Оренбург, Оренбургская область, Россия
Статья посвящена анализу и перспективам развития судебной системы Европейского cоюза. Суд ЕС является важным и влиятельным институтом становления европейской интеграции, главным правоохранительным органом, стоящим на страже закона и определяющим право сообществ, поскольку судебная практика, созданная Cудом, – это один из важнейших источников права Европейского cоюза, распространяющий свое действие на все государства-члены и их органы правосудия.
право Европейского cоюза, судебная система, Суд Европейского cоюза, структура суда, состав суда, компетенция суда, полномочия судей, судебная практика.
С момента основания и по сегодняшний день судебная система Европейского союза является одним из влиятельных и уважаемых институтов ЕС. Судебная власть в Союзе состоялась практически по всем параметрам. Своей деятельностью Суд в значительной мере способствовал сохранению и укреплению правопорядка в сообществах. Он выступал и выступает как важнейший гарант функционирования сообществ в заданном режиме, их стабильности и устойчивости. В этой связи представляется актуальным и интересным рассмотреть судебную систему ЕС в динамике, обозначить задачи и цели, послужившие стимулом к ее созданию, выделить наиболее важные этапы ее развития, а также обозначить перспективы и спрогнозировать путь, по которому она будет двигаться в обозримом будущем.
1 этап – это становление судебной системы ЕС. Учреждение Суда как отдельного института в Европейском объединении угля и стали произошло в 1952 г. Его появление было обусловлено тем, что государства-члены, а еще в большей степени европейские угледобывающие и сталелитейные предприятия были заинтересованы в институте, способном контролировать соблюдение условий Договора о ЕОУС как его участниками, так и Высшим руководящим органом. В соответствии с Парижским договором 1951 г. Суд должен обеспечивать «соблюдение закона при истолковании и применении настоящего Договора, а также правил, установленных с целью его выполнения» (ст. 31) [1]. На данном этапе были заложены основы (в т.ч. правовые) функционирования судебной системы и определен вектор ее развития. Государства-основатели ЕОУС признают Суд единственным органом правосудия в организации и делегируют ему часть своих прав в данной отрасли.
Римские договоры, принятые в 1957 г. и вступившие в силу 1 января 1958 г., приняли опыт ЕОУС в отношении существовавшей судебной системы. Вначале, правда, предполагалось, что каждое сообщество будет иметь свой собственный, отдельный суд. Об этом говорилось в проектах договоров и даже в подписанных оригиналах. Однако сразу же после подписания странами-участницами Договоров о создании ЕЭС и Евратома была составлена и в тот же день подписана Конвенция о некоторых будущих институтах, на основе которой был образован единый Суд для всех трех сообществ (ст. 3, 4). В дальнейшем Суд признает Договор о ЕС 1957 г. «конституционной хартией», а самого себя – «конституционным судом» [2].
2 этап – развитие судебной системы ЕС. В 1986 г. при Суде был учрежден второй судебный орган с компетенцией суда первой инстанции (Трибунал первой инстанции). Ст. 11 Единого Европейского Акта дополняет договор о ЕЭС, в частности включает ст. 168 «А», которая определяет порядок создания, юрисдикцию и область правоприменения, а также пр. организационные вопросы, относящиеся к деятельности Трибунала [3]. Таким образом, Суд Европейских сообществ получил возможность сосредоточиться на разрешении дел «конституционного» характера. Трибунал первой инстанции выступает преимущественно в роли органа административной юстиции.
В 1992 г. был подписан Маастрихтский договор («Договор о Европейском союзе»), положивший начало Европейскому союзу. Маастрихтский договор помимо прочего расширяет и уточняет компетенцию институтов ЕС, в т.ч. Суда. В частности, в Маастрихтском договоре предусмотрено, что в соглашениях, которые Совет будет рекомендовать государствам-членам для принятия в соответствии с их конституционными процедурами, может быть установлено, что Суд наделяется компетенцией толковать положения соглашений и выносить определения по любым спорам, касающимся их применения, в соответствии с теми мерами, которые могут быть в них сформулированы.
В 1997 г. подписан Амстердамский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе, договор об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с ними акты. В Амстердамском договоре юрисдикция Суда была расширена таким образом, что в нее вошли вопросы сотрудничества государств – членов Европейского союза в рамках «третьей опоры» – в сфере правового сотрудничества и внутренних дел. Государства-члены должны предварительно официально признать дополнительную юрисдикцию Суда, направив по этому поводу специальную декларацию. Суд получил еще некоторые новые полномочия.
Ниццкий договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор о создании Европейского сообщества подписан в 2001 г. Ниццкий договор предусматривает масштабную реформу судебной системы ЕС. Закрепляется структура судебных инстанций, состоящая из Суда ЕС, Суда первой инстанции и специализированных судебных палат. Суд первой инстанции приобретает фактически статус суда общей юрисдикции и наделяется соответствующей компетенцией. Появление третьего звена судебной системы призвано решить проблему перегруженности Суда ЕС делами путём передачи определённой категории дел искового производства создаваемым при нем специализированным трибуналам. К Ниццкому договору также прилагается новый Устав Суда ЕС, в котором фиксируются детали изменений, проводимых в рамках его системы и который дополняется дальнейшими решениями Совета ЕС.
Первый специализированный судебный трибунал Европейского союза был создан в 2004 г. Он получил название «Трибунал по делам публичной службы». Его юрисдикцию составляют споры между Европейским союзом (его институтами), с одной стороны, и лицами, находящимися на его «европейской публичной службе» и иными сотрудниками аппарата ЕС, с другой стороны. Исходя из анализа ст. 225 а Договора, учреждающего Европейское сообщество (в редакции Ниццкого договора), можно сделать вывод, что количество судебных палат, которые могут быть созданы Советом в рамках судебной системы ЕС, не ограничивается [4].
В 2007 г. подписан Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества. Лиссабонским договором, в частности, расширяется преюдициальная процедура: производство по делу в национальном суде приостанавливается и возобновляется после получения заключения Суда ЕС. В случае рассмотрения дела национальным судом последней инстанции и спорности толкования или установления законности акта ЕС такое обращение становится обязательным. Лиссабонский Договор устанавливает возможность подачи преюдициального обращения не только в Суд ЕС, но и в Трибунал. Однако судебная статистика показывает, что обращения в эту инстанцию весьма редки. Это связано отчасти с тем, что передача дела на рассмотрение данной инстанции не решает проблему окончательно, так как истец обладает правом обжаловать решение в кассационном порядке в Суде ЕС. Лиссабонский договор изменяет официальные названия судебных органов ЕС [5]. Также Суд ЕС признан Лиссабонским договором в качестве одного из семи высших руководящих институтов Европейского союза.
Итак, проанализировав эволюцию судебной системы ЕС и выделив наиболее важные моменты, можно прийти к следующим выводам. В своем развитии Суд все больше приближается к классической модели, характерной для национальных судебных систем. Из небогатой на реформы истории Суда ЕС следует, что он был задуман и развивался в духе классических судебных органов. В ходе развития Суда получили подтверждение два важных правовых принципа, определяющих его место, как в сообществах, так и по отношению к государствам-членам. Не менее существенно и то, что Суд выступает как высший юридический авторитет, решения которого обязательны для всех государств-членов. Ни в одном из учредительных документов сообществ не предусматривается право обжалования этих решений.
Расширяется компетенция Суда. Что касается правотворческой сферы деятельности Суда, то здесь наблюдается интересная тенденция. Можно заметить, что правотворческая активность Суда развивается неравномерно, за периодами повышенной активности следуют спады. Это не означает, что Суд сократил число рассматриваемых дел либо стал преимущественно заниматься более мелкими делами. Но столь «громких» решений, как например «Ван ГенденЛоос», «Коста» или «Симменталь», стало в последнее десятилетие значительно меньше. В чем же состоит причина подобной эволюции. Не исключено, что свою роль сыграли критические выступления ряда политических деятелей некоторых государств-членов, упрекавших Суд за чрезмерную активность, отражающую чуть ли не стремление подменять «законодателя», диктовать государствам свою волю. Ведь своими решениями Суд, действуя в соответствии со своими функциями, защищал интересы сообществ и тем самым выступал против интересов отдельных стран.
И здесь дело не столько в опасениях судей за будущее собственного учреждения, сколько в конкретных условиях. Причины более «скромного» поведения Суда кроются, скорее, в том, что потребность в использовании правотворческого потенциала Суда ощущалась наиболее сильно именно на ранних этапах интеграции. Тогда требовалось быстро дать ответ на многие новые вопросы, выдвигавшиеся с развертыванием интеграции. Сегодня принципиальные вопросы правопорядка сообществ в основном решены, и Суду незачем заниматься этим делом без особой надобности. Не следует исключать, однако, что на новом витке развития интеграции Суду вновь придется решать сложнейшие вопросы права, поставленные временем.
Понять перспективы Суда ЕС и определить пути дальнейшего развития его системы можно, исходя из документов «Réponse à l'invitation de la présidence italienne du Conseil de présenter de nouvelles proposition safinde faciliter latâche consistant à dégagerun accordau sein du Conseil sur les modalités d'une augmentation du nombre de juges au Tribunal del'Union» [6], «Argumentaire» [7] и «Coûtes timatif du renforcement du Tribunal» [8], которые были изданы в 2014 г. Проанализировав данные документы, следует выделить комплекс мер, который был предложен с целью реформирования судебной системы ЕС. В качестве главных направлений данной реформы можно выделить следующие:
– планомерно снижать число рассматриваемых дел;
– сократить период рассмотрения дела Трибуналом и, тем самым, снизить риск того, что ЕС будет осуждаться за нарушение установленных сроков рассмотрения дела;
– упростить структуру Суда ЕС, вернуть систему двух звеньев, передав функции Трибунала по делам публичной службы Трибуналу, а, значит, решить постоянно возникающие проблемы с назначением судей Трибунала и Трибунала по делам публичной службы;
– вернуть Суду статус кассационной инстанции в области публичной службы ЕС;
– увеличить число судей Трибунала, обеспечив каждому членскому государству возможность иметь двух представителей в данной инстанции.
В соответствии с этим Суд предлагает план действий, включающий в себя три этапа:
- Увеличить число судей Трибунала на 12 персон, что окажет ему неоценимую помощь в данный момент времени. Стоит отметить, что указанное число отвечает числу, предложенному Судом в 2011 г., и обосновано увеличением нагрузки Трибунала, кроме того, не потребует увеличения финансирования в большем объеме, чем был рассчитан в рамках предложения 2011 г., и который был органом законодательной власти ЕС в принципе одобрен.
- Увеличение числа судей трибунала на семь персон и передача функций Трибунала по делам публичной службы в ведение Трибунала первой инстанции. Данный шаг мог бы быть осуществлен в 2016 г. (когда придет срок частичного обновления состава Трибунала) на основании законодательного предложения Суда ЕС. Государства, чей представитель к тому моменту являлся судьей Трибунала по делам публичной службы, будут иметь возможность предложить его кандидатуру, но при условии, что его представители не были задействованы в качестве судей Трибунала в рамках реализации первого этапа программы.
- Увеличение числа судей Трибунала на девять персон. Данный шаг мог быть реализован в рамках обновления состава судей Трибунала в 2019 г. В качестве аргументов, доказывающих, что проведение данной реформы является в настоящий момент лучшим из возможных вариантов, Суд приводит следующие:
- Отсутствие альтернатив: Договор о функционировании ЕС располагает несколькими инструментами как противостоять росту делопроизводства в судебной системе ЕС, к ним относится создание одного или нескольких специализированных трибуналов, но с учетом статистики и характерных особенностей функционирования данных инстанций Суд не считает данную возможность жизненно необходимой, по крайней мере, в данный момент, так как данный процесс сложен на практике и его реализация может занять слишком много времени.
- Время для реформ: назрела необходимость принять решение, которое можно реализовать в кратчайшие сроки и которое будет иметь эффект уже в ближайшем будущем. В соответствии с этим следует отметить, что реализация первого этапа в 2015 г. не потребует изменений в структуре Суда ЕС и, таким образом, может быть осуществлена очень скоро. Создание еще одного специализированного трибунала бы напротив потребовало, в соответствии со ст. 257 ДОФЕС законодательную инициативу Суда или Комиссии.
- Назначение судей Трибунала по делам публичной службы никогда не было простым. С момента его создания господствовали разные взгляды на то, следует ли предоставлять Совету больше простора при выборе кандидатов по заранее подготовленным специальным комитетом спискам. Также вызывает споры вопрос о применении в данной инстанции принципа сменяемости судей, и если да, то в каких пропорциях. Противоречия по данным вопросам только обостряются, вместо того чтобы они, наоборот, с течением времени исчезали. Все это привело к тому, что в настоящее время Совет не может провести назначений, которые предусмотрены и регламентируются первичным правом Евросоюза.
- Уже в 2011 г. Суд подчеркнул необходимость срочно найти решение в интересах снижения числа рассматриваемых Трибуналом дел. Поэтому требуется как можно скорее принять меры по реализации первого этапа реформы на основании политического решения о целом проекте.
- Учитывая, что существующая волокита при рассмотрении жалоб, поданных Трибуналу, имеет негативные последствия для индивидуумов и предприятий, осуществление данной реформы будет проводиться в первую очередь в интересах субъектов судебного процесса.
Отметим, что к плану реформ приложен специальный документ с расчетом, произведенным Судом, относительно возможных расходов, связанных с увеличением числа судей Трибунала и ввиду возможной передачи ему функций Трибунала по делам публичной службы («Приблизительные расходы на усиление Трибунала»).
Проанализировав проект реформы, предложенный Судом, можно констатировать, что судебная система ЕС столкнулась с комплексом проблем, основные из которых: постоянно растущее число возбуждаемых дел, особенно в рамках юрисдикции первой и второй судебной инстанции; соответственно, превышение Судом отведенных законом сроков рассмотрения дела; трудности, которыми сопровождаются назначения судей Трибунала по делам публичной службы, вызванные в первую очередь разногласиями членских государств относительно кандидатур судей.
В связи с этим ближайшая перспектива (5–10 лет) развития судебной системы ЕС видится в поэтапном, планомерном решении назревших проблем. Следует отметить, что план, предложенный самим Судом, в целом отвечает требованиям времени, в частности направлен на относительно быстрое решение вставших перед судебной системой ЕС вопросов и может быть реализован, по крайней мере, на первом этапе, самим Судом, естественно с одобрения законодательных и исполнительных институтов ЕС, но без их непосредственного участия.
Если смотреть на долгосрочную перспективу, становится очевидным, что вышеупомянутые проблемы могут возникнуть вновь, а также могут появиться новые. Причина глобальна в рамках Евросоюза: с предполагаемым увеличением количества членов, а также с ростом населения ЕС будет расти число обращений в Суд, как от физических, так и от юридических лиц. И если прочие трудности (превышение Судом положенных сроков рассмотрения дел, разногласия при назначении и обновлении состава судей) могут быть решены с помощью законодательных процедур, таких как увеличение сроков рассмотрения дел, ввод в состав судебных инстанций дополнительных мест для судей и генеральных адвокатов, передача полномочий утверждать кандидатуры судей Трибунала Суду, то проблема роста числа принимаемых к рассмотрению дел, в дальнейшем, может потребовать более радикальных шагов. С нашей точки зрения, к мерам, которые могут быть реально воплощены в жизнь, можно отнести следующие:
– создание дополнительных ветвей судебной власти, например арбитражного суда ЕС, который в пределах переданной ему компетенции будет рассматривать экономические споры;
– создание нескольких специализированных трибуналов с фиксированным составом участников (по одному от каждого государства – члена ЕС);
– создание для каждого (или нескольких) специализированных трибуналов судебного органа второй инстанции, который будет рассматривать апелляции на решения этих инстанций, тем самым к нему отойдут некоторые функции Трибунала, что позволит разгрузить его;
– превращение Суда ЕС (высшего звена судебной системы) в Конституционный Суд ЕС, полномочный рассматривать только наиболее важные политические дела и иски конституционного характера, передав его функции в качестве кассационного органа специальной судебной инстанции.
Пока есть все предпосылки к тому, что власти Евросоюза сумеют прийти к консенсусу по актуальной проблеме и найти оптимальное решение, которое сможет удовлетворить как Суд, так и другие институты Европейского союза. Хочется верить, что решение, которое в конечном итоге будет принято, будет отвечать в первую очередь интересам участников судебного процесса, и позволит гражданам и предприятиям Евросоюза реализовывать свои права в полном соответствии с союзным законодательством, а также сохранит авторитет и статус судебной системы, который она приобретала на протяжении десятилетий.
1. Ст. 31 Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали http://www.cvce.eu/obj/treaty_establishing_the_european_coal_and_steel_community_paris_18_april_1951-en-11a21305-941e-49d7-a171-ed5be548cd58.html
2. Право Европейского Союза: учебное пособие / С.Ю. Кашкин, А.О. Четвериков, П.А. Калиниченко - 3-е изд. - Москва: Проспект, 2014. - С. 110.
3. Ст. 11 Единого Европейского Акта http://russia.bestpravo.ru/fed1991/data02/tex13982.htm
4. Ст. 225а Договора учреждающего Европейское Сообщество (в редакции Ниццкого договора)
5. Судебная система Европейского Союза теперь именуется «Суд Европейского Союза». Высший элемент судебной системы сохранил краткое наименование «Суд». Второе звено - Трибунал первой инстанции - переименован Договором в «Трибунал». Судебные палаты ныне обозначаются термином «специализированные трибуналы».
6. Ответ на призыв итальянского председателя Совета к представлению новых предложений в интересах скорейшего достижения соглашения в рамках Совета об условиях увеличения общего числа судей Трибунала Суда ЕС http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/
7. Обзор аргументов http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/
8. Приблизительные затраты на усиление Трибунала http://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_64268/
