Реализация ст. 6.9 КоАП РФ образует основу административно-юрисдикционной деятельности органов наркоконтроля. Именно с этой статьей ежегодно связано более 40 тыс., или более 70%, всех возбуждаемых сотрудниками органов наркоконтроля дел об административных правонарушениях. Очевидно, что в связи с распространением ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ на невыполнение законного требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения практика реализации сотрудниками органов наркоконтроля ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ будет существенно расширяться.

В то же время, как показывают исследования, многие вопросы, возникающие в рамках правоприменительной деятельности органов наркоконтроля, до настоящего момента не получили ни адекватного нормативно-правового решения, ни полноценного освещения в научной литературе.

Изучение практики реализации сотрудниками органов наркоконтроля ст. 6.9 КоАП РФ позволяет выделить наиболее распространенный («стандартный») набор последовательно совершаемых сотрудниками операций (алгоритм действий), обеспечивающий конечную результативность этой деятельности. Анализ составляющих этого алгоритма помогает раскрыть возможности повышения ее эффективности.

Действия, осуществляемые сотрудниками органов наркоконтроля в рамках алгоритма реализации ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ, могут быть условно объединены в три взаимосвязанных этапа.

I этап - предварительный анализ ситуации - состоит в оценке информации на предмет установления обстоятельств, имеющих значение для выбора способа реагирования на возникшую ситуацию в конкретных условиях (см. рисунок 1). Данный этап включает ряд самостоятельных процессуальных действий.

1. Предварительная квалификация деяния. Обязательным условием качественной реализации данного процессуального действия являются точное установление места и времени выполнения лицом деяний, охватываемых объективной стороной ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ, а также события административного правонарушения. Так, в случае потребления наркотического средства, психотропного вещества в общественном месте виновное лицо подлежит административной ответственности по ч. 2 ст. 20.20 КоАП РФ, в случае потребления таких средств или веществ за пределами территории Российской Федерации состав рассматриваемого административного правонарушения отсутствует (за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Российской Федерации).

При наличии соответствующих условий должен решаться вопрос о возбуждении дела по ст. 20.21 КоАП РФ («Появление в общественном месте в состоянии опьянения, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность»).

Зачастую достоверное установление места совершения рассматриваемого противоправного деяния вызывает затруднения либо вообще невозможно, например, если лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, оказывает противодействие путем многократного изменения своих показаний, отказывается от дачи показаний, пользуясь положениями ст. 51 Конституции РФ, либо просто не помнит событие правонарушения. Иногда в подобных ситуациях правоприменители используют вариант описания признаков правонарушения по типу: «в неизвестном месте, в неустановленное время», однако такой вариант не соответствует действующему законодательству [10, с. 70].

Распространенным в органах наркоконтроля способом решения данной проблемы служит прием, связанный с подменой понятий, когда в качестве времени и места потребления наркотических средств в материалах дела указывается место и время выявления признаков административного правонарушения. Формально такой вариант не соответствует требованиям действующего законодательства, в то же время он чаще всего принимается судебными органами, в том числе Верховным Судом Российской Федерации [3 6].

Способствовать решению названной проблемы может внесение изменений в законодательство об административных правонарушениях, в частности закрепление возможности привлечения к административной ответственности за появление в общественном месте в состоянии наркотического опьянения (помимо ст. 20.21 КоАП РФ, отнесенной к компетенции сотрудников органов внутренних дел). С удовлетворением следует отметить, что в настоящий момент такая работа уже ведется ФСКН России [7].

2. Установление события административного правонарушения. С учетом сложившейся судебной практики обязательным средством доказывания по делам об административных правонарушениях, связанных с потреблением наркотиков, продолжает оставаться медицинское освидетельствование на состояние опьянения. К сожалению, эта область правоприменения вызывает значительное число вопросов.

Лицо, в отношении которого имеются основания для направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, может быть опрошено, при этом объяснение оформляется в соответствии с требованиями КоАП РФ и не требует последующего «переоформления».

Направление лица на медицинское освидетельствование представляет собой требование сотрудника органа наркоконтроля самостоятельно проследовать к месту проведения медицинского освидетельствования и пройти его. В отличие от сотрудников органов внутренних дел (см. п. 14 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции») сотрудники органов наркоконтроля вправе сопровождать, но не принудительно препровождать гражданина к месту проведения освидетельствования. То есть лицо, направленное на освидетельствование, во всех случаях следует к месту его проведения добровольно, не является ни доставляемым, ни задержанным. Принудительный характер данной меры выражается в том, что отказ лица от прохождения медицинского освидетельствования влечет административную ответственность, предусмотренную ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ (например, отказ следовать к месту проведения медицинского освидетельствования, ждать в очереди и т.д.), ст. 17.7 КоАП РФ (в случаях направления лица на медицинское освидетельствование в соответствии со ст. 27.12-1 КоАП РФ) [12, с. 29 41].

Кроме того, законное требование сотрудника органа наркоконтроля о прохождении медицинского освидетельствования предполагает обязанность лица претерпеть в том числе неудобства, связанные с выполнением соответствующих требований медицинского персонала. Так, рассматривая вопрос об ответственности за отказ водителя транспортного средства от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения, Верховный Суд Российской Федерации справедливо отметил: «Основанием привлечения к административной ответственности по статье 12.26 КоАП РФ является зафиксированный в протоколе об административном правонарушении отказ лица от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения, заявленный как непосредственно должностному лицу Государственной инспекции безопасности дорожного движения, так и медицинскому работнику. В качестве отказа от освидетельствования, заявленного медицинскому работнику, следует рассматривать не только отказ от медицинского освидетельствования в целом, но и отказ от того или иного вида исследования в рамках медицинского освидетельствования» [2].

Таким образом, отказ лица выполнить указания врача, связанные с прохождением медицинского освидетельствования, также должен влечь административную ответственность, предусмотренную ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ либо ст. 17.7 КоАП РФ (в случае если лицо было направлено на медицинское освидетельствование в соответствии со ст. 27.12-1 КоАП РФ).

При направлении на медицинское освидетельствование должностному лицу органа наркоконтроля следует иметь в виду, что действующее законодательство предусматривает некоторые исключения из общих правил, связанные с особенностями правового статуса отдельных категорий лиц c так называемым правовым иммунитетом.

Вопреки представлениям практических сотрудников органов наркоконтроля, этот список (с формальной точки зрения) является очень кратким.

Так, сотрудник органа наркоконтроля не обладает правом предъявлять требование о прохождении медицинского освидетельствования на состояние наркотического опьянения лишь к:

• Президенту Российской Федерации (в соответствии со ст. 91 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью);
• прокурору (содержание понятия «прокурор» раскрывается в ст. 54 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а согласно ч. 1 ст. 42 этого закона проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры).

В то же время невозможность предъявить требование не исключает права обратиться к прокурору с предложением пройти медицинское освидетельствование добровольно. При этом отказ от выполнения данного предложения не может влечь юридическую ответственность, но может быть зафиксирован сотрудником органа наркоконтроля, выявившим признаки соответствующего административного правонарушения в рапорте.

Иные лица, обладающие в силу закона специальным административно-правовым статусом, могут быть направлены на медицинское освидетельствование в общем порядке, их отказ от прохождения медицинского освидетельствования образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ, 17.7 КоАП РФ. Однако порядок реализации этой ответственности характеризуется некоторыми особенностями, связанными, во-первых, с возможностью применения к таким лицам мер административного принуждения, и, во-вторых, со спецификой возбуждения дела. Исходя из этих критериев, указанные выше лица могут быть подразделены на три группы.

Во-первых, лица, в отношении которых меры обеспечения производства применяются без каких-либо ограничений, а дела об административных правонарушениях возбуждаются и ведутся в особом порядке:

а) зарегистрированные кандидаты в депутаты Государственной Думы (п. 3 ст. 47 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), на должность Президента Российской Федерации (п. 6 ст. 42 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»), на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, в депутаты представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган муниципального образования (соответственно уровню выборов) (п. 4 ст. 41 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

б) члены избирательных комиссий или комиссий референдумов с правом решающего голоса (п. 18 ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Во-вторых, лица, в отношении которых запрещается применять некоторые меры административного принуждения (доставление, административное задержание, личный досмотр и т.д.), дела об административных правонарушениях возбуждаются и ведутся в особом порядке:

а) иностранные граждане, пользующиеся иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации;

б) депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (п. 4 ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»);

в) судьи (ст. 16 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»);

г) Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (п. 1 ст. 12 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).

В-третьих, лица, к которым отдельные меры административного принуждения (доставление, административное задержание, личный досмотр и т.д.) не применяются, наряду с этим дела об административных правонарушениях возбуждаются и ведутся в общем порядке.

К указанным лицам относятся:

а) сотрудники органов ФСБ (при исполнении служебных обязанностей) (ст. 17 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»);

б) следователи и руководители следственного органа Следственного комитета (п. 3 ст. 29 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»);

в) сотрудники органов государственной охраны (при исполнении служебных обязанностей) (п. 1 ст. 20 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране»).

Остальные лица с особым административно-правовым статусом (в том числе депутаты представительных органов местного самоуправления, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации) могут быть направлены на медицинское освидетельствование и привлечены к административной ответственности за отказ от его прохождения в общем порядке, при этом к таким лицам могут применяться меры административного принуждения во всем их многообразии.

Существенной проблемой продолжает оставаться явный перекос в нормативной составляющей порядка освидетельствования несовершеннолетнего на состояние наркотического опьянения. Согласно п. 2 ст. 20 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» при медицинском освидетельствовании несовершеннолетнего в целях установления состояния наркотического либо иного токсического опьянения (за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев приобретения несовершеннолетними полной дееспособности до достижения ими восемнадцатилетнего возраста) информированное согласие на освидетельствование дает один из родителей несовершеннолетнего. При этом речь идет именно о праве соответствующих лиц, за отказ от реализации которого не может наступать административная ответственность. Следует отметить, что попытки решить нормативным правовым способом указанную проблему делаются. В частности, 27 января 2015 г. в Государственную Думу ФС РФ внесен законопроект, предполагающий изменение ст. 20 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (№ 709268-6).

Продолжает сохранять актуальность вопрос о допустимости констатации факта наркотического опьянения лишь на основе результатов иммунохимического анализа (ИХА).

В соответствии с п. 5 ст. 44 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» порядок медицинского освидетельствования устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Генеральной прокуратурой Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти в области юстиции. В соответствии со ст. 27.12-1 КоАП РФ направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, производится в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации 23 января 2015 г. № 37 «Об утверждении Правил направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения лиц, совершивших административные правонарушения». При этом критерии, при наличии которых имеются достаточные основания полагать, что лицо находится в состоянии опьянения и подлежит направлению на медицинское освидетельствование, и порядок проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

До настоящего момента такой порядок не создан, медицинское освидетельствование осуществляется в соответствии с Временной инструкцией о порядке медицинского освидетельствования для установления факта употребления алкоголя и состояния опьянения от 1 сентября 1988 г. № 06-14/33-14 (далее - Временная инструкция) и Методическими указаниями от 2 сентября 1988 г. № 06-14/33-14 «Медицинское освидетельствование для установления факта употребления алкоголя и состояния опьянения», которые существенно устарели и требуют скорейшей замены.

В соответствии с установленными правилами проведение химико-токсикологического исследования является обязательным элементом медицинского освидетельствования. Порядок исследования регламентируется приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 27 января 2006 г. № 40 «Об организации проведения химико-токсикологических исследований при аналитической диагностике наличия в организме человека алкоголя, наркотических средств, психотропных и других токсических веществ».

Согласно установленным требованиям при положительных результатах химико-токсикологических исследований предварительными методами (иммунохроматографический, иммуноферментный, поляризационный флуороиммуноанализ, тонкослойная хроматография) проводится их подтверждение одним или двумя подтверждающими методами (спектральные, хроматографические). При отрицательных результатах подтверждающих методов в строке «При химико-токсикологических исследованиях обнаружены (вещества, средства)» делается запись (ставится штамп): «указанные в направлении как цель исследования вещества (средства) не обнаружены на уровне предела обнаружения используемого метода».

Таким образом, констатация медицинскими работниками факта наркотического опьянения на основе лишь результатов иммунохимического анализа (в том числе путем использования анализатора IK 200609) с формальной точки зрения не допускается. Допустимость фактически вынесенного таким образом заключения будет оцениваться судом по правилам, установленным ст. 26.11 КоАП РФ.

Необходимым условием обеспечения достаточности данных, указывающих на событие административного правонарушения, является сбор информации о состоянии здоровья лица, в отношении которого ведется производство по делу, в том числе информации, свидетельствующей о наличии или отсутствии у нарушителя зависимости от наркотических средств или психотропных веществ. Это обусловлено необходимостью учета при назначении административного наказания личности виновного, его имущественного положения (ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ), состояния его здоровья (в частности, для решения вопроса о назначении административного ареста), а также возможности возложения на указанное лицо обязанностей, предусмотренных ч. 2.1 ст. 4.1 КоАП РФ.

Однако в соответствии с п. 1, 4 ст. 13 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» сведения о факте обращения гражданина за оказанием медицинской помощи, состоянии его здоровья и диагнозе, иные сведения, полученные при его медицинском обследовании и лечении, составляют врачебную тайну. Предоставление сведений, составляющих врачебную тайну, без согласия гражданина или его законного представителя допускается по запросу органов дознания и следствия, суда в связи с проведением расследования или судебным разбирательством, по запросу органов прокуратуры в связи с осуществлением ими прокурорского надзора, по запросу органа уголовно-исполнительной системы. Запрос сотрудников органов наркоконтроля, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, не служит основанием для предоставления сведений о здоровье гражданина без его согласия.

Формально с таким запросом при рассмотрении дела об административном правонарушении может обратиться суд. Однако в реальности такая возможность отсутствует, поскольку, согласно ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ, дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, не позднее 48 часов с момента его задержания.

Решению проблемы могли бы способствовать:

• ориентация лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ, на необходимость добровольного предоставления сведений о наличии соответствующего заболевания. В этих целях лицу, направленному на медицинское освидетельствование на состояние наркотического опьянения, рекомендуется разъяснять примечание к ст. 6.9 КоАП РФ [11, с. 84, 85];
• приобщение к материалам дела сведений о ранее имевших место фактах привлечения лица к административной или уголовной ответственности за правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркотиков, возложения на лицо обязанности пройти диагностику, лечение и т.д. от наркомании, а также объяснений нарушителя, его близких о наличии у лица наркозависимости и т.д.;
• уточнение Верховным Судом Российской Федерации правил определения судами мер принуждения, закрепленных ч. 2.1 ст. 4.1 КоАП РФ.

Еще одним обстоятельством, подлежащим обязательному установлению и надлежащей фиксации, является вина физического лица в немедицинском потреблении наркотического средства или психотропного вещества. С учетом того, что объективное вменение при применении рассматриваемого вида административной ответственности недопустимо, невыполнение этого условия может повлечь освобождение лица от административной ответственности.

Если наркотическое средство или психотропное вещество введено лицу насильно либо путем обмана в целях:

а) вовлечь его в употребление наркотических средств;

б) довести будущую жертву преступления до беспомощного состояния;

в) опорочить лицо, спровоцировать применение к нему мер правового принуждения (например, злоумышленник, зная о предстоящем тестировании лица, подмешивает ему в пищу психотропное вещество), вина лица не усматривается.

3. Установление наличия (отсутствия) полномочий по возбуждению дела соответствующей категории. Решающее значение при установлении таких полномочий имеет соответствие занимаемой должности сотрудника требованиям нормативно-правовых актов, устанавливающих должностную компетенцию, а также места прохождения службы и места совершения административного правонарушения с положениями законодательства о территориальной компетенции.

Должностная компетенция представляет собой установленный круг дел об административных правонарушениях, по которым сотрудники, замещающие конкретные должности органов наркоконтроля, уполномочены осуществлять производство. Права сотрудников ФСКН России по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ, закреплены в п. 83 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ и детализированы в приказе ФСКН России от 31 мая 2010 г. № 208 «О должностных лицах органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях».

Территориальная компетенция связана с территорией, на которой соответствующий субъект обладает властными полномочиями по реализации механизма применения административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ. Как правило, дела об административных правонарушениях возбуждаются уполномоченными должностными лицами по месту совершения административного правонарушения. Однако КоАП РФ не запрещает возбуждать и осуществлять производство по делу за пределами территории, на которой это правонарушение было совершено. Наконец, действующее законодательство не исключает возможности осуществления производства по делам об административных правонарушениях сотрудником, находящимся за пределами территории, на которой он проходит службу.

4. Установление наличия (отсутствия) обстоятельств, исключающих производство по делу. Общий перечень таких обстоятельств закреплен в ч. 1, 2 ст. 24.5 КоАП РФ. Наряду с этим в примечании к ст. 6.9 КоАП РФ содержатся обстоятельства, при наличии которых на правоприменителя возлагается обязанность принять решение об освобождении лица от административной ответственности. Здесь следует обратить внимание, что согласно п. 4 ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП РФ это решение (освобождение от административной ответственности в соответствии с примечанием к ст. 6.9 КоАП РФ) принимается в ходе рассмотрения дела путем вынесения соответствующего постановления, сотрудники органа наркоконтроля не обладают такими полномочиями.

II этап - принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении (см. рисунок 2). Исчерпывающий перечень форм возбуждения дел об административных правонарушениях установлен в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ. Как правило, дела о соответствующих административных правонарушениях возбуждаются путем составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ (п. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ), путем составления протокола об административном правонарушении (п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ) либо путем вынесения мотивированного определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Выбор того или иного способа возбуждения дела обусловливается конкретными условиями, в которых реализуется данная деятельность. Например, если лицо употребило наркотическое средство или психотропное вещество в другом городе (в самолете, поезде и т.д.), наиболее целесообразным выглядит возбуждение дела путем вынесения мотивированного определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 29.5, абз. 2 ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ, дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения при обязательном присутствии лица, в отношении которого ведется производство. Однако согласно ч. 2 ст. 29.5 КоАП РФ дело об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, рассматривается по месту нахождения органа, проводившего административное расследование. Таким образом, отпадает необходимость направления протокола об административном правонарушении и обеспечения явки лица для рассмотрения дела к мировому судье, находящемуся в другом населенном пункте.

Вне зависимости от того, какой способ возбуждения дела об административном правонарушении избран сотрудником органа наркоконтроля, итоговым правоприменительным актом рассматриваемого этапа служит протокол об административном правонарушении.

III этап - постпроцессуальное сопровождение дела об административном правонарушении. В процессуальном отношении участие органов наркоконтроля в реализации ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ завершается составлением протокола об административном правонарушении и его передачей на рассмотрение в суд. Однако алгоритм действий сотрудников этих органов предполагает их участие и при рассмотрении дела, и даже при исполнении административного ареста, несмотря на то, что с формальной точки зрения они уже не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях.

Согласно ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным. В связи с этим во многих регионах Российской Федерации сформировалась практика отказов в принятии судами дел об административных правонарушениях при условии, если сотрудники органов наркоконтроля не обеспечивают присутствие лица, в отношении которого ведется производство. Несмотря на то что такой отказ, как правило, является устным, он воспринимается сотрудниками как решение, основанное на источниках права. На наш взгляд, подобная практика (особенно, если такие решения принимаются исключительно в устной форме) судов является незаконной и, кроме того, создает условия для нарушения закона сотрудниками органов наркоконтроля. Так, в соответствии с ч. 1, 2 ст. 28.8 КоАП РФ протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения). При этом отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, не служит обстоятельством, исключающим необходимость выполнения указанного правила. Иными словами, сотрудник, не направивший дело об административном правонарушении в суд, сам допускает нарушение законодательства.

Суд вправе вернуть дело на доработку в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4, ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ. Соответствующее определение судьи должно быть мотивированным, содержать указание на выявленные недостатки протокола и других материалов, требующие устранения. В этом случае сотрудники устраняют имеющиеся недостатки в порядке, установленном ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ.

Не до конца понятна природа мер ограничения, применяемых сотрудниками органов наркоконтроля для принудительного препровождения лица в суд для рассмотрения дела по существу. Такая мера не является доставлением, не является задержанием, предусмотренным ст. 14 Федерального закона «О полиции». Вероятнее всего, речь идет об административном задержании, предусмотренном ст. 27.3 КоАП РФ, однако по смыслу ст. 27.6 КоАП РФ административное задержание связано не с препровождением лица в суд, а с его содержанием в специально отведенных для этого помещениях [12, с. 120-133].

Кроме того, на практике применение административного задержания не всегда возможно. Причины могут быть связаны, например, с состоянием здоровья лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, либо нерешенностью вопросов организационного характера, исключающей возможность административного задержания. Наконец, административное задержание является принудительной мерой, ограничивающей свободу лица, и согласно ст. 27.3 КоАП РФ может быть применено не во всех, а только в исключительных случаях.

Следует обратить внимание, что законодательство предусматривает меру принуждения, специально предназначенную для обеспечения присутствия лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, при его рассмотрении по существу. Таковой является привод, однако правом его применении (в случае реализации ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ) обладает суд (ст. 27.15 КоАП РФ), а непосредственное исполнение привода осуществляется органом, уполномоченным на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Следует учитывать, что отсутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, исключает возможность рассмотрения судом дела об административном правонарушении, что в итоге может привести к освобождению правонарушителя от ответственности. В этом смысле сотрудники органа наркоконтроля, безусловно, заинтересованы в обеспечении участия данного лица в процедуре рассмотрения дела об административном правонарушении. Однако речь в данном случае не идет о формальной обязанности органа наркоконтроля обеспечить такое присутствие. Закон, с нашей точки зрения, не наделяет судей правом отказывать в принятии материалов дела к рассмотрению только лишь на основании отсутствия лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В подобных ситуациях КоАП РФ не предусматривает право сотрудников на жалобу (в порядке, предусмотренном главой 30 КоАП РФ). В целях исключения подобной практики рекомендуется рассмотреть данный вопрос с представителями прокуратуры и судебных органов, обратив внимание на недопустимость возвратов судом материалов дел об административных правонарушениях без соответствующих определений.

Нормативное решение данной проблемы связано, на наш взгляд, с внесением соответствующих уточнений в ст. 27.6 КоАП РФ, в Положение об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц (утв. постановлением Правительства РФ от 15 октября 2003 г. № 627).

Не менее значимой оказывается проблема, связанная с участием должностных лиц органов наркоконтроля в исполнении административного ареста. Согласно ч. 1 ст. 31.3 КоАП РФ обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению возлагается на судью, орган, должностное лицо, вынесших постановление.

В соответствии с ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такого постановления.

Порядок исполнения административного ареста регламентируется Федеральным законом от 26 апреля 2013 г. № 67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста», приказом МВД России от 10 февраля 2014 г. № 83 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка в местах отбывания административного ареста». Но указанные источники не отражают не только порядок, но и саму необходимость принудительного препровождения арестованных из суда к месту исполнения административного ареста. Часть 1 ст. 32.8 КоАП РФ («Постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такого постановления») указывает на необходимость исполнения наказания, не дожидаясь истечения времени, предоставленного лицу для обжалования постановления о назначении административного наказания. С формальной точки зрения следование лица к месту исполнения административного ареста вполне может быть добровольным, так же, как, например, при отсрочке либо приостановлении исполнения административного ареста. В случаях уклонения лица от отбывания административного ареста может применяться ч. 2 ст. 20.25 КоАП РФ.

Однако сложившаяся правоприменительная практика исходит из необходимости принудительного препровождения арестованного всякий раз, когда применяется административный арест. При этом анализ положений перечисленных нормативных актов свидетельствует об имеющейся нормативной неопределенности в вопросе о субъекте, ответственном за такое препровождение.

В настоящий момент данный вопрос решается с учетом и благодаря заинтересованности органов, чьи должностные лица возбудили соответствующее дело об административном правонарушении, в исполнении административного ареста. То есть арестованные по материалам органов наркоконтроля доставляются в специальные приемники органов внутренних дел для содержания лиц, арестованных в административном порядке, сотрудниками органов наркоконтроля. При этом сохраняется актуальность вопросов об ответственности за обеспечение исполнения административного ареста при уклонении лица от его отбывания в результате отсрочки исполнения наказания, его приостановления либо противоправного оставления лицом места отбывания административного ареста.

Решение проблемы должно, на наш взгляд, строиться на основе следующих положений.

1. При производстве по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено к компетенции судебных органов, властные полномочия сотрудников органов наркоконтроля ограничиваются стадией возбуждения дела об административном правонарушении. На стадии рассмотрения дела об административном правонарушении сотрудники органов наркоконтроля даже не имеют процессуального статуса участника производства по делам об административном правонарушении (см. главу 25 КоАП РФ; имеются отдельные правовые возможности, связанные с обжалованием вынесенных судом решений, однако в таких случаях органы наркоконтроля действуют не как властные субъекты). Кроме того, деятельность, связанная с исполнением административного наказания, регламентируется разделом V КоАП РФ и не входит в структуру производства по делам об административных правонарушениях [8, с. 7; 9 с. 26, 27]. Поэтому нельзя, на наш взгляд, утверждать, что принудительное препровождение арестованного в специальные приемники органов внутренних дел для содержания лиц, арестованных в административном порядке, охватывается обязанностью органов наркоконтроля осуществлять производство по делам об административных правонарушениях и является частью задержания, предусмотренного ст. 27.3 КоАП РФ.

2. Поскольку при принудительном препровождении арестованного к месту исполнения административного ареста речь идет об ограничении его конституционных прав на личную неприкосновенность и свободу передвижения, правоограничительные действия сотрудников правоохранительных органов должны быть основаны на положениях федеральных законов. Однако природа применяемой в данном случае меры принуждения не очевидна. В частности, речь неуместно вести о доставлении, поскольку ни КоАП РФ (ст. 27.2), ни федеральное законодательство, регламентирующее статус сотрудников органов наркоконтроля, не предусматривает возможности осуществления органами наркоконтроля доставления в целях исполнения административного ареста. Нельзя в данном случае вести речь и о приводе (см. ст. 27.15 КоАП РФ).

До тех пор пока лицо не уклоняется от исполнения административного ареста, нет оснований для применения задержания как меры административного принуждения.

С формальной точки зрения принудительное препровождение лица, подвергнутого административному аресту, в специальный приемник органов внутренних дел для содержания лиц, арестованных в административном порядке, может быть:

а) самостоятельной мерой принуждения. Например, согласно ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» «…на основании постановления судьи о принудительном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства и помещении указанного лица в специальное учреждение, создаваемое в установленном порядке органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, обеспечивать препровождение иностранных граждан или лиц без гражданства в указанные специальные учреждения». В отношении лиц, подвергнутых административному аресту, такое полномочие прямо не предоставляется ни судебным приставам, ни сотрудникам органов наркоконтроля, ни каким-либо иным должностным лицам;

б) частью иной (комплексной) меры административного принуждения. В частности, обязанность должностных лиц полиции исполнять административный арест в полной мере охватывает и их право препровождения арестованных в специальные приемники органов внутренних дел для содержания лиц, арестованных в административном порядке. Полагаем, что для сотрудников органов наркоконтроля такой комплексной мерой принуждения может быть предусмотренное п. 3 ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О полиции» задержание «…лиц, уклоняющихся от исполнения административного наказания в виде административного ареста, до передачи их в места отбывания административного ареста». Подобная формулировка охватывает в том числе этап, связанный с принудительным препровождением арестованного к месту исполнения административного ареста.

Таким образом:

1. на сотрудников органов наркоконтроля не возлагается обязанность исполнять административный арест, а также обеспечивать принудительное препровождение лица, в отношении которого вынесено постановление о назначении административного ареста, из суда к месту исполнения административного ареста. В имеющихся нормативно-правовых условиях эта задача должна решаться органами внутренних дел.
   Результативность органов наркоконтроля при фактическом выполнении этих видов деятельности не может служить критерием оценки эффективности и законности их деятельности;
2. до появления оснований полагать, что арестованный намерен уклониться от исполнения административного наказания, сотрудники органов наркоконтроля вправе сопровождать такое лицо к месту исполнения административного ареста, но такое доставление не является принудительным, не может сопровождаться применением физической силы, специальных средств, а неповиновение, оказываемое препровождаемым на этом этапе, не может влечь административную ответственность, предусмотренную ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ. Перечисленные возможности появляются лишь в том случае, если лицо уклоняется от немедленного исполнения административного ареста, и на этом основании сотрудником органа наркоконтроля применяется административного задержание в соответствии с ч. 14 ст. 14 Федерального закона «О полиции». Однако для этого требуется принятие постановления Правительства, регламентирующего условия содержания, нормы питания и порядок медицинского обслуживания задержанных лиц в соответствии с ч. 16 ст. 14 Федерального закона «О полиции» (аналогичного постановлению Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. № 301 «Об утверждении Положения об условиях содержания, нормах питания и порядке медицинского обслуживания задержанных лиц в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации»);
3. сотрудники органов наркоконтроля не обязаны, но вправе обеспечивать установление места нахождения лица, уклоняющегося от исполнения административного ареста после применения отсрочки, приостановления исполнения административного ареста в соответствии с ч. 6 ст. 32.8 КоАП РФ либо противоправного оставления места отбывания административного ареста. В соответствии с требованиями действующего законодательства это обязанность полиции.

Подводя итог, отметим, что сформированная на основе правоприменительного опыта последовательность действий сотрудников органов наркоконтроля, безусловно, способствует надлежащей реализации административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ. Однако очевидно и то, что существуют значительные резервы для совершенствования этого алгоритма действий, связанные с модернизацией законодательства и организацией деятельности сотрудников органов наркоконтроля.

1. O vnesenii izmeneniy v otdel´nye zakonodatel´nye akty Rossiyskoy Federatsii v svyazi s sovershenstvovaniem zakonodatel´stva ob oborote oruzhiya: Federal´nyy zakon ot 21 iyulya 2014 g. № 227-FZ. SPS «Konsul´tantPlyus».

2. O nekotorykh voprosakh, voznikayushchikh u sudov pri primenenii Osobennoy chasti Kodeksa Rossiyskoy Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh: Postanovlenie Plenuma Verkhovnogo Suda RF ot 24 oktyabrya 2006 g. № 18 (red. ot 9 fevralya 2012 g.). SPS «Konsul´tantPlyus».

3. Postanovlenie Verkhovnogo Suda RF ot 16 maya 2014 g. № 32-AD14-4; i t.d.

4. Postanovlenie Verkhovnogo Suda RF ot 19 dekabrya 2013 g. № 11-AD13-21.

5. Postanovlenie Verkhovnogo Suda RF ot 2 sentyabrya 2014 g. № 11-AD14-19.

6. Postanovlenie Verkhovnogo Suda RF ot 5 avgusta 2013 g. № 25-AD13-2.

7. Proekt Federal´nogo zakona № 157425-6 «O vnesenii izmeneniy v otdel´nye zakonodatel´nye akty Rossiyskoy Federatsii». SPS Konsul´tantPlyus.

8. Tsukanov N.N. Teoriya i praktika proizvodstva po delam ob administrativnykh pravonarusheniyakh, osushchestvlyaemogo organami vnutrennikh del [Tekst]: avtoref. dis. …kand. yurid. nauk / N.N. Tsukanov. - Chelyabinsk, 2011.

9. Tsukanov N.N. Teoriya i praktika proizvodstva po delam ob administrativnykh pravonarusheniyakh, osushchestvlyaemogo organami vnutrennikh del [Tekst]: monografiya / N.N. Tsukanov; nauch. red. Yu.P. Solovey. - Krasnoyarsk: SibYuI FSKN Rossii, 2012.

10. Administrativnaya otvetstvennost´ za pravonarusheniya v sfere oborota narkotikov [Tekst]: uchebnoe posobie; pod red. N.N. Tsukanova. - M.: INFRA-M, 2015.

11. Osnovaniya administrativnoy otvetstvennosti za administrativnye pravonarusheniya, dela o kotorykh vprave vozbuzhdat´ sotrudniki organov po kontrolyu za oborotom narkoticheskikh sredstv i psikhotropnykh veshchestv [Tekst]: uchebnoe posobie; pod red. N.N. Tsukanova. - Krasnoyarsk: SibYuI FSKN Rossii, 2015.

12. Primenenie sotrudnikami organov po kontrolyu za oborotom narkoticheskikh sredstv i psikhotropnykh veshchestv otdel´nykh mer administrativnogo prinuzhdeniya [Tekst]: uchebnoe posobie; pod red. N.N. Tsukanova. - Krasnoyarsk: SibYuI FSKN Rossii, 2015.