This article examines the legal regulation of budgetary security. Ensuring budgetary security is important to improve the standard of living of citizens and development of the state. The importance of ensuring budgetary security in times of economic crisis is justified. The article points to the lack of scientific research and legal regulation in ensuring budgetary security. Highlighted the need for differences ensure budget safety and mechanism to ensure budgetary security. The article examines the system for ensuring budgetary security, which includes the subject structure, object and tools to ensure budgetary security. The author proposes a distinction of the tools, legal means and legal measures to ensure the security of the budget system. The article sets the need to streamline the budgetary, administrative and criminal liability for budget violations.
Budgetary security, legal regulation, ensuring to budgetary security, legal mechanism of ensuring budgetary security, provide budgetary security, legal means of ensuring budgetary security, legal measures to ensure budgetary security.
В период экономического кризиса, негативные тенденции в экономике влияют на все сферы деятельности личности, общества и государства. Существенное воздействие кризисные явления в экономике оказывают на финансовую сферу. Неустойчивость в области финансов отражается на бюджетной и налоговой системе государства. Бюджетная система как центральное звено финансовой системы страны, от которой зависит устойчивость всей финансовой системы, нуждается в особой защите. Защита бюджетной системы от различного рода угроз имеет своей целью обеспечение бюджетной безопасности. Бюджетная безопасность представляет собой состояние защищённости бюджетной системы от внутренних и внешних угроз, которое обеспечивается органами государственной власти и местного самоуправления в процессе осуществления финансовой деятельности, в порядке и с применением средств, установленных нормативными правовыми актами.
Категория «обеспечение бюджетной безопасности» не закреплена в действующих нормативных правовых актах. Представляется возможным разработать определение категории «обеспечение бюджетной безопасности» на основе дефиниции категории «обеспечение национальной безопасности», закреплённой в нормативных правовых актах, а также на основе термина «обеспечение финансовой безопасности», предложенного учёными, поскольку бюджетная безопасность является составной частью финансовой и национальной безопасности. В соответствии с п. 6 Стратегии национальной безопасности, утверждённой Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» (далее – Стратегия национальной безопасности), обеспечение национальной безопасности представляет собой реализацию органами государственной власти и органами местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества политических, военных, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и удовлетворение национальных интересов [7]. Обеспечение национальной безопасности является многогранной деятельностью, которая состоит из комплекса различных мероприятий. В соответствии со ст. 3 Федерального закона Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», деятельность по обеспечению безопасности включает в себя:
- прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности;
- определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;
- правовое регулирование в области обеспечения безопасности;
- разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;
- применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;
- разработку, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;
- организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности;
- координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;
- финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;
- международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности [5].
Наиболее важным в деятельности по обеспечению безопасности представляется правовое регулирование в области обеспечения безопасности. Деятельность по обеспечению безопасности содержит в себе применение специальных экономических мер для обеспечения безопасности. При этом в нормативных правовых актах не указываются конкретные специальные экономические меры, применение которых необходимо для обеспечения безопасности. Значительным экономическим инструментом обеспечения безопасности является финансирование расходов на обеспечение безопасности и контроль целевого расходования выделенных средств. Важную роль играют все виды деятельности, включённые в процесс обеспечения безопасности. Анализ, выявление и оценка угроз имеет большое значение для выработки тактических и стратегических планов по обеспечению безопасности. Прогнозирование различных опасностей должно быть основано на достоверных сведениях, полученных посредством надёжных методик. Стратегическое планирование в области обеспечения безопасности необходимо совмещать с основными направлениями политики государства, так как оно ориентировано на долгосрочную перспективу. При разработке стратегического планирования в области безопасности, следует учитывать вероятность возникновения угроз в текущий период. В законодательстве указаны меры обеспечения отдельных видов безопасности. Например, производство вооружения относится к обеспечению военной безопасности. В то же время, организация научной деятельности в области обеспечения безопасности имеет универсальный характер, поскольку научное исследование осуществляется в отношении всех видов безопасности. Скоординированная деятельность органов власти федерального, регионального и муниципального уровня способствует более эффективному обеспечению безопасности. В настоящее время многие угрозы имеют глобальный характер. Преодоление большого количества угроз представляется возможным только при взаимодействии различных государств на международном уровне.
Обеспечение национальной безопасности включает в себя обеспечение финансовой безопасности. В.Н. Медведев и О.Е. Томазова считают, что под обеспечением финансовой безопасности следует понимать деятельность государства и общества, направленную на реализацию общенациональной идеи, на защиту национальных ценностей и интересов, на противодействие и предупреждение угрозы правам и свободам человека, материальным и духовным ценностям общества, конституционному строю, суверенитету и территориальной целостности страны [8, с.100.]. В данном определении «обеспечения финансовой безопасности» не содержится указание на связь национальных ценностей и интересов с финансовой системой. Безусловно, целью обеспечения финансовой безопасности является противодействие угрозам правам человека, конституционному строю, суверенитету и территориальной целостности государства. Обеспечение финансовой безопасности должно быть в целом направлено на повышение качества уровня жизни граждан и развитие государства. В настоящее время в научной литературе отсутствует определение категории «обеспечения бюджетной безопасности». Основываясь на дефинициях категорий «обеспечение национальной безопасности» и «обеспечение финансовой безопасности», предлагаем под обеспечением бюджетной безопасности понимать специфическую деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, направленную на защиту бюджетной системы от внутренних и внешних угроз, урегулированную нормативными правовыми актами.
Не следует смешивать такие понятия, как «обеспечение финансовой безопасности» и «финансово-правовой механизм обеспечения финансовой безопасности». По мнению Н.А. Саттаровой, финансово-правовой механизм обеспечения финансовой безопасности представляет собой «урегулированный нормами права комплекс управленческих отношений по применению органами государственной власти правовых инструментов, средств по реализации мер безопасности, направленных на исключение и минимизацию угроз финансовой системе страны» [9, с. 13-14]. Обеспечение бюджетной безопасности входит в финансово-правовой механизм обеспечения финансовой безопасности. Финансово-правовой механизм обеспечения финансовой безопасности является комплексом управленческих отношений, в основе которого находятся правовые средства обеспечения финансовой безопасности, направленные, главным образом, на упорядочение взаимоотношений субъектов обеспечения финансовой безопасности государства. Важным для понимания обеспечения финансовой безопасности и для финансово-правового механизма обеспечения финансовой безопасности, является то, что и система мер и правовых средств и процесс их реализации должны быть урегулированы нормами права.
Обеспечение безопасности имеет свою систему. Согласно п. 6 Стратегии национальной безопасности, под системой обеспечения национальной безопасности понимается совокупность осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности органов государственной власти и органов местного самоуправления и находящихся в их распоряжении инструментов [7]. Из подхода, выраженного в Стратегии национальной безопасности, следует, что система обеспечения национальной безопасности представляет собой совокупность всех субъектов обеспечения безопасности и разнообразных инструментов обеспечения национальной безопасности. Система обеспечения национальной безопасности должна включать в себя также объект обеспечения безопасности. В систему обеспечения национальной безопасности входят различные объекты, например, бюджетная система.
В действующей Стратегии национальной безопасности не содержится определения и перечня инструментов обеспечения национальной безопасности. Обеспечение финансовой и бюджетной безопасности государства является правовой деятельностью. В качестве правовой деятельности обеспечение финансовой и бюджетной безопасности государства реализуется путём применения правовых средств. В утратившей силу к настоящему моменту Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утверждённой Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.», средства обеспечения национальной безопасности обозначались как технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы [6]. В научной юридической литературе отсутствует конкретизация правовых средств обеспечения финансовой и бюджетной безопасности государства. О.А. Сафонов при исследовании экономической безопасности дал определение «финансово-правовым средствам обеспечения экономической безопасности», под которыми, по его мнению, следует понимать «способы воздействия на субъекты финансовых правоотношений в целях исключения и нейтрализации угроз экономической безопасности в виде дозволений и запретов, выраженных в нормах финансового права, которые регулируют общественные отношения по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств» [10, с.86]. С учётом того, что финансовая безопасность является элементом экономической безопасности, указанные финансово-правовые средства можно применять к обеспечению финансовой и бюджетной безопасности государства. Под правовыми средствами в системе мер финансовой безопасности Н.А. Саттарова понимает правовые акты, которые используются уполномоченными органами государственной и муниципальной власти с целью обеспечения финансовой безопасности; к таким правовым средствам относятся правовые акты, регулирующие особую сферу финансовых, денежно-расчетных отношений, которые являются уязвимыми и подвержены внутренним и внешним угрозам финансовой безопасности [9, с. 14.]. Таким образом, правовыми средствами обеспечения бюджетной безопасности государства выступают нормы различных отраслей права, содержащие дозволения, ограничения и запреты в сфере финансовой и бюджетной деятельности государства. В качестве примеров правовых средств обеспечения бюджетной безопасности можно привести иммунитет бюджета (ст. 239 Бюджетного кодекса Российской Федерации), необходимость заключения Правительства для внесения законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счёт федерального бюджета (ст. 104 Конституции Российской Федерации).
Следует установить отличия правовых средств от правовых мер обеспечения бюджетной безопасности. Н. В. Щедрин считает, что меры безопасности представляют собой «вид правового ограничения, используемый для пресечения вредного влияния источника повышенной опасности и защиты объекта повышенной охраны, который по своим основным признакам существенно отличается от других видов правового ограничения – мер наказания и восстановления» [12]. Представляется, что категория «правовые средства обеспечения бюджетной безопасности» шире категории «правовые меры обеспечения бюджетной безопасности». Если правовые средства обеспечения бюджетной безопасности выражаются через дозволения, ограничения и запреты, касающиеся всей бюджетной деятельности, то правовые меры обеспечения бюджетной безопасности содержатся в нормах права, регулирующих применение юридической ответственности за бюджетные нарушения. Подобный вывод можно сделать, исходя из положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ). Так, согласно ст. 306 БК РФ, к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение, могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения:
- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;
- приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);
- передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств [2].
Наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются иные меры ответственности в случаях, предусмотренных Законодательством Российской Федерации [2]. Некоторые составы бюджетных нарушений содержатся в БК РФ. Например, нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств [2].
Некоторые составы нарушений в сфере бюджетной деятельности содержатся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). КоАП РФ включает в себя бюджетные правонарушения, не содержащиеся в БК РФ. К примеру: нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций [3]; нарушение условий предоставления субсидий [3].
Составы преступлений в области бюджетной деятельности закреплены в Уголовном кодексе Российской Федерации (далее – УК РФ). УК РФ предусматривает ответственность по ст. 285.1. [4] нецелевое расходование бюджетных средств, ст. 285.2. нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов [4]. УК РФ содержит нормы о мерах ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, но не за их нецелевое использование.
Таким образом, составы бюджетных нарушений различаются в БК РФ, КоАП РФ, УК РФ. Соответственно, различается и ответственность за совершение деяний. Как указывает Е.В. Шевченко, учитывая, что нарушение бюджетного законодательства может быть административным правонарушением и преступлением, термин бюджетное правонарушение может использоваться только в качестве родового понятия, отражающего однородность и специфику охраняемых административно-деликтным законодательством общественных отношений [11, с.43]. Необходимо упорядочение законодательства, регулирующего бюджетные, административные и уголовные меры ответственности за бюджетные нарушения.
С целью повышения уровня жизни граждан и развития государства, необходимо обеспечение безопасности бюджетной системы. В современной научной юридической литературе и в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует понятийно-категориальный аппарат в области обеспечения бюджетной безопасности. Специфика обеспечения бюджетной безопасности состоит в том, что действия органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на защиту бюджетной системы от внутренних и внешних угроз, реализуются в процессе осуществления финансовой деятельности. Правовой механизм обеспечения бюджетной безопасности включает в себя понятийно-категориальный аппарат в сфере обеспечения национальной безопасности, а также урегулированные нормами права отношения органов государственной власти и местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества, возникающие в области обеспечения безопасности бюджетной системы. В систему обеспечения бюджетной безопасности входит субъектный состав обеспечения бюджетной безопасности, объект обеспечения бюджетной безопасности, инструменты обеспечения бюджетной безопасности. Правовые средства и правовые меры обеспечения бюджетной безопасности являются инструментами обеспечения бюджетной безопасности. Правовые средства обеспечения бюджетной безопасности выражены в нормативных правовых актах, содержащих дозволения, ограничения и запреты в области бюджетной деятельности. Правовые меры обеспечения бюджетной безопасности представляют собой санкции за бюджетные нарушения. В российском законодательстве закреплены меры бюджетной, административной и уголовной ответственности за бюджетные нарушения. В целях более эффективного обеспечения бюджетной безопасности, необходимо чёткое разграничение мер бюджетной, административной и уголовной ответственности за бюджетные нарушения. Следует установить твёрдые критерии ограничения бюджетных правонарушений и бюджетных преступлений. Установление критериев применения мер бюджетной, административной и уголовной ответственности за бюджетные нарушения значимо для обеспечения бюджетной безопасности, поскольку бюджетные нарушения являются угрозами бюджетной безопасности.
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote December 12, 1993) (as amended on 30.12.2008 G., 5.02.2014, 21.07.2014) // the Russian newspaper.1993. No. 237.
2. The budgetary code of the Russian Federation of 31.07.1998 № 145-FZ. (from the last edit. from 02.06.2016, No. 158-FZ) // Collected legislation of the Russian Federation. 1998. No. 31. St. 2823.
3. The Russian code of administrative offences of 30.12. 2001. No. 195-FZ. // Collected legislation of the Russian Federation. 2002. No. 1 (part-1) . St. 1.
4. Criminal code of the Russian Federation of 13 June 1996. № 63-FZ // Collected legislation of the Russian Federation. 1996. No. 25. St. 2954.
5. Federal law of 28.12.2010 № 390-FZ "On security". (edit. from 05.10.2015, No. 285-FZ). // Collected legislation of the Russian Federation. 2011. No. 1. St. 2.
6. The decree of the President of the Russian Federation from 12.ю05.2009. No. 537 "About strategy of national security of the Russian Federation to the year 2020". // Collected legislation of the Russian Federation. 2009. No. 20. St. 2444. (repealed by decree of the President of the Russian Federation dated 31.12.2015, No. 683).
7. The decree of the President of the Russian Federation dated 31.12. 2015. No. 683 "On the strategy of national security of the Russian Federation". // Collected legislation of the Russian Federation. 2016. No. 1 (part II). St. 212.
8. Medvedev V. N., Tomazova O. E. modernization of the Russian state and the state financial control. [Tekst]/ V. N. Medvedev, O. E. Tomasova. // State and law. 2011. No. 2. 100p.
9. Sattarova N. A. Financial security. . [Tekst]/ N. Sattarova A. // Russian justice. 2015. No. 4. P. 12-16.
10. Safonov O. A. Financial and legal means of ensuring economic security. [Tekst]: dis. kand. the faculty of law. Sciences. / O. A. Safonov, M., 2007. 86p.
11. Shevchenko E. V. Administrative responsibility for violation of budget legislation. [Tekst]: dis. kand. the faculty of law. Sciences. / E. V. Shevchenko . Omsk, 2p.
12. Shchedrin N. V. Introduction to legal theory of security measures. Monograph.[Tekst]/ N. V. Shchedrin.Krasnoyarsk, 1999. P. 56-57.
