В статье, посвященной правовому прогнозу основных направлений развития социального законодательства Российской Федерации, делается вывод о стремительном и опережающем развитии этого блока российской системы права. К числу масштабных тенденций, характерных для социального законодательства, автором отнесены: расширение сферы регулирования (юридификация) и соответствующее разрастание нормативного массива, дифференциация социального законодательства на новые отрасли (миграционное законодательство), появление внутри существующих отраслей новых подотраслей (трудовые отношения на публичной службе) и институтов (биотехнологии). Рассмотрены отдельные «проблемы роста» социального законодательства: тенденция коммерциализации сферы приводит к снижению качества услуг, ослаблению действия гарантий в отношении наиболее уязвимых категорий граждан (например, отмена норм о предварительном согласии органов опеки и попечительства на совершение сделок с жилыми помещениями, где проживают дети, привела к ухудшению жилищных условий многих несовершеннолетних граждан Российской Федерации). В результате под сомнение ставится само содержание конституционных прав. В то же время подчеркнуто, что позитивной стороной юридификации социального законодательства становится появление новых обязательств государства в социальной сфере. Для преодоления существующих проблем и предотвращения появления новых предлагается усилить роль науки в определении основных ориентиров развития социального законодательства, систематизации социального законодательства, унификации регионального законодательства в социальной сфере, недопущении отклонений от законодательно установленных подходов при разработке актов подзаконного характера, сокращении объема подзаконного регулирования, усилении согласованности норм иных отраслей законодательства Российской Федерации с нормами социального законодательства. Оптимизация законодательного регулирования посредством принятия федерального закона «О нормативных правовых актах» будет способствовать как устранению многих дефектов социального законодательства, так и большей устойчивости всего законодательства Российской Федерации.
Cоциальное развитие, юридификация, социальное законодательство, публичные услуги, общественные отношения, обязательства, систематизация законодательства, миграционное право, межотраслевые правовые комплексы.
Десять лет назад в постоянно обновляемых Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации «Концепциях развития российского законодательства» был дан прогноз, что в развитии российского законодательства определяющими станут вопросы социальной сферы. Этот прогноз оправдался в полной мере.
В последние годы законодательство, направленное на решение социальных вопросов, стремительно развивается, заметно опережая другие направления законотворческой деятельности — институционального, экономического, политического и внешнеэкономического свойства.
Произошла смена приоритетов законодательной политики. На первый план выдвигаются вопросы реализации конституционных целей социального развития. Изменилась и динамика циклов социального законодательства. Если ранее его наиболее активные фазы приходились на время усиления кризисных явлений в экономической сфере и преодоления их последствий, то в последние годы оно стало подчиняться диалектике собственно социального развития. Это заметно отличает его от законодательства многих зарубежных государств, которое развивается в последнее время в основном в русле задач антикризисного управления.
Важно подчеркнуть, что социальное законодательство изменилось не только в количественном, но и в качественном измерениях.
Сложился обширный корпус социального законодательства. В настоящее время он включает, помимо традиционных отраслей законодательства о труде, семейных отношениях и социальном обеспечении, новые законодательные отрасли и межотраслевые правовые комплексы в сферах науки и образования, культуры и спорта, библиотечного и архивного дела, миграционных и межнациональных отношений, здравоохранения и жилищного обеспечения. Такое разветвление социального законодательства вызвано объективными факторами, отражающими закономерности общественного развития.
Но иногда в этот процесс привносятся и субъективные факторы. В частности, речь идет о вычленении из недр трудового законодательства правовых норм, касающихся труда государственных и муниципальных служащих. Об искусственности такого деления свидетельствует, например, практически полное совпадение норм Трудового кодекса и законодательных актов, регулирующих трудовые отношения в публичной службе. Фактически законодатель ограничился лишь механистической подменой терминов «труд», «трудовой», «трудовые» такими понятиями, как «служба», «служебный», «служебные». При этом он сохранил требование субсидиарного применения норм трудового законодательства в той части, которая не урегулирована законодательством о государственной гражданской или муниципальной службе.
В развитии социального законодательства отчетливо проявляется и тенденция к юридификации — постоянному расширению сферы его воздействия. Оно охватывает как новые явления (генная инженерия, биотехнологии, социальные интернет-услуги и т. д.), так и давно существующие, но не регулируемые правом семейные, жилищные, иные общественные отношения.
1. Андриченко Л. В., Акопян О. А., Васильев В. И. и др. Концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2013.
2. Андриченко Л. В., Боголюбов С. А., Васильев В. И. и др. Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России): монография / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2013.
3. Аргументы недели. 2011. 21 февр.
4. Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Терещенко Л. К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран. М., 2011.
5. Грачева С. А. Конституционное правосудие и реализация решений Европейского суда по правам человека. М., 2012.
6. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2002.
7. Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004.
8. Концепции развития российского законодательства. М., 2010.
9. Международно-правовые стандарты социального обеспечения / сост. В. И. Лафитский. М., 2008.
10. Проект федерального закона о нормативных актах в Российской Федерации (инициативный проект). М., 2013.
11. Путило Н. В. Комментарий к Основам законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. М., 2003.
12. Путило Н. В. Участие частных организаций в предоставлении публичных услуг // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011.
13. Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации. М., 2013.
14. Турбанов А. В. О законодательном закреплении института «юридическое лицо публичного права» // Актуальные проблемы развития института юридических лиц в российском законодательстве: материалы круглого стола «Корпоративное право и проблемы правового статуса юридических лиц» (Москва, 27 апреля 2011 г.).
15. Чиканова Л. А. Понятие особенностей регулирования труда и основания их установления. Особенности регулирования труда отдельных категорий работников. М., 2014.
16. Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., 2005.
17. Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
18. Юридические лица в гражданском праве. Юридические лица в российском гражданском праве (коммерческие и некоммерческие организации): организационно-правовые формы / отв. ред. В. Н. Литовкин, О. В. Гутников. М., 2011.
19. Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права. М., 2010.
