy N.V. Municipal'noe pravo Rossii [Tekst]: uchebnik / N.V. Postovoy, V.V. Tabolin, N.N. Chernogor; pod red. N.V. Postovogo. - 4-e izd., pererab. i dop. - M.: Yurisprudenciya, 2016. - 456 s.
20. Federal'nyy zakon ot 06.10.1999 № 184-FZ «Ob obschih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoy vlasti sub'ektov Rossiyskoy Federacii» (red. ot 28.12.2016) // SZ RF. - 1999. - № 42, st. 5005 (V ukazannoy redakcii dokument opublikovan ne byl // SPS «Konsul'tant Plyus»).
21. Bedzhanova T.E. Nekotorye problemy realizacii konstitucionnoy modeli mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federacii (mezhdunarodnye i vnutrigosudarstvennye pravovye aspekty) [Tekst] / T.E. Bedzhanova, A.M. Ibragimov // Zhurnal yuridicheskih issledovaniy. - 2016. - T. 1. - №. 4.
22. Miheeva I.V. Balans razreshitel'nyh polnomochiy organov ispolnitel'noy vlasti Rossiyskoy Federacii i ee sub'ektov [Tekst] / I.V. Miheeva //Administrativnoe pravo i process. - 2014. - № 4.
